關于調整村級行政區劃的調查和思考

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調整村級行政區劃是為了順應生產力發展要求的一項積極的探索和實踐，如何審時度勢，明確發展目標，研究制定切實有效的政策措施，有領導有步驟地推進村級行政區劃調整，已是當前農村工作的一項重大課題。

一、必要性和重要性

十一屆三中全會以來，依靠改革促使農村生產力的大發展，出現了農村面貌的大改變。但是由于我市現有的村級行政區劃“小、散、多、亂”現象突出，已經嚴重影響了農村經濟社會的進一步發展，因此，順應農村發展的新形勢，調整村級行政區劃已勢在必行。

(一)推進村級行政區劃調整是農村生產力發展的必然結果

隨著社會主義市場經濟的不斷完善和確立，“四個多樣化”趨勢的加劇，我市農村的客觀環境和基礎條件發生了深刻變化。一是農村經濟結構正在向以市場經濟規律配置生產要素的方向轉變。市場經濟的逐步發展，農村產業結構發生了明顯的變化，農村經濟以市場為導向，人流、物流、信息流不斷涌動，各種生產要素積極尋求經濟社會效益的最大化，人口、產業的集聚日趨明顯，主要表現在“四個轉移”，即，承包土地向種養能手轉移，農村剩余勞動力向二、三產業轉移，分散企業向集鎮園區轉移，零星村宅向新村小區轉移。村級行政區劃的調整，有利于人流、物流、信息流的集聚和輻射，促進土地、勞動力、資金、技術等產要素在更大范圍內的流動，實現生產要素的優化配置和優勢互補，從而使農村生產力得到進一步解放和提高。二是村級行政管理正在向發展經濟和公益事業為主的服務職能轉變。農村實行土地聯產承包責任制后，村級管理的職能、方式、內容都發生了變化。計劃經濟下，公社、大隊、生產隊這三級組織壟斷了農村的資源權屬和事務管理。現在，村級行政管理職能擺脫了原來計劃體制下的組織生產、催種催收等繁雜的內容，而且可依靠科技進步和便利的交通通訊工具，使得管理的空間和時間相對縮短了許多，村干部有精力和條件調整管理內容、擴大管理幅度、提高管理質量，著重為本村經濟建設和公益事業服務，帶領村民為改善村容村貌積極工作。三是農民生活方式正在向現代文明的要求轉變。隨著農村經濟的迅速發展，農民收入不斷提高，富裕起來的農民，衣、食、住、行和通訊等條件大為改善，反映生活質量的恩格爾系數已下降到0.4左右，我市農民生活水平已進入小康階段，對生活方式也有了新的理解，渴求先進文化的滋養和熏陶，更加注重農村的生存和發展環境，要求有配套齊全的基礎設施、休閑娛樂的文化公園、方便的衛生醫療條件、高質量的學校教育、豐富的商貿購物場所，長期以來形成的封閉的村落生活風俗和自然經濟的格局正在逐漸打破。因此，深入分析和把握我市當前農村生產力發展的狀況，推進村級行政區劃調整，既是生產力發展的客觀要求，又是“代表中國先進生產力發展要求”的具體實踐。

(二)推進村級行政區劃調整是加速中心村建設的基礎和前提

我市不少農村居民點，歷史上形成了高度的分散布局。就村落模式分類大致有三種：第一種是“核桃”式，主要位于歷史比較悠久的東南部地區，以小宗族單位成核分布，村莊建筑密度較高；第二種是“散沙”式，位于沿海一帶，均為近代移民，農居一般都是沿江、沿塘而立，呈現“天女散花”的境況，大部分連自然村落的格局都未成形；第三種是“羊肉串”式，一般位于集鎮周圍，村村相連，沒有明顯的地域界限，在城鎮的建成區中居多。這種村落的模式和格局，已制約了生產要素的優化配置，阻礙了人口的正常流動，形成了城鄉分割的“二元結構”，影響了農村城市化進程。調整村級行政區劃，是加快中心村建設，推進農村城市化的基礎，它有利于村莊規劃，重新描繪現代化新農村的籃圖。可打破農村現有分散、自然、低檔次的建設格局，使村村之間道路、水系、電力、文化教育、醫療衛生設施等可以合理布局，涉及村民生產生活的一些配套功能設施可得到有機銜接和實施，農村的資源配置可以得到優化，進一步提高資源的共享率。它有利于合理利用資源，推動我市經濟社會可持續發展。通過擴大基礎設施等資源的共享范圍，可大大降低管理運行成本，提高資源利用效益，對一些小村實施遷村并點，還可以盤活農村土地資源。它有利于產業集聚，加快經濟結構的調整，使一部分農民割斷與土地的直接聯系，離土離鄉到中心村和城鎮謀求生存和發展，既為合理流轉土地，促進規模化、集約化經營提供條件，又能逐步改變廣大農民傳統的生活方式和思想觀念。同時，不僅促使鎮村向城鎮的工業園區集聚，而且拓展了第三產業發展的空間，這些都為加快城市化進程提供了有力支撐。總之，推進村級行政區劃調整，是經濟社會新一輪發展，提前基本實現農業和農村現代化的必由之路，是與城市化發展趨勢相適應、加快中心村建設步伐的一個重大戰略部署。

