以工代賑建設調查思考

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以工代賑，是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接救濟的一種扶持政策。現階段，以工代賑是一項農村扶貧政策。國家安排以工代賑投入建設農村小型基礎設施工程，貧困農民參加以工代賑工程建設，獲得勞務報酬，直接增加收入。

古今中外，以工代賑都是政府推進經濟建設或濟貧救災的重要舉措。北宋時期，就有救濟對象通過參加公共工程建設獲得賑濟物的特殊救濟方式。這種方式有別于錢賑、糧賑、粥賑等單純救濟形式，因實現了“救濟”與“建設”的結合而得到廣泛運用。如歷史上對都江堰等大型水毀工程的修復，大多采取以工代賑方式。改革開放以來，以工代賑作為開發式扶貧的重要手段，為改善貧困地區基礎設施條件和落后面貌，促進資源開發和生態環境保護作出了巨大貢獻。在我國從總體上已經進入“以工促農、以城帶鄉”的發展新階段，黨的十六屆五中全會做出了建設社會主義新農村的決定。以工代賑如何融入新農村建設，完成扶貧和新農村建設的雙重使命，是我們必須思考和回答的問題。為此，我們對*縣實施的以工代賑項目建設進行了調查。

一、*縣以工代賑二十四年取得的輝煌成就

*，一直是國家和省、市關注的貧困地區，是扶貧攻堅的主戰場。*縣的以工代賑項目自1984年開始實施，得到上級的極大關懷和傾斜，二十四年來，以工代賑項目同全縣人民風雨兼程，項目資金投入到農村基本農田建設、交通、水利、林業、畜牧、農村通訊等領域，使黨和政府在貧困山區廣大群眾的心目中無愧地樹起了一座歷史的豐碑。

（一）項目投資及建設規模

二十四年來，*縣共投入以工代賑資金1.1億元，實施了基本農田建設、新建橋梁、新建公路、改造公路、除險加固水庫、三面光渠道防滲處理、建人畜飲水管網工程、治理水土流失面積、植樹造林、人工種草等項目。

1.基本農田建設

投入資金1414.77萬元實施基本農田建設，建成坡改梯3.76萬畝，中低改4.1萬畝。

2.林業建設

投入資金764.15萬元造經濟林6.6萬畝，造生態林5.5萬畝。

3.發展畜牧業

投入資金302.94萬元發展畜牧業，實施人工種草3.7萬畝，建年產1000噸飼料廠一座。

4.水利建設

投入資金4445.39萬元實施水利工程，除險加固水庫2座，三面光渠道防滲處理290.15公里，新建設倒虹吸2.94公里，新建輸水隧洞1.356公里，改造輸水隧洞5.78公里，建防洪堤0.52公里，建水窖6236個蓄水12.5萬立方米，建人畜飲水管網工程23件，治理水土流失面積24平方公里。

5.交通建設

投入資金2965萬元，新建橋梁18座630延米，新建公路143.5公里，改造公路178公里。

6.農村通訊

投入資金148.5萬元用于農村通訊建設，新建農村通訊桿線10.8公里，改造農村通訊桿線111.9公里，建光纜85公里。

7.其他項目

投入資金959.25萬元，實施易地扶貧搬遷安置、商業網點修復、熱區水果開發、綠色希望工程、退耕還林、片區綜合開發等項目。

（二）覆蓋范圍和投資領域

1.覆蓋范圍

從實施的范圍來看，*縣的以工代賑項目覆蓋了全縣所有的鄉鎮，如1991年至2000年實施的人工種草項目，覆蓋了藥山、*營、東坪、鉛廠、崇溪、馬樹等6個鄉鎮；1993年實施的農村通訊項目，覆蓋了鉛廠、紅山、藥山、馬樹、包谷垴、大寨等6個鄉鎮；1990年至2004年實施的坡改梯、中低改等農田建設項目，以及1984年至2007年實施的水窖、管網、渠道、隧洞、水庫除險加固、小流域治理等水利項目，覆蓋了全縣年有的鄉鎮；2001年至2007年實施的片區綜合開發項目，覆蓋了大寨、蒙姑等鄉鎮；1990年至1992年巧蒙公路改造27公里及5座配套橋涵，1993年老店、包谷垴20公里公路改造，1994年中寨公路改造10公里，1995年改造爐房公路20公里，1996年新建爐房公路13公里，1998年至2000年改造毛店子至東坪公路29公里及配套橋涵，2001年至2003年修建的紅東公路及配套橋涵，2003年至2005年修建的哨紅公路、段小公路及配套橋涵，以及1990年以來所修建的鄉村公路配套橋涵等交通項目，覆蓋了全縣年有的鄉鎮。由此可看出，*縣的以工代賑項目覆蓋范圍相當寬泛。

