社保制度調研報告

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一、開征社會保障稅的相關問題

社會保障費改稅是一項艱巨而復雜的任務，它關系到整個社會體制改革。為了確保費稅改革的順利進行，在實行社會保障費改稅時，應對其相關問題給予高度的重視。

（一）開征社會保障稅的可行性分析

市場經濟的發展要求我們盡快完善社會保障制度，而現有的社會保險統籌制度已不能適應市場經濟與社會發展的要求，所以應當加快建立社會保障稅制的步伐。開征社會保障稅的可行性主要表現在以下幾方面：

首先，有廣泛的社會基礎。隨著建立現代企業制度和政府機構改革以及醫療制度改革，加之人口老齡化的到來，社會成員的風險意識普遍增強，越來越多的人在參加商業保險的同時，迫切希望國家為其提供基本的社會保障。社會保障“費改稅”后，征收具有強制性，管理具有規范性，稅款具有專項返還性，能夠保證所有納稅人從中受益，易為廣大群眾所接受。另一方面，當前，社會保障資金來源不穩定，已經成為困擾地方政府的一大難題，從而使社會保障“費改稅”不會像其他“費改稅”那樣，因為部門的既得利益受影響而消極抵制。因此，開征社會保障稅有著廣泛的社會基礎。

其次可靠的稅源基礎。經過20年的改革，經濟貨幣化程度不斷加深，我國國民收入有顯著的增長，城鄉人民的收入水平有了大幅度的提高。1978—2001年，農民人均純收入從133.57元上升到2366元，增加了17.7倍。城鎮居民的人均家庭收入由1981年的500.40上升到2001年的6860元，增加了13.7倍。同時，我國城鎮家庭實際儲蓄率水平也有很大提高，征收社會保障稅的潛力相當大。根據國家統汁局統計資料表明，1985年全國城鎮居民家庭儲蓄率為8.9％，1990年為15.3％，到1999年上升為21.2％。2000年城鄉居民儲蓄存款余額6.43萬億元，2001年城鄉居民儲蓄存款余額7.376億元。可見，經濟的發展和人民收入水平的提高為開征社會保障稅提供了穩定可靠的稅源基礎。

再次，有較高的稅務行政效率。把現行的社會保障基金收費改為社會保障稅，可以利用稅務機關已經具備的健全的征收手段和嚴明的稅收法規，多渠道籌集資金，保證社會保險基金有穩定的來源。由稅務機關統一管理，還可以使該項收入法制化、公開化、規范化，節約了征收成本。

最后可借鑒的國外經驗。目前，在世界上建立社會保障制度的150個國家和地區中，已有90多個國家和地區開征了社會保障稅或類似稅種，并在世界范圍內出現了以社會保障稅宋代替其他籌資方式的趨勢。從現實情況看，社會保障制度越成熟與完善，電越重視用稅收手段進行宏觀凋控與收入調節。從開征該稅種的國家來看，無論是他們征稅的依據，還是征稅的尺度和征收與管理的辦法都為我國開征社會保障稅提供了寶貴的經驗。

（二）開征社會保障稅的制約因素

我們必須看到，由社會保障費過渡到社會保障稅，是一項極為復雜的社會系統工程，我國近期全面開征社會保障稅仍受到一些因素的制約。

首先，我國經濟發展很不平衡。社會保障稅收制度必須與生產力發展水平以及各方面的承受能力相適應，這是社會保障制度改革必須遵循的一項基本原則。我國地區之間的經濟發展很不平衡，人口分布、工資水平等差異很大，在這種情況下，如果近期在全國開征社會保障稅，就難以適應各地千差萬別的實際情況，會對社會經濟的健康發展產生多方面的負面影響。

其次，社會保障稅的特殊性也使這一稅種短期內難以出臺。社會保障稅具有歷史的延續性，一旦開征將滾動影響幾代人，因而社會保障稅的設計必須十分周到、嚴密，盡可能符合國際上社會保障制度的發展方向，減少后續改革的難度。目前，我國各地的情況十分復雜，我們的經驗還不多，這是我國近期難以全面開征社會保障稅的一個重要原因。

