干部交流與回避問題探討

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干部交流，是指黨委（黨組）或者組織（人事）部門根據工作需要，通過調任、轉任、輪換、掛職鍛煉等形式，有計劃地對干部的工作崗位進行調換。干部交流是干部人事管理工作中的一個重要組成部分。做好干部的交流工作，是保證實現人適其事、事得其人的重要手段，是實現社會良性運行的必要途徑。近年來，*縣十分重視干部交流工作，注意在工作中不斷總結經驗教訓，分析研究新形勢下干部交流的基本特點和規律，以正確指導干部選拔任用工作，為配強配順各部門各單位的領導班子提供科學依據。本文擬結合*縣近年來的實踐，就縣、鄉干部交流有關問題進行一些初步的探討。

一、做法及成效

2000年以來，*縣為適應建設高素質干部隊伍的需要，認真貫徹執行《黨政領導干部交流工作暫行規定》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》，不斷深化干部人事制度改革，加大干部交流力度，采取多種措施，有計劃、有步驟地在機關與機關之間、機關與鄉（鎮）之間、經濟發達與相對落后鄉鎮之間、機關與企事業單位之間開展了干部交流，使干部在不同環境、不同崗位中得到了鍛煉和提高。據不完全統計，*縣近年來共交流領導干部185人次，其中從鄉鎮流向機關74人，從機關流向鄉鎮17人，鄉鎮之間交流76人，機關之間交流18人。通過干部交流，優化了干部成長和工作的環境，提高了干部隊伍的整體素質，改善了領導班子結構，增強了領導班子戰斗力，為*縣改革、發展、穩定提供了有力的組織保證。我們主要采取了以下幾種交流辦法：

1、立足于鍛煉，實施“培養性”交流。一是將年齡在40歲左右、有發展潛力、德才兼備、年富力強，并且在經濟基礎較好的鄉鎮擔任過多年副書記、鎮長的同志交流到工作環境較差、基礎比較薄弱、矛盾比較集中的鄉鎮擔任鎮長、書記，發揮其政治素質好、工作能力強的優勢，幫助其積累領導全面工作的經驗。如將明姜鎮鎮長交流到興唐寺鄉任黨委書記，將堤村鄉一名副書記交流到淹底鄉任鄉長。二是將基本素質好、潛力大、經歷單一的40歲左右機關干部，交流到基礎條件相對較差、矛盾較多的單位擔任實職，使其在艱苦的環境中接受磨練、豐富閱歷、積累經驗、增長才干。今年我們從縣委組織部、宣傳部、縣委辦、政府辦、財政局等機關提拔5名副科級同志交流到鄉鎮任鄉鎮長，還先后從縣直機關公開選拔8名、10名優秀年輕干部到鄉鎮任副科級職務。這種做法一方面充實了鄉鎮領導班子，另一方面使這些年輕干部得到了在基層一線鍛煉與提高的機會。

2、立足于改善，實施“互補性”交流。在交流干部中，我們注重從單位領導職能多樣性和領導人才的多需求出發，注重在干部的知識結構、專業結構、年齡結構和性格、氣質互補性上下功夫，努力使班子成員個體的屬性和功能轉化為班子集體的屬性和功能，形成良好的“協同效應”，通過實施“互補性”交流，軟班子得到了硬化，散班子得到了強化，懶班子得到了優化。如在今年調整干部時，把原環保局局長調整到縣教育局擔任局長正是出于這方面的考慮。

3、立足于倡廉，實施“回避性”交流。對鄉鎮黨政正職實行了避籍交流；對鄉鎮或縣直部門主要負責人的親戚實行避親交流；對人事、財政、交通、環保、建設、計生等管人、管錢、管物和執法的部門的中層干部進行交流輪崗。實踐證明，通過回避性交流，那些被人際關系困擾的干部感到如釋重負，那些被親戚團團包圍的干部感到了“松綁”，那些在熱點崗位上容易謀私的干部則更多地感受到了組織的關心和愛護。*縣新配備的16個鄉鎮黨政“一把手”中，有29名是易地交流任職，全縣黨委書記、鄉鎮長出生地回避任職率達到了100%。

4、立足于關心，實施“保護性”交流。保護性交流的對象主要有四種：一是長期工作在條件差、矛盾多的單位或部門，能夠盡力完成組織交給的各項任務的干部；二是對在工作中敢抓敢管，敢于動真碰硬，得罪人較多的干部；三是對犯過錯誤，已經檢查改正，不宜在原地繼續任職的干部；四是身體條件較差或年齡偏大的干部。如在今年的干部調整中，把33名在鄉鎮從事工作多年、年齡在45歲左右的領導干部調回縣直機關擔任領導職務。這種做法大大激發了這些干部在新的崗位上建功立業的熱情。