2.投資領域

二十四年來，*縣共投入以工代賑資金1.1億元，涉及到的領域有農業、林業、水利、交通、通訊等，實施的項目有坡改梯、中低改、造經濟林、造生態林、人工種草、建飼料廠、水庫除險加固、渠道防滲處理、建倒虹吸、建輸水隧洞、建防洪堤、建水窖、建人畜飲水管網工程、治理水土流失面積、建橋梁、新修公路、改造公路、建農村通訊桿線、建光纜線、易地扶貧搬遷安置、商業網點修復、熱區水果開發、綠色希望工程、退耕還林、片區綜合開發等。

（三）效益分析

*縣的以工代賑項目都面向農村，都是為了夯實農村基礎設施，最終目標都是為了農村貧困人口早日脫貧，以工代賑項目實施的目的就是為了扶貧攻堅，為了突出扶貧效益。如：交通項目受益群眾達50余萬人，有效地改善了貧困山區交通閉塞及晴通雨阻的狀況，有力地促進了農村商品經濟的發展；水利項目新增灌溉面積16余萬畝，解決了6萬余人、8萬余頭畜的飲水困難，真正起至了“命脈”作用。以工代賑項目的實施，可以組織當地的剩余勞動力參與，如：渠道、水窖、公路的修建、植樹造林等施工技術要求不高的工程，農民不僅可以從工程建好后長期受益，而且可以投工從工程施工中獲取勞務報酬，短期受益。*縣僅2001年以來，當地群眾就獲得了以工代賑勞務報酬600余萬元。

二、對以工代賑的政策特性分析

以工代賑是一項特殊的扶持困難群眾的政策措施，其自身特有的基本屬性，構成了以工代賑政策的特殊性和復雜性。只有正確認識和把握以工代賑的基本特性，才能執行好、運用好以工代賑政策，管好用好以工代賑資金。

（一）獨特的雙重性

以工代賑的兩個基本職能，即“建設”與“賑濟”，構成了以工代賑的基本內涵。以工代賑資金的投放，一方面，通過以工代賑工程建設，形成“硬件”，以工程設施的形態實現投資回報；另一方面，通過組織困難群眾參加工程建設，并以發放勞務報酬實現賑濟。以工代賑資金既有建設性質，又有賑濟性質。從扶持效果看，既包括工程扶持，又包括就業和發放實物、現金扶持。以工代賑的雙重性內涵，反映了其內在的矛盾性。建設和賑濟作為矛盾的兩個方面，既有對立性，又有同一性，雙方互為依存，缺一不可。以工代賑自身固有的矛盾性，要求我們在操作中，要統籌兼顧，在不同的情況下可以有所側重，但不可偏廢。

以工代賑的雙重性在實施中派生出了多方面的矛盾。如工程扶持和報酬賑濟的矛盾，長期效益和短期效果的矛盾，扶貧開發與抗災救災的關系，實物支付與現金支付的關系等等。這些關系和矛盾的存在，加大了政策執行的難度，要求我們更深刻的把握，更全面的理解。必須看到，在以工代賑內部諸多矛盾關系中，貫穿始終的、處于主導地位的，是“人”與“物”的關系。只有把人的因素放在第一位，堅持以人為本的理念才是正確的。

（二）廣泛的公眾性

以工代賑的工程效益、參與主體和受益對象都必須直接面向大眾化意義上的困難群眾。從政策上看，這一點是毫無疑問的。就公共工程而言，項目區的群眾都有同樣的機會和權力分享工程效益。而就與農戶直接掛鉤的建設項目而言，雖然有的屬于分戶建設、個體受益，但通過各級政府統一規劃、立項和組織實施，最終以解決整體上的問題和困難為目標。