(三)推進村級行政區劃調整是鞏固黨在農村的執政地位的重要保證

黨的十五大以后，我市各級黨組織重視農村黨的基層組織建設，促進了農村的改革、發展、穩定，取得了明顯成效。今年我市被評為全省農村基層組織建設先進縣(市)。但是深刻分析我市黨的農村基層組織建設的現狀，從面臨的新形勢、新任務的要求來看，還存在許多薄弱環節，基層基礎工作還有許多不相適應的地方，突出的有兩方面，一是部分村干部的素質與肩負的任務不相適應。經濟社會的發展，對村干部素質提出了更高的要求，既要有帶領群眾共同致富的本領，還必須有為民服務的奉獻精神。但現在有很大一部分規模較小的村和地理集團偏僻的村，村干部人選渠道狹窄、素質較低、管理水平不高，資源不能有效配置，出現了“中用的人不愿當，愿當的人又不中用”的現象，村干部選配難度增大，從根本上解決有人辦事是一大難點。二是村級集體經濟發展受到嚴重制約。幾年來，盡管市委、市政府對扶持集體經濟薄弱村采取了一系列政策措施，但一些村仍然不能解決脫貧問題。有的村經過連續幾輪扶貧，面貌依舊未變，個別村的干部報酬都難以保證。這些問題的存在將嚴重影響村黨組織的凝聚力、號召力和戰斗力。總書記曾經指出，基礎不牢，地動山搖。黨的農村基層組織處在改革和建設的第一線，是黨的農村全部工作和戰斗力的基礎，只有農村基層組織堅強有力，兩個文明建設的各項任務才能落到實處；只有農村基層工作全面加強，全市經濟和社會發展才有堅實的基礎；只有農村基層穩定，才能有效地維護全社會的穩定，黨的領導地位才能鞏固。因此，要從全局和戰略的高度，充分認識加強農村基層組織建設的重要性和緊迫性。針對農村基層組織建設存在的突出問題，只有用改革的辦法，才能把農村這個基礎夯實，從而進一步鞏固黨的執政地位。從一些鎮的實踐來看，調整村級行政區劃是加強農村基層組織建設的治本之策。調整村級行政區劃，可切實改變因村規模小，導致選人渠道狹窄，干部素質不高的狀況，從而可在更大的范圍物色村干部，使村干部的素質得到明顯提高。同時還可精簡干部職數，提高工作效率，進一步夯實黨在農村的組織基礎。調整村級行政區劃，可以拓展村級集體經濟發展的空間，通過精簡職數，降低管理成本，減少非生產性開支；同時隨著村域面積的擴大，能更加充分地發揮各種資源優勢，開辟村級集體經濟的新財源。調整村級行政區劃，可改變現有的鎮—辦事處—村管理層次多，管理幅度大，辦事效率低的狀況，使管理層次和幅度更加科學合理，鎮村之間的聯系更加便捷，政令更加暢通。綜上所述，推進村級行政區劃調整，是被實踐證明了的加強農村基層組織建設，鞏固黨在農村執政地位的成功之舉。