從幾年來的工作實踐看，黨政領導干部交流，為領導班子建設和干部隊伍管理注入了活力，改變了干部隊伍的精神面貌，形成了干事創業的良好氛圍，給*的“三個文明”建設提供了強大的動力。主要表現在：一是通過交流優化了領導班子的整體結構。領導班子的組成逐步做到年齡結構形成梯次，文化水平相應提高，專業特長搭配適當，性格氣質兼容互補。如我們通過交流，16個鄉（鎮）的黨政正職的平均年齡為39.95歲，副職平均年齡為37.67歲，與調整前相比分別下降了1.3歲和2.32歲。各鄉鎮科級干部中大專以上文化程度的占到了96%，黨政正職大專以上文化程度占到了100%，這樣就從整體上優化了班子的年齡、文化和專業知識結構，大大增強了班子的生機和活力。二是通過交流促進了干部隊伍素質的提高。交流干部以更大的勇氣去適應全新的工作和生活環境，以更認真謹慎的態度對待繁重的工作任務，以更好的方法去處置復雜的矛盾和問題。如我們把畢業于山西農業大學蔬菜專業的原淹底鄉鄉長提拔交流到*縣生化園區所在地甘亭鎮任黨委書記，充分發揮該同志的專業特長，起到了知識型領導干部的作用。三是通過交流改善了領導干部的工作環境。讓交流的干部跳出了原有工作圈子，尤其是人情圈子的束縛和影響，更有利于開創工作新局面。今年調整干部時全縣16個鄉鎮有14名黨委書記、15名鄉鎮長都進行了調整，盡管調整干部還不到半年，但全縣農村工作已發生了明顯變化。四是通過交流，提高了班子的戰斗力。如山頭鄉原班子中，原籍干部比較多，人情關系網束縛了干部的手腳。2002年縣委對其進行了交流調整，山頭籍的領導干部被交流到其它單位任職。新的班子上任后大膽開拓，攻堅破難，使該鄉面貌明顯得到改善。五是通過交流促進了社會事業較快發展。領導干部尤其是黨政一把手交流后，拓展了新的發展思路，確定了新的目標任務，采取了新的工作舉措，對經濟建設和社會事業的快速發展起到重要作用。如趙城鎮近年來經濟發展在全縣一直充當排頭兵，但交通條件一直制約著當地經濟的發展。今年將原淹底鄉黨委書記交流到該鎮任黨委書記。該同志到任后一手抓發展，一手抓交通，大膽工作，扎實干事，現在該鎮不但經濟指標穩步上升，而且道路交通事業也得到較快的發展。

二、問題及成因

干部交流工作存在的問題有多種表現形式。這里主要從兩個方面加以分類和分析。

（一）干部交流工作本身存在的問題

1、領導決策與依法治國、尊重民意相悖的問題。在實際工作中，干部交流存在與《黨章》和《憲法》中的某些規定相悖的問題。例如，《黨章》明確規定：“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。”我國《憲法》也明確規定，地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鄉、鎮長。也就是說，正、副縣長及鄉（鎮）長要經過縣、鄉（鎮）人代會的選舉程序。既然是選舉，選民對候選人就應有充分的了解。而要了解一個人，要建立在時間的基礎上，少則也要一年半載、三五個月。但有些應選干部被派往擬任職單位不到一個月，甚至更短的時間，就要在“人代會”選舉。代表們連自己要選的人都不了解，這就很難選出自己心中的“當家人”，真正體現自己的意愿。在這種情況下，更多地體現的是領導們的決策，尊重民意只能是形式而已。

2、職數限制的問題。中共中央辦公廳《黨政領導干部交流工作暫行規定》明確規定：“干部交流應嚴格執行領導班子職數的有關規定，不得超職數配備”。在以掛職鍛煉為目的的交流干部工作上，這一規定顯然起到了消極作用。比如貧困縣A縣的副縣長交流到沿海發達城市B縣掛職鍛煉一年，目的只是為了學習該地的發展經驗，而其福利、工資待遇仍由A縣財政負擔。這種情況下，交流顯然不需要受B縣職數的限制。

3、逆向交流難的問題。在實際工作中，我們發現少數干部總是尋找各種借口，不愿到一些條件艱苦、待遇不高、權力不大的崗位去任職。一是黨政機關向難企業交流難；二是黨政機關向事業單位交流難；三是縣直機關向鄉鎮交流難；四是平川鄉鎮向山區鄉鎮交流難，行政崗位的干部大都不愿意到黨務崗位工作。這四種表現，其共性是有錢部門的干部不愿到無錢部門去工作，有權部門的干部不愿去無權部門去工作。