以工代賑的公眾性是由其本質決定的。首先，以工代賑的基本目標和主要任務，是改善發展環境，幫助困難群眾增強自我積累、自我發展的能力，為當地的整體發展打基礎。其次，以工代賑資金來自于中央財政，公共財政要求政府提供公共產品，面向整體，體現公平，規避風險。再次，雖然以工代賑建設項目一般規模不大，但其基礎性、整體性特征明顯，從規劃設計、建設立項和組織實施上，都無法以直接針對特定的農戶個體安排。這也是為什么以工代賑在操作上不能機械地提“進村到戶”的原因。

實現以工代賑的公眾性，要求我們在組織實施中，把能否同時促進多數群眾增收作為衡量建設效益的基本標準和項目立項的基本條件，堅持基礎設施建設，切實改善群眾生產生活條件，真正做到面向多數貧困人口和困難群眾。

（三）明確的適用性

以工代賑是扶貧濟困與工程建設的統一和有機結合，缺其一則不能稱之為以工代賑。二者的統一性，決定了以工代賑具有明確的適用條件：其一，賑濟對象必須有一定的勞動能力。無勞動能力而又需要救濟者，如鰥、寡、孤、獨、殘疾人等，只能通過民政或社會保障體系進行救濟，不是以工代賑的范疇。其二，以工代賑一般只適用于修建一些以勞務投入為主的基礎性、公益性工程，一般勞動力需求量大。其三，以工代賑建設工程必須適合于廣大受賑濟對象的勞動技能水平，一般為施工技術要求不高的工程項目。按照這些要求，適合以工代賑建設的工程主要有：中小型灌溉和供水工程、農田水利、基本農田建設、河道整治、農村公路、植樹造林等。

以工代賑有限的適用性，要求我們在計劃管理、政策把握、關系協調中，保持清醒的頭腦，避免不顧條件地過高定位。要從以工代賑的基本特征出發，認真研究以工代賑究竟適合做什么，不適合做什么，避免包辦一切、包打天下。同時，要堅決貫徹落實中央有關減輕農民負擔的精神，把以工代賑勞務報酬政策執行得更好，在資金安排上，寧可少做一點工程，也要保證群眾能夠及時領取報酬，得到實惠。這對于要增加貧困農民的現金收入是十分有效的。貧困地區工作千頭萬緒，方方面面都需要扶持。以工代賑的任務就是要努力完成好自身的任務，實現自身的工作目標。并與其它相關的政策措施整合、匹配好，而不是替代其它政策。

三、對*縣以工代賑工作創新的思考

以工代賑在*縣實施了24年，國家投入了以工代賑資金1.1億元，建設內容涉及公路、農業、林業、水利、人飲、草場、小流域治理、易地扶貧、農村通訊、商業網點修復等方面，極大地促進了農業和農村基礎設施的改善，有效地推動了廣大農村脫貧致富的進程，扶貧的作用和效果得到了充分顯現。在認真總結*以工代賑24年經驗和教訓的基礎上，要進一步認清發展形勢，創新以工代賑工作理念，努力實現以工代賑工作的新跨越。

我們認為，要搞好新時期的以工代賑工作，就要不斷地創新工作理念和工作方法，制訂與此相適應的新措施。推進以工代賑工作創新，重要的是熟悉、掌握新時期以工代賑的新政策和當前農村建設的新情況，以求真務實的精神，勤奮努力的工作，把以工代賑工作推向新階段。

（一）要善于發現問題、反思問題、圍繞問題做工作

我縣作為國家級的貧困山區農業縣，由于農村基礎建設薄弱，農村產業化水平低下，農民增收緩慢，返貧現象十分突出，不但絕對貧困人口沒有根除，反而，相對貧困人口在不斷增加。一些區域內“十年九旱，十年九澇”的現象難以遏制，農村公路晴通雨阻一時難以完全改變。一些地方土地資源有限，生產生活用水困難，基礎建設條件差，文化衛生程度低，生存環境惡劣。這就要求我們在以工代賑工作中，一是要實事求是地向上級反映情況，爭取上級的理解支持。二是要將有限的資金用在最需要的地方。在項目實施中，把改善生產條件與發揮資源優勢相結合，加快資源優勢向商品優勢轉化，加快農民脫貧致富的步伐；把以工代賑項目實施與先進的科學技術普及相結合，使貧困地區的農民不但得到物質上的幫助，還不斷提高自身脫貧致富的能力。

（二）要善于吃透政策、了解內情、掌握行情

上頭的指示精神是工作創新的依據，內部情況是創造性地落實上級指示精神的依托，行情就是落實工作的進程和質量。要實現以工代賑工作創新，就必須吃透政策、了解內情、掌握行情。

