兩個減負調研報告

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財政部長謝旭人在擔任國家稅務總局局長期間多次指出，稅務機關要切實減輕納稅人在辦稅過程中的不必要負擔。同時還指出，減輕基層稅務機關額外的工作負擔是上級稅務機關的責任。所謂負擔，是指超出正常范圍幅度和正常承受能力、水平的額外的心理上、精力上和經濟上的付出。負擔不能一概而論，從目前的實際情況來看，有的負擔是納稅人和基層稅務機關的職責，是必須承擔的義務，表現為合理負擔，而我們所要減去的是不合理負擔。

一、當前納稅人和基層稅務機關存在的主要負擔

近年來，基層稅務部門認真貫徹落實科學發展觀，堅持內強素質，外樹形象，積極構建和諧的征納關系，全力促進地方經濟社會又好又快發展，絕大多數稅務機關在地方人大評議、行風測評、創建考核等方面均取得較好名次，稅收工作贏得了地方黨政部門、社會各界、廣大納稅人的贊譽和好評。但是，在充分肯定成績的同時，我們也應當看到納稅人和基層稅務機關的負擔。

（一）納稅人方面存在的負擔

納稅人承擔的不合理負擔，既有物質的,也有精神的,綜合納稅人的反映，當前納稅人存在的負擔主要有八條：

1、一些納稅人對稅收用途中的不規范行為感到有負擔。一些地方政府及其部門，在經費支出上不夠規范，缺乏應有的制約力。納稅人認為,用于維持國家機器正常運轉之外，被少數地方政府及其部門的少數人員浪費掉的開支，是自己的額外負擔，并對自己誠信納稅是否值得產生了困惑。

2、一些納稅人對國、地稅機構分設使自己辦稅成本加倍感到有負擔。國、地稅的分設,客觀上加大了征收成本，同時,對涉及國、地稅兩個部門業務的納稅人來說，在核算稅金、申報納稅、辦理稅事、接待稅務來人等方面，都雙倍牽涉了一定的精力和消耗了一定的費用,加大了納稅成本。

3、一些納稅人對國、地稅征管機構改革不統一造成多頭跑感到有負擔。如某地國、地稅實施征管機構改革不同步，兩家所屬分局在設置數量、有的分局轄區、有的分局駐地、依托的金融部門等略有差異，這就讓所涉及到的納稅人東奔西走，跑冤枉路，感到辦稅很不方便。基層分局除稽查局外以序號命名，也讓納稅人和社會群眾弄不明白，由于信件上的收件人地址寫得不是十分的具體，郵政部門在投寄信件時，還經常會發生國、地稅分局之間、有關鄉鎮分局之間的誤投。

4、一些納稅人對國、地稅征管范圍交叉讓自己左右為難感到有負擔。國、地稅兩個部門共同負責企業所得稅征管工作，種種原因客觀上造成相互之間的一些矛盾，有時甚至還會使納稅人無所適從，從而使稅法的嚴肅性大打折扣。有的地方由于國、地稅征管力度、尤其是在所得稅核定征收上的尺度標準不盡一致，讓個別納稅人鉆了空子，對稅收執法環境和地方招商引資環境造成了一定的負面影響。

5、一些納稅人對稅收科技服務存在商業壟斷感到有負擔。有納稅人反映，稅收科技服務商在廢舊物資企業使用防偽稅控“一機多票”系統培訓上額外收取費用，在系統安裝時推銷價高質次設備。同時，包括網上申報等在內的日常技術服務工作只顧收費，而服務不及時不到位，讓納稅人很有意見，他們認為，自己按照稅法規定的要求進入防偽稅控系統是合理負擔，而技術服務商趁機收取額外費用就是不合理負擔。

6、一些納稅人對少數稅務人員服務質量低劣感到有負擔。目前，稅務系統的行風建設已經有了質的飛躍，但少數稅務機關和少數稅務人員門難進、臉難看、事難辦等現象尚未完全杜絕。納稅人認為，營造公開、公正、公平的稅收法制環境，就是最好的服務，而執法不公、厚此薄彼、暗箱操作、人為扭曲稅收政策的落實，就是最大的負擔。

7、一些納稅人對稅務人員多頭下戶感到有負擔。目前，稅務部門內部實行受理核批、調查執行、納稅評估、稅務稽查的分離運行模式，稅收工作的流程化盡管強化了各環節之間的制約，但客觀上也對納稅人正常生產經營秩序產生了一定的影響。且國、地稅都是一個模式，兩套人馬下戶必然加重納稅人負擔。