（二）干部交流產生的負面效應

其一、短期行為問題。“異地任職”，加重了干部的“短期行為”。由于現行制度要求部分崗位一般不得干部在成長地任職，于是，一個地方、一個部門“公共事物”的決策大權就由外地干部執掌“大印”。有些地方的決策層中，本地干部、群眾的不同聲音極其微弱，幾乎到了無足輕重的地步。由于少數“異地任職”的干部從報到之日起就盤算著何時升職或平調回城，因而根本沒有精力、也沒時間去顧及那些必須花長時間、下大力氣的“民心”工程，惠澤百姓、打基礎的工作，做那些“前人栽樹，后人乘涼”等費力不討好的“潛績”，而是忙于一任一個“新思路”，任任都有“新舉措”，熱衷于搞那些能夠早出政績快出政績、花里胡哨的所謂“顯績”，致使“形象工程”、“路邊工程”、“面子工程”、虛報浮夸等甚囂塵上、屢禁不絕，今天讓農民養羊，明天又讓農民養牛，只要政績需要不惜民力財力，搞得農民無所適從，成為加重農民負擔、勞民傷財的公害之首，嚴重影響了地方經濟的持續、快速、和諧發展。

其二、滋生新腐敗問題。主要表現在：一是經費開支加大。由于領導干部交流是異地調動，交流干部夫妻兩地分居，少數干部早出晚歸，車接車送，成為名符其實的“走讀生”，增加了財政負擔。二是個別干部生活不夠檢點。由于異地任職，干部的工作空間和生活空間發生變化，少了成長地群眾、鄰里鄉親的監督，少了家庭、道德方面的約束，使個別人容易沾花惹草。三是以權謀私更加隱蔽。

其三、交流前突擊提拔干部的問題。干部在一地任職，由于工作上互相合作，加之日常往來頻繁，自然而然與一些同志結下了深厚“感情”，產生“宗派主義”和“小團體”思想。個別干部得知自己即將被調離，則利用自己手中的權利，對夕日同甘共苦的“哥們兒弟兄”、三姑六姨扶持一把，提拔到重要崗位，形成了用人上的“任人惟親”、“任人惟情”。

干部交流存在以上問題的原因是多方面的，但歸納起來主要有以下四個方面：

一是世界觀、人生觀、價值觀教育被弱化。市場經濟條件下，干部交流工作也面臨“功利主義”的侵蝕，如有些干部面對組織上的安排不是積極服從，而是挑肥揀瘦，導致向基層、向貧困地區、向困難部門和單位交流干部難度相對較大。這一方面是由于改革開放以來我們把精力重點放在經濟建設上，忽視了對干部的理論、道德教育；另一方面是少數干部本人放松了對精神世界的改造，沾染了社會上一些不正之風，世界觀、人生觀、價值觀背離了馬克思主義，加上封建“官本位”思想的影響，致使權力的本位主義思想越來越嚴重，導致逆向交流難度加大，突擊提拔顯現。

二是評價干部政績的機制不夠科學。在干部政績的評價方面，各地都做了大量的探討工作。但從目前的情況看，還沒有形成科學的干部政績評價體系，對干部政績的考核工作普遍存在以下四個問題：一是考核內容籠統，缺乏明確的量化標準，不能全面反映干部的真實情況；即使有定量指標，也是關于經濟和社會發展的“顯性”指標，缺乏打基礎、練“內功”的“隱性”指標。二是考核方法簡單死板，效率低下。三是考核結果不夠科學并與干部的使用存在脫節現象。四是群眾對考核工作認可度下降，難以聽到真實聲音，致使很難全面了解到真實情況。對于交流干部來說，這些問題帶來的嚴重后果，就是“短期行為”，作表面文章，搞形象工程。要使交流干部工作發揮其應有的作用，就必須建立體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價體系，全面、客觀、準確地考核評價領導班子和領導干部的德才表現和工作實績。

三是對干部的監督不夠到位。干部交流的主要目的之一就是防止腐敗，保持干部隊伍的純潔和黨員干部的先進性。縣、鄉領導干部由選舉產生，由群眾監督，其政治生命由民眾來控制。同時，政府班子和部門的領導干部還受到黨委和同級人大的監督。但是，目前來看，一方面群眾的監督意識淡薄，同級黨委、人大監督壓力較大，上級黨委、人大監督又很難奏效，這就給了部分干部可乘之機。另一方面，異地任職使干部跳出了原來的“知情圈”，使其公權私用、權錢交易、權色交易、行賄受賄等腐敗行為趨向“隱蔽化”，增加了監督工作的難度。