再次，由地稅部門征收社會保障費，社會管理成本較高。社會保障費具有專用性和有償性特征，其征收資料必須在稅務部門和社會保障經辦機構保留幾十年甚至上百年，因而管理要求很高。它需要建立兩套繳費單位與個人臺賬、兩套機構、兩套人馬、兩套計算機系統，新的稅收征管模式也與社保部門管理方式有很大出入。這些都會明顯加大社會保障基金管理的社會成本。據測算，開征社保稅以后，將有可能使納稅人的負擔率在現有基礎上再提高10個百分點，這無形中就增加了政府的管理風險與壓力。

第四，社保基金改為社保稅后，還會提出一個問題：納稅人的權利與義務是否對稱？基金繳納者交一定費用，就可以相應地享受到社保權利；而轉變為納稅人以后，權利與義務就不是一個對應關系了，這對納稅人來說，承受能力是要面臨考驗的。

二、我國社會保障稅稅制的設計問題

納稅人。根據國外通行做法，我國境內各類企事業單位、干部職工、外資企業的中方人員、自由職業者包括個體工商戶均為社會保障稅的納稅義務人。行政機關與國家撥款的事業單位可不作為社會保障稅的法定納稅人，但財政部門與行政單位應根據行政事業單位在職人員的勞動報酬計算出來的稅金，由財政部門列入預算支出，劃撥給社保機構。另外，考慮到我國城鄉二元結構的特點，農村收入水平低，負擔能力有限，近期內，暫不把農民列入納稅人行列。可選擇部分收入較高的農村地區作為試點，待時機成熟，再因地制宜，逐步將其納入社會保障稅的征稅范圍。

征稅對象與計稅依據。我國社會保障稅應以納稅義務人的工資工薪收入或實際收入以及自營人員的事業純收益額為征稅對象。包括企業與非國家撥款事業單位或支付給職工的工資總額，各類職工的實際現金收入與非現金收入，以及私營業主、城鎮自由職業者和個體工商戶的凈收入。對納稅人除工薪收入以外的其他收入如：資本利得、股息利得、利啟、收入均不計人課稅基數；征稅對象扣除必要的抵扣項目后的余額即為社會保障稅的計稅依據。鑒于社會保障稅是權利與義務對等、專款專用的一種特定目的稅，原則上不應予以減免稅。依照我國目前經濟發展水平與所處的發展階段而言，采用累退性質的帶有上下限的社會保障稅制是較為適宜的。一方面我國目前工薪階層的收入相對較低，帶有上下限的社會保障稅不會給企業和個人帶來沉重的負擔，有利于個人勞動積極性的發揮；另一方面就納稅意識與對人的心理影響而言，帶有上下限的社會保障稅較累進稅易為人們所接受。另外，從稅務分析的角度看，帶有上下限的社會保障稅具有內在靈活性，可通過對其進行指數化，調整最低生活費收入、應稅收入上限、供款率等指標來適應經濟的不同發展水平與發展階段，也保證了稅收收入的穩定性。

社會保障稅稅目和稅率。參照國際慣例，結合我國現行社會統籌項目，考慮到目前社會保障的重點，建議在統一的社會保障稅制體系下，分設養老保險、失業保險和醫療保險三個稅目，其他如生育、工傷保險等項目待日后時機成熟再開征；社會保障稅稅率的確定既要滿足社會保障支出的需要，又要考慮到目前企業與個人的負擔能力，并且不宜與當前各項繳費率水平相差過多，以便于制度轉換與銜接。同時，我國作為一個發展中國家，目前社會保障水平還不宜過高，具體稅率應根據我國現階段居民平均支出水平測算養老金和失業金等支出的需要，并參照現階段各地區、部門統籌這幾項社會保險費實際情況，綜合計算確定。建議我國社會保障稅采取分項比例稅率，養老保險稅率：單位按工資總額的20％，職工按工資總額的5％；失業保險稅率：單位按工資總額的2％，職工按工資總額的1％；醫療保險：單位按工資總額的11％，職工按工資總額的2％。

社會保障稅征收管理。社會保障稅宜確定為地方稅，實行屬地征收的方法，由地方稅務局征收管理，稅收收入經地方財政按時足額轉到社會保障機構，專款專用。同時，參照國際慣例，采用“申報納稅”和“源泉扣繳”相結合的征繳辦法。對于各類企事業單位納稅人可實行自行申報的辦法；對于在職職工可由企業在支付工資、薪金時實行代扣代繳；而對于自由職業者則由業戶通過一些中介組織會計師、律師事務所等的幫助進行申報納稅。