居民住宅出租經(jīng)商監(jiān)管調(diào)研

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近年來，工商行政管理部門在受理消費(fèi)申（投）訴時，因居民利用住宅經(jīng)營或出租他人用于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，而產(chǎn)生的噪音污染、環(huán)境臟亂、消防隱患、財(cái)產(chǎn)安全和治安問題等申（投）訴逐年增多，已演變成為了一個社會問題，應(yīng)引起相關(guān)部門的關(guān)注。

改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的全面建立，非公有制經(jīng)濟(jì)從有益補(bǔ)充到重要組成部分的飛躍，出現(xiàn)了商貿(mào)活躍、市場興旺的繁榮景象，在歷經(jīng)下海經(jīng)商、廣建市場、破墻開店后，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長、人民生活水平的日益提高和居住條件的不斷改善，使一部分人群已擁有閑置房屋。如何做到房盡其用，充分發(fā)揮出這些閑置房屋的最大效益，就出現(xiàn)了這樣一些情況：人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，經(jīng)商已成為謀生的一條有效途徑；人們居住條件的改善，用多余住宅出租經(jīng)商已成為可能；人們手中財(cái)富的寬余，將多處購房作為投資理財(cái)一種手段，進(jìn)而形成所有房地產(chǎn)開發(fā)商都熱衷于開發(fā)“商住兩用房”，從中獲取豐厚利潤。

對城市居民住宅變經(jīng)營場所的社會反應(yīng)，客觀地看擁護(hù)者不少，并大致有這樣一些觀點(diǎn)：房盡其用說，這部分人認(rèn)為住房作為固定資產(chǎn)，是家庭最大的一筆財(cái)富，應(yīng)該讓其流動增值；降低成本說，由于住宅租金比商業(yè)用房的要便宜很多，投資成本的大幅減少，有利于中小企業(yè)、個體工商戶創(chuàng)業(yè)；方便群眾說，住宅改商用，較好地解決了小區(qū)住戶就近購買的問題，起到了方便群眾生活的作用；有益補(bǔ)充說，變住宅為商用，大都處于人口密集的商務(wù)區(qū)，由于市場規(guī)劃滯后、商用場地不足，發(fā)揮了拾遺補(bǔ)缺的有益補(bǔ)充作用；維護(hù)穩(wěn)定說，還有相當(dāng)一部分人認(rèn)為，居民住宅變經(jīng)營場所既能解決一家人的生計(jì)問題，又為部分特殊群體提供了就業(yè)門路，一定程度地維護(hù)了社會穩(wěn)定。

由于地區(qū)條件差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居住人口密度、消費(fèi)結(jié)構(gòu)層次的不同，居民住宅變經(jīng)營場所的特點(diǎn)也各不相同，但其總體發(fā)展特點(diǎn)為：一是居民利用自有住宅或出租多余、閑置住所，注冊登記企業(yè)、個體工商戶的發(fā)展勢頭呈強(qiáng)勁上升趨勢；二是以自然人出資、入股開辦個體、獨(dú)資、合伙企業(yè)的居多，但注冊資本都不大，規(guī)模也普遍偏小；三是經(jīng)營行業(yè)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而各不相同，大中城市、發(fā)達(dá)地區(qū)的行業(yè)相對集中，主要以廣告業(yè)、商業(yè)貿(mào)易和技術(shù)開發(fā)為主，而中小城市、不發(fā)達(dá)地區(qū)的行業(yè)要相對單一，主要是低檔次的餐飲、娛樂、住宿、休閑等服務(wù)性行業(yè)；四是國有、集體性質(zhì)的企業(yè)，其經(jīng)營場所基本都不設(shè)在居民住宅內(nèi)。

隨著越來越多的城市居民將住宅改為商業(yè)用房，雖有不少的支持擁護(hù)者，但持否定反對態(tài)度的更多，而由此引發(fā)出的一系列社會問題和矛盾，筆者以為應(yīng)引起政府和有關(guān)部門的高度關(guān)注。一是無法可依，監(jiān)管失控。2004年《行政許可法》實(shí)施后，人們對“法無禁止，即為可行”的理解，鑒于現(xiàn)有法律法規(guī)對絕大多數(shù)行業(yè)的經(jīng)營場所均沒有限制性規(guī)定，凡是申請人手續(xù)齊備的登記機(jī)關(guān)只能注冊，準(zhǔn)予進(jìn)入。而嚴(yán)重的問題是一些人并不依法登記就開展經(jīng)營活動，造成無照經(jīng)營、異地經(jīng)營的違法違章行為大量增多，以致監(jiān)管失控，其中尤以異地經(jīng)營行為有經(jīng)營者主觀故意規(guī)避監(jiān)管或逃避債務(wù)的行為更為嚴(yán)重。二是環(huán)境擾民，影響和諧。很多小區(qū)居民對變住宅為商用，所形成的噪聲污染、衛(wèi)生臟亂等破壞環(huán)境的行為意見很大，使經(jīng)營者和居住者之間摩擦糾紛不斷，兩難調(diào)和的局面可能誘發(fā)社會矛盾，對構(gòu)建社會主義和諧社會帶來負(fù)面影響。三是社情復(fù)雜，隱患增多。居民住宅變經(jīng)營場所后，勢必造成住宅區(qū)內(nèi)人員結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，各類閑雜人員隨意進(jìn)出，成為新的治安案件高發(fā)區(qū)，尤其是消防安全問題突出，給人們帶來人身、財(cái)產(chǎn)和消防等安全隱患。四是行為不當(dāng)，財(cái)稅流失。由于居民住宅變經(jīng)營場所，改變了房屋使用性質(zhì)而違反了現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，其行為顯然不當(dāng)，也事實(shí)上造成了國家財(cái)稅的流失。