四是干部交流制度還不夠完善。目前，我們在干部交流工作中主要按照《黨政領導干部交流工作暫行規定》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規定進行操作。但從具體實踐來看，《規定》和《條例》本身存在制度缺憾：一是對需要經過選舉的交流干部沒有規定選舉前到崗時限，致使有些干部匆匆忙忙到崗，代表糊里糊涂選舉；二是對交流干部要求“嚴格執行領導班子職數的有關規定，不得超職數配備”，這對以掛職鍛煉為目的的干部交流設置了障礙。

三、對策及建議

1、建立思想政治教育的長效機制。要借鑒這次全黨開展的保持共產黨員先進性教育活動的成功經驗，建立健全領導干部述學制度，把領導干部的理論學習，特別是馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想的學習做為述學考核的重要內容，不斷提高領導干部的理論素質和政治思想水平；要建立健全黨政領導班子的組織生活會制度，通過經常性地開展批評與自我批評，告誡各級領導干部時刻保持共產黨員的本色，牢記為人民服務的宗旨，正確對待人民賦予的權力，正確選人用人；要經常性地開展形勢教育、案例分析，保持警鐘長鳴，使各級領導干部自覺抵制各種腐敗行為的侵蝕；要進一步加強愛黨、愛國、愛崗教育，不斷強化領導干部的責任意識和奉獻精神，克服“功利主義”思想，使他們樹立科學的發展觀、正確的政績觀、新型的人才觀、“為官一任，造福一方”，把推動社會進步、發展地方經濟、維護群眾利益放在工作的首位。

2、建立科學評價干部政績的機制。科學的干部考核評價體系必須全面體現黨和人民對干部德、能、勤、績、廉等方面的要求，在整個指標體系的設置上要全面反映經濟、社會和人的全面發展情況，不能片面地用經濟指標考核干部、一俊遮百丑。要根據不同類別、不同崗位、不同層次的干部所履行職責的不同，提出不同的考核要求。考核目標還必須清晰具體，凡能量化的指標都要量化，不能量化的也要提出明確具體的要求。具體做到“四個結合”：一是顯性政績與隱性政績相結合。既要掌握看得見摸得著的“顯性政績”，也要把那些默默耕耘，踏實做好基礎性工作的領導干部的“隱性政績”考核出來，記在功勞簿上，做出實事求是、恰如其分的評價，有效遏制干部追求“面子工程”、“路邊工程”的虛假政績的現象。二是歷史基礎與現實努力相結合。要聯系本地的歷史基礎，聯系干部的現實努力程度，對不同的基礎條件采用不同的評判標準，從而提高考核的準確度，防止挫傷在艱苦環境下工作的干部的積極性。三是個人貢獻與集體成果相結合。要注意區分領導班子集體成績和個人成績，既不能把集體的成績認定在某一個領導干部的頭上，也不能平均分攤到領導班子每個人身上。要根據不同職位、不同分工和所起的作用實事求是地分解，使實績認定更加科學。四是資本投入與效益產出相結合。考核領導干部政績要注意從政績中減去成本，看創造政績是否以加重群眾負擔或以破壞生態環境為代價，防止出現得不償失的“負政績”。

3、強化監督機制。要根據交流干部監督工作的新特點，建立健全監督機制。一是加強民主法治建設。探索縣、鄉領導干部由民眾選舉，權力的行使由民眾監督，其政治命運由民眾來控制的新路子，清除滋生腐敗的空間，對知法犯法的領導干部絕不姑息養奸，要依照黨紀國法從嚴處罰，以儆效尤。二是加強異地任職干部管理。對各項制度的執行情況實行定期督查與不定期抽查，對不執行制度且教育不改者要嚴肅處理，同時邀請當地人大代表或群眾代表當監督員，對于那些交流后不能認真履行職責的干部，依照法定程序，提請罷免。三是加強監督網絡建設。要建立交流干部生活地與工作地監督部門的聯系制度，交流干部工作地的紀檢、監察等部門要經常與交流干部生活地取得聯系，及時掌握交流干部生活與社交圈的廉正情況；交流干部生活所在地的監督部門要及時地為交流干部工作地提供情況，形成良好的交流干部監督網絡。

4、完善干部交流制度。各級黨組織要結合本地區、本行業、本部門實際，建立健全干部交流工作的配套措施，為干部交流工作提供政策依據，同時也使交流工作更具有可操作性。如，為了體現出交流干部的尊重民意程度，應該盡快制定干部交流試用期制度，明確試用期限，使人民群眾對其有充分的了解，這樣才能保證選舉充分體現民意。又如，在職數限制的問題上，要區別情況。對于掛職鍛煉的干部原則上不應受職數限制。

干部交流工作是一個老話題，同時也是擺在各級黨委組織部門面前的一個大課題。筆者相信，通過各級黨組織和組織部門的高度重視和積極努力，這一問題一定能夠得到有效解決。