二、難點的審視

村級行政區劃調整是一項涉及面廣、政策性強、復雜而敏感的系統工程。在實施過程中，還存在著一些難點問題。

難點之一是思想認識問題。一些干部擔憂村級行政區劃的調整，是艱巨、復雜、長期的過程，涉及生產結構、局部利益、風俗習慣、群眾意愿、干部情緒和基層穩定等一系列問題，在部分干部群眾當中，有以下幾種思想困擾著并村工作的順利推進。第一種是擔憂心理。有的干部認為把過多的精力投入到并村工作，會影響和干擾抓農村經濟發展的主線。有些經歷過60年代前后村級行政區劃調整的老干部，對當時所感受的曲折，特別是農民的利益被人為簡單平調，影響了當時生產力的發展，還心有余悸，對現在又要并村，不免顧慮重重。第二種是畏難情緒。有些干部也認為并村是農村發展的必然趨勢，但因并村工作比較復雜，因此，想得更多的是求穩怕亂。其主要原因是有些干部缺乏為官一任、造福一方的事業心和時不我待、只爭朝夕的緊迫感，在工作上不求有功、但求無過，沒有從率先實現農業和農村現代化的高度來勾劃未來、促進發展，缺乏負重奮進、迎難而上的勇氣和膽略。第三種是消極態度。還有些干部以為，前幾年大量的農村建房基本告一段落，再抓村村合并，進行規模建設為時已晚。個別干部甚至還盲目樂觀，覺得我市農村建設形勢不錯，農民生活條件有普遍提高，不愿再有“折騰”，偏面強調生產關系的調整要慎重，對并村還存在觀望態度。有些村干部，對并村后，將面對新的選擇，怕失去現有的既得利益，不免憂心忡忡，個別還有抵觸情緒。有些村民，對長久形成的宗族、血緣、地域等人文情結和村落文化難以割舍，不愿一下子放棄原有的管理背景甚至留傳至今的村名。第四種是簡單化思想。有些干部認為解放以來村級的行政區劃拆并調整已有好幾次，方法上很簡單，都是靠強制的行政手段進行拆并，現在如果要并村，也不過如此，對新形勢下并村的新情況、新問題，認識不全、重視不夠、準備不足。

難點之二是村域規劃問題。改革開放以來，我市曾在1982年、1994年組織搞過兩次大規模的村莊規劃，但由于村莊規模過小，且村與村之間界線縱橫交錯，在進行規劃布局時，缺乏科學性和操作性，各自為戰、起點不高、村村之間難以有機銜接，村莊的功能不能合理的配置，大都缺乏建設性詳規，到1999年末，全市村莊規劃有建設詳規只有22個中心村。在規劃實施過程中，大部分村也剛性不強，有的村莊規劃有圖無實，成為“紙上畫囤，墻上掛掛”的擺式。即使近幾年來開展合并的村，編制新村總體規劃也是薄弱環節，對新村的目標定位相當模糊，不成章法，使得現有的建設缺乏整體性、長遠性和全局性，給可持續發展留下了隱患。上述問題的存在，究其原因：一是思想重視不夠。長期以來，一些干部重建設、輕規劃，重眼前、輕長遠，對規劃的作用認識還相當膚淺，造成“新房年年建，新村看不見”的散亂局面。二是部門協調不夠。村莊建設規劃涉及到城建、土管、交通、電力、教育、文化等部門，而有關部門對全市村莊規劃缺乏足夠有力的指導。三是政策措施不夠。目前，規劃費用較高，約每平方公里2萬元，一個村一般需要5萬元左右，村集體經濟承受困難，各級政府對開展村莊規劃缺乏扶持措施。四是規劃力量不夠。目前市內具備村莊規劃資質的只有市建筑設計院、市規劃設計院等少數幾家單位，沒有積極引進外來的規劃力量，各鎮也明顯缺少規劃骨干。

難點之三是資產融合問題。目前，村集體資產的構成主要由土地資產、固定資產、貨幣資產三大類。并村過程中，如何處理好原有各村集體資產是一大難點，也是干部群眾最為關心的熱點之一。我市部分鎮在并村中曾出現這樣的情況：從土地資產上分析，有的村靠近城鎮旁邊，村的大量土地被征用，土地資產一塊自然減少，村村之間土地資產上出現了差異。從固定資產和貨幣資產上分析，有的村這兩塊資產達到幾十萬甚至上百萬，而有的村沒有固定資產，還虧損數萬元。在并村中，應在堅持不搞平調的原則下，對村集體資產具體情況作具體分析。從整體的觀點看，在村集體資產構成中，土地是各村最大的集體資產，也是公有制的體現，農民的根本利益在于擁有30年不變的土地承包經營權。并村不涉及土地的調整，這與公社化初期的“一平二調”有本質的區別。從辯證的觀點看。有的村有較濃厚的資產，大都來源土地開發出讓所得。因此，資產融合時，不能光看表面上的數量多少，而應從集體總資產的構成進行綜合辯證地分析，有的固定資產多了，而土地少了；有的固定資產少，而土地的開發潛力大。從發展的觀點看。盡管一些村合并中，資產的差距比較明顯，但通過合并拓寬了發展的空間，可以實現優勢互補，對經濟薄弱村帶來了新的發展機遇，為合并后的新村發展也增添了后勁。同時，有些實力較強的村，合并了一些小村、弱村，以強帶弱，是從根本上使貧困村擺脫貧困的有效舉措，也體現了社會主義走共同富裕道路的精神。