目前，出現(xiàn)的居民住宅變經(jīng)營場所已成為不爭的事實(shí)，這是由于城市規(guī)劃建設(shè)不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位、房地產(chǎn)市場不完善等眾多因素造成的。然而有需求就應(yīng)有市場，正是由于市場的不足和缺少與中小企業(yè)、個體工商戶發(fā)展所需的商業(yè)用房，才摧生、激活了居民住宅出租經(jīng)商這個市場，政府所要做的就是適時加以引導(dǎo)、逐步進(jìn)行規(guī)范。

1、抓好規(guī)劃建設(shè)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展步伐的加快，必將推動城市化進(jìn)程。城鎮(zhèn)人口的大量增加，市場和商業(yè)用房的需求與缺口將更加拉大，政府就必須在抓城鎮(zhèn)規(guī)劃時充分考慮市場和商用所需，并利用市場的手段抓好各類市場和商用設(shè)施的建設(shè)與配套，這才是根本解決居民住宅變經(jīng)營場所的治本之策。

2、注重引導(dǎo)規(guī)范。從目前的情況看，對居民住宅樓作為經(jīng)營場所要統(tǒng)一做出禁止性規(guī)定，既不合理也不現(xiàn)實(shí)，但又必須加以規(guī)范。所以從規(guī)范這一行為的角度出發(fā)，就應(yīng)該充分用好用足現(xiàn)有的法律法規(guī)，比如利用好《物權(quán)法》對房屋出租人、承租人、利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)的界定，《無照經(jīng)營查處取締辦法》對房屋出租人在房屋出租經(jīng)營行為中所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，還有涉及公安、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等相關(guān)部門的法律法規(guī)等等，進(jìn)行廣泛宣傳，使房屋出租人和小區(qū)物業(yè)管理人員充分認(rèn)識到，無論是從保護(hù)自身利益、企業(yè)信譽(yù)的角度，還是從維護(hù)社會公共利益、市場秩序的角度，都有責(zé)任把好承租人的主體資格，并督促辦理好相關(guān)合法手續(xù)，行成齊抓共管的格局。

3、探索監(jiān)管途徑。既然居民住宅變經(jīng)營場所是由諸多因素形成的，雖有很多反對者，但也有不少支持者，政府有關(guān)職能部門，尤其是工商、公安、消防、衛(wèi)生、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)履行好職能，積極探索出一套行之有效的監(jiān)管新方法、找到一條監(jiān)管新途經(jīng)。筆者以為一是應(yīng)該從嚴(yán)格住所證明審查、環(huán)保衛(wèi)生許可、安全消防許可、征得權(quán)利人同意、經(jīng)營者做出承諾、準(zhǔn)入前實(shí)行聽證等環(huán)節(jié)入手，嚴(yán)把行政許可審批條件。二是相關(guān)部門要建立聯(lián)系人和數(shù)據(jù)定期交換制度，以加強(qiáng)信息溝通，弄清基本情況，為監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。三是動員小區(qū)業(yè)主、小區(qū)物管、房屋出租人、利害相關(guān)人等社會力量共同參與管理，形成齊抓共管的良性互動機(jī)制。

4、推動政府立法。由于居民住宅變經(jīng)營場所的問題實(shí)際上涉及到私權(quán)的保護(hù)問題，當(dāng)居民住宅變?yōu)榻?jīng)營場所后，由此而引發(fā)來的是私權(quán)與公權(quán)的矛盾。在目前立法還不現(xiàn)實(shí)的情況下，政府應(yīng)該通過出臺規(guī)范居民住宅出租行為的行政規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，做到有法可依、監(jiān)管有據(jù)，以維護(hù)良好的市場競爭行為，也為構(gòu)建社會和諧提供法律支持。