8、一些納稅人對納稅申報資料過多和稅務審批程序復雜感到有負擔。納稅人在辦理稅務登記、一般納稅人認定、稅務行政許可審批等事項中，內容重復的資料很多。目前，基層稅務部門在簡化優化稅收流程方面做了一些實質性的工作，但由于各地的做法不統一，反而讓一些納稅人產生誤解，效果不是十分明顯。

（二）基層稅務機關方面存在的負擔

基層稅務機關的不合理負擔，表現為無意義的重復勞動、勞而無功的機械性操作、征管流程復雜化等。經調查，其負擔主要有四點：

1、人少事多的負擔。目前，基層稅務機關人員不斷減少、人員逐年老化，但工作量倍增，一線稅事事無巨細、千頭萬緒，不少在基層發揮骨干作用的稅務干部由于長期埋頭工作，心力交瘁、身心疲憊，工作效能已難以達到最佳狀態。

2、系統應用的負擔。Ctais2.0江蘇優化版系統總體來說是比較完美的，但該系統過程控制程序過于復雜，調查、認定、核定、維護、核銷等流程操作比較煩瑣。如系統在發票行政許可上設定了多個審核環節，影響了工作效率。由于系統所列出的全省金融機構名單有千家之多，且編排不規范，無規律可循，以致操作人員在錄入納稅人銀行開戶賬號時非常麻煩，牽涉了相當的精力。

3、保障不力的負擔。稅務系統下撥的垂直經費只是人頭經費，只能維持正常的工作運轉，而在經濟欠發達地區因地方財力的制約，對稅收事業經費的支持極其有限，以致有的基層分局電腦配置落后，有的干部到邊遠鄉鎮下戶工作交通、食宿等都有困難，甚至在農村鄉鎮的個別基層稅務分局還存在危房，基層建設任重道遠。

4、地方政府給予的負擔。一些經濟欠發達地區的地方政府在稅源不豐的情況下，制定過高的財政增長指標，使稅務部門巧婦難為無米之炊，承受著完成地方收入任務與堅持組織收入工作原則的雙重壓力，存在一定的執法風險。有的地方政府向基層稅務機關下達一些社會事務性的工作任務，牽涉了不少精力。

（三）納稅人和基層稅務機關負擔過重的危害性

不切實際層層加碼的負擔，其危害性表現在三個方面：一是使稅收工作流于形式，煩瑣化、表象化造成本末倒置和人財物的消耗，沖淡了工作主題。二是稅務機關給納稅人增加不必要的負擔，輕者則會使納稅人產生怨言，出現心理抵觸情緒，降低對稅務機關的評價，重者則會影響稅法的嚴肅性，使納稅人降低稅法遵從度，制約企業發展。三是上級稅務機關給基層稅務機關增加不必要的負擔，輕者會使基層稅務干部產生認識上的誤區，出現煩燥、浮燥、假大空、上有政策下有對策等現象，上下內耗導致工作效能降低，這種低效能的狀態還會波及到納稅人，最終將阻礙稅收事業可持續發展。因此，如果讓納稅人和基層稅務干部不堪負重，超出了負荷，其后果是相當嚴重的。

二、對進一步減輕納稅人和基層稅務機關負擔的幾點思考

在全面建設小康社會，推進社會主義和諧社會構建的新形勢下，總局提出“兩個減負”的要求，充分體現了構建和諧的重要性、解決問題的必要性和時不我待的緊迫性，具有十分重要的意義。筆者認為，“兩個減負”有利于和諧征納關系的構建，有利于稅務系統內部上下級機關之間更加和諧，有利于提高稅收征管質量和效率，有利于加強各級稅務干部的自身建設。從某種意義上說，上級稅務機關為基層稅務機關減少額外負擔，是基層稅務機關為納稅人減負的前提。同時我們還應該看到，稅務部門給予納稅人的負擔畢竟是很小的部分，來自社會方方面面的一些部門的，讓納稅人說不出口而又要默默承受的負擔，對納稅人的干擾影響其實是很大的。因此，為納稅人減負需要多管齊下，政府相關部門要合力互動，國、地稅要共同推動，稅務機關上下要實行聯動，形成全社會為納稅人共同減負的合力效應。為此提出如下八條建議：

1、建設信用政府，進一步規范財政支出行為。各級政府及其部門在用稅上要進一步強化勤儉節約意識，大力倡導艱苦奮斗的作風；進一步強化科學用稅管理，保證財政支出取得預期效益；進一步強化監督制約，加大財政支出的透明度，真正取信于民。