難點之四是班子重組問題。如何抓住村級區劃調整的機遇，優化組合村級領導班子，既關系到并村工作的平衡過渡，也是并村的生命力所在。在并村實踐中，班子重組主要有3個難點。(1)村書記選配難。并村后，新村村書記面臨重新確定，而在農村，村書記是一個十分重要的工作崗位，所以一些原來的村干部有爭當新村書記的傾向。部分農民群眾長期來受宗族、宗派、宗教等狹隘封閉思想的影響，對自己本村的干部能否擔任新村的書記，也非常敏感，這一點在兩個村合并時尤為突出，上述這些思想不能順利解決，會直接影響并村工作的實施。(2)干部精簡難。現有的村級組織主要是村黨支部、村民委員會、村經濟合作社，其它還有如團支部、婦聯、民兵連等群團組織，村干部職數多則12—15人。并村后，村干部的職數將大大減少，被精簡的干部，怕失“位子”、怕失“票子”、怕失“面子”，需要重新尋找工作，對他們壓力較大。如何妥然處理干部職數的精簡問題，也是并村過程中必須引起高度重視的環節。(3)依法選舉難。按照法律規定，新村成立后，其原有村級組織自然撤消，應該依法產生新的村民委員會，因村民對新村干部的認可還有一段時間，各種關系尚未理順，需要有一個磨合的過程，因此，并村后，要馬上產生新的村民委員會還比較困難，有些村新村民委員會暫時由村務領導小組等形式替代，其它還沒有找到更加可行的辦法。

三、基本思路

通過近幾年的成功實踐，全面推進村級行政區劃調整的條件基本成熟，必須抓住機遇，果斷決策，以取得整體效應。

(一)明確目標原則

總體目標：按照率先基本實現現代化要求，通過兩年時間的努力，全市行政村從目前730個合并到350個左右，基本取消600人規模以下的行政村，形成良好的村級區劃格局。依據是：目前全市行政村人口規模平均約為1200人，根據目前農村生產力發展水平及《市域城鎮體系規劃》對中心村規模要求，合并村人口規模一般以2000人以上為宜，這樣可以并成400個左右；按照中央關于加快小城鎮發展要求，規劃建成區內的行政村(目前為332個)應逐步向社區體制過渡，從我市目前城鎮建設現狀和發展趨勢判斷，通過實施“村居合一”或“村改居”，兩年內城鎮區域內可以減少100個左右的村，這樣行政村又可以進一步減少到300個左右；考慮到一部分村規模雖小但無法合并，因此，總體上看并成350個左右是比較可行和合理的目標。

實施原則：按照《國務院關于行政區劃管理的規定》、《村民委員會組織法》和《村經濟合作社條例》要求，村級行政區劃調整必須堅持以下四項原則：一是堅持規劃先行的原則。在村級行政區劃調整前，要按照《農業和農村現代化建設綱要》以及當地經濟發展水平、區位特點、資源條件，科學、合理地做好村級行政區劃調整的總體規劃。二是堅持尊重民意的原則。行政區劃調整涉及到村民的切身利益，必須尊重村民的意愿，讓村民行使自治權，確保村民的民主權利不受損害，不能不顧群眾意愿搞“拉郎配”。三是堅持促進發展的原則。在村級區劃調整過程中，無論是方案的出臺和對象的選擇上，還是在班子的確定和目標的定位上，都必須堅持有利于村級經濟發展和社會事業進步，有利于強化村級組織“有人管事、有錢辦事、有章理事”，有利于人們群眾生產和生活水平的提高。這也是檢驗并村工作是否成功的主要標準。四是堅持積極穩妥的原則。村級財政區劃調整方向正確，必須大膽推進。同時，它是深層次的改革，牽涉到方方面面，要取得預期效果，必須有計劃、有領導、有步驟地穩步推進。