在吃透政策上，一要認真研究年度以工代賑的政策變化，及時掌握國家、省以工代賑項目投向，研究國家以工代賑政策近期支持什么，鼓勵什么，項目資金投向的重點在那里，項目工作有那些新要求。二要根據本地實際，廣泛深入的調查研究縣內貧困地區的具體情況，結合國家以工代賑政策走向，積極主動儲存相關項目，在項目爭取的深度上下工夫；三要多到省市機關走動，及時了解項目資金信息，掌握上級項目安排動態，加強與上級機關的聯絡，溝通感情，在項目爭取的廣度上做文章，力爭更多的資金投入到本縣貧困地區。

在了解內情上，要多到貧困地區調查研究，了解貧困地區基層干部、群眾的想法。在調查中，我們深深感到，大多數貧困地區對新農村建設很積極，都踴躍參與，但局限于資金短缺，如何將以工代賑項目建設與建設社會主義新農村有機地結合在一起，是當前以工代賑工作研究的重要課題。加快農村公路、水利等基礎設施建設，仍然是開拓農村市場，加強城鄉統籌，促進貧困地區脫貧致法富，促進農村社會文明進步的基本要求。對一些生存條件惡劣的貧困地區，實施易地扶貧搬遷是降低扶貧成本、消除貧困因素最有效的途徑。

在掌握行情上，一要知道周邊友鄰縣區的情況。雖然各地方情況不盡相同，但也有相通的地方，可以吸取別人的經驗教訓，形成自己的工作方法。二要熟知財政、交通、扶貧、水利、國土、林業等部門的現行政策法規。加強協調、相互配合，是以工代賑工作創新的重要環節。以工代賑工作涉及面廣，政策性強，要經常與各相關職能部門保持緊密聯系、密切合作，為順利開展以工代賑工作積極創造條件，避免或少走彎路。三要嚴格管理、規范運作，建章立制，不斷完善管理辦法。要在總結歷年以工代賑工作的基礎上，結合現在的以工代賑項目管理要求，建立既能嚴格管理，又便與實際操作的行之有效的管理制度。要注重基礎工作，做好項目實施單位實施項目前的政策法規培訓和操作技能培訓，強化項目前期管理。要注重總結，主動宣傳，提高以工代賑工作的知名度，營造以工代賑良好的社會氛圍。

（三）要善于在調查研究中確立新的工作思路，開拓工作新局面

一是在解決貧困的問題上，要樹立長期作戰的思想，要以務實的態度，求實的精神和市場經濟的眼光，持之以恒，常抓不懈。積極消除絕對貧困人口，努力鞏固提升“脫貧”質量。在大多數已經“脫貧”的地區，穩定解決溫飽和脫貧致富的基礎還沒有形成。有的地方雖然已經形成脫貧產業，但由于規模小，檔次低，還不能成為帶動地區經濟發展的區域性重點產業。加之，農村市場發育不完善，農產品流通體系沒有完全建立，農村專業化組織缺乏活力，導致農民增產不增收。另外，現行的脫貧標準較低，群眾抵御自然災害的能力較差，因災因病返貧現象仍十分突出，如何進一步創造穩定解決溫飽和致富的基礎條件，走出脫貧致富產業單一的困境，尋求多元互補的經濟發展路子，并在農業產業化、城鄉一體化下功夫，是新時期以工代賑工作創新要認真研究的問題。

二是要堅持科學發展觀，堅持以人為本。要強化群眾觀念，增進群眾感情，創新群眾工作，更加主動地將實現、維護、發展人民群眾的利益作為以工代賑工作的出發點和落腳點。貧困是最大的不協調、不和諧，要在研究分析貧困地區的具體事物中，用科學的方法和手段提出解決具體問題的新辦法，要把解難安民、改善民生作為工作的重中之重。以工代賑作為國家一項中長期扶貧政策，隨著時代的發展，要與時俱進，因地制宜，分類指導。探索不同條件下以工代賑建設的新內容和新形式。要把以工代賑項目和其他工程項目結合起來，集中力量，形成合力，共同開發。對于項目需要資金多，以工代賑資金少、缺口大的項目，要積極創造條件，整合扶貧、交通、水利、通訊等項目資金，捆綁在一起使用，形成合力開發，共同受益。