2、加強國地協作，進一步降低成本提高效率。在保持現有國、地稅兩套機構模式的前提下，要降低征納成本，提高稅收工作效率，就必須進一步加強國、地稅之間的溝通與協作。建議總局研究出臺進一步加強國、地稅協作的具體辦法，對基層國、地稅協作工作進行必要的指導和規范。針對目前國、地稅都負責管理所得稅的弊端，建議總局在內外資企業所得稅“兩稅”合并之時，明確將企業所得稅征管工作由國稅或地稅一家單獨承擔，以進一步提高企業所得稅征管水平。

3、統一改革方案，進一步規范稅務機構設置。基層稅務分局直接面對納稅人，服務全社會，是反映納稅人負擔增加或減少的晴雨表。為此建議在下一輪深化征管機構改革工作中，總局、特別是省級國、地稅局要對基層分局的改革設置進行必要的規范，保證基層國、地稅相互對應的分局之間做到統一基本職能、統一內設股室、統一管轄范圍、統一分局駐地、統一依托的金融機構。同時建議基層稅務分局恢復以駐地或職能命名的做法。在此基礎上，積極加快稅收信息化建設步伐，建立網上稅務系統，提高辦稅效率。

4、完善公開招標，進一步拓展稅收科技建設。稅務機關應當對信息技術服務商加強監管。鑒于基層稅務機關對技術服務商無力監控的問題，建議上級局進一步加強政府采購工作，完善稅收信息化建設公開招標機制，對中標的技術服務商實施有效督查，促進其不斷規范服務行為，保證納稅人能夠花最少的錢得到最好的服務，切實維護好納稅人的利益，為基層稅務機關發展創造更加和諧的外部環境。

5、加強行風建設，進一步提高干部綜合素養。各級稅務干部必須提高政治、業務、文化素質，增強納稅服務技能，要堅持執法與服務的辯證統一，進一步更新服務理念，尊重納稅人的人格，尊重納稅人的權益，保障納稅人的利益。基層稅務機關要進一步強化干部下戶制約管理，盡最大可能降低對納稅人生產經營的干擾。建立健全和完善納稅服務問責制、納稅服務評議制和納稅服務追究制，加強廉政建設，強化服務工作考核。

6、簡化優化程序，進一步促進經濟社會發展。上級稅務機關要樹立“為基層減負就是為自己減負”的觀念，基層稅務機關要樹立“為納稅人減負就是為自己減負”的觀念。要自下而上組織梳理，本著方便納稅人、簡化辦稅流程、提高辦稅效率的原則，對目前納稅人向稅務部門報送和基層稅務機關向上級稅務機關報送的各類報表資料逐一進行過堂，該簡化的簡化，該合并的合并，該取消的取消。要積極通過提高干部綜合素質減負，優化人員組合減負，優化職能配置減負，整合規章制度減負，加強數據應用減負。

7、優化工作流程，進一步規范工作督查機制。上面千條線，基層一根針。建議上級稅務機關對下級稅務機關、特別是基層稅務機關布置工作時實行扎口管理，能夠提前下達的工作不滯后布置，以免基層手忙腳亂；能夠分時段進行的工作不密集布置，以免基層疲于應付；能夠合并開展的工作不分散布置，以免基層重復勞動。同時建議上級局統一規范好基層辦稅程序的精簡模式。鑒于CTAIS2·0江蘇優化版系統過程設計過于復雜煩瑣的狀況，建議省局予以適當精練，并對系統中金融機構名單進行有序編排，方便基層操作。

8、重心傾斜一線，進一步加大基層建設力度。建議上級稅務機關進一步心系基層，服務一線，在人財物上對經濟欠發達地區的基層稅務機關給予必要的關注和扶持，并能夠在組織收入、文明創建評比等諸多方面，幫助基層稅務機關與地方黨委、政府加強溝通協調，為基層稅務機關的發展拓展外部空間。

總之，“兩個減負”落實的重點在基層稅務機關，關鍵在上級稅務機關。為此，各級稅務機關要認真學習貫徹落實黨的十七大精神，按照“實行有利于科學發展的財稅制度”的要求，不斷增強服務意識，轉變以稅務機關為中心的觀念，更多的考慮納稅人的權益，為其依法履行納稅義務提供良好的環境。同時，上級稅務機關也要轉變以自我為中心的觀念，在出臺政策、布置工作時，要更多的考慮基層的實際情況和基層干部的感受，為基層貼近納稅人、搞好管理與服務創造必要的條件。