(二)合理選擇模式

由于各地行政村情況不同，因此村級行政區劃調整的模式也必須因地制宜，分類實施，不能搞“一刀切”。從目前一些鎮的實踐和全市的行政村實際情況看，有以下三種模式：

村莊遷移式合并。即把地處偏僻、規模較小、經濟薄弱的村，遷移合并到地理位置相對較好的村。實施遷移的村莊，各項基礎設施建設和村民建房實行規劃控制，使之逐步自然淘汰。這類合并方式需較長時間。如匡堰鎮尖峰村，只有300多名村民，原大部分村民居住在山上，生活生產環境惡劣。匡堰鎮便動員村民搬遷到山下邵岙村附近，待時機成熟時與邵岙村合并，4年多時間已搬遷了30％的村民。優勢互補式合并。即將區位相鄰、資源各異的村合并，通過資源重新配置，實現優勢互補，共同發展。這類村合并后發展比較快。如周巷鎮原笆西村經濟比較發達，全市最大的私營企業奇迪集團就在該村，該村在發展中急需土地資源。而與之毗鄰的原廟后村經濟發展比較緩慢，土地資源尚待開發。兩村合并后實現了資源的優化配置，有力地促進了新村的發展。

區域聯合式合并。即按照中心村定位，對一定區域內的村進行合并，通過統籌規劃，規模開發，逐步形成區域中心。這類合并方式一般建立在有歷史淵源的基礎上。如勝山鎮路南村、三灶村、河東村原都是薄弱村，三村合并后，通過區域開發，村級集體經濟連年翻番，基礎設施大為改善，其發展速度明顯快于原有水平。

(三)把好關鍵環節

村級行政區劃調整一般包括制訂方案、民主決議、清產核資、組織審批、物色班子、成立新村、健全制度等七個步驟。主要應把好以下四個關鍵環節：

一要精心制訂規劃。為正確定位并村工作，在并村前，要對村級面積、人口、自然村分布、歷史沿革、經濟發展和群眾思想等狀況進行深入調研，在此基礎上，著眼于推進農村城市化、率先實現農業和農村現代化的戰略高度，科學論證，高起點、高標準地搞好村級行政區劃調整規劃。做到規模適度。要以生產要素的最佳配置、各種功能的效能最佳發揮為標準，確定并村規模。做到功能突出。要體現人與自然、社會和諧統一的主題，前瞻勾劃未來新村的框架，按生產要素優化配置的要求，合理設置村莊的功能，對村工業、農業、商貿、建設、文化等有明確的定位，形成自身的個性和特色，使每個功能區塊布局錯落有致、生態優美、相得益彰。做到配套完善。村莊的形象和活力必定需要道路、綠化、電力、環保、消防、給排水、休閑等設施配套，在規劃時，要留出足夠的空間，避免以后發生補償性的巨大浪費。

二要嚴格依法辦事。村級行政區劃調整必須按照《國務院關于行政區劃管理的規定》和《中華人民共和國村民委員會組織法》、《浙江省村經濟合作社管理條例》的規定辦理。一般需要經過以下五個步驟：(1)鎮黨委政府將村級行政區劃調整方案提交村民代表大會討論表決，形成并村決議；(2)召開經濟合作社社員代表會議，對資產合并的方式形成決議；(3)由村黨支部和村民委員會，經濟合作社根據村民代表會議、社員代表會議決議向鎮黨委政府提出報告；(4)鎮黨委政府討論決定后向市民政局提出正式調整報告。(5)市民政局考察論證審批。

三要搞好資產融合。要在清產核資的基礎上，認真穩妥地做好村級集體資產的合并工作。總的原則是堅持“不搞平調”的前提下，采取適當的方式，做到既操作簡便，又能使群眾接受。經社員代表會議通過，一般可采取以下三種合并方式：一是簡單化合并，即對合并村集體資產基本平衡的，把原村各自的資產全部合并到新村經濟合作社；二是平均化合并，即對合并村集體資產有一定差異的，以合并各村集體資產平均值為大致標準，對村級集體資產超平均部分，在適當的時候投入到該村域內搞建設，余下部分與其他村集體資產一起全并到新村經濟合作社；三是股份化合并，即對合并村資產差異較懸殊的，先把集體經濟實力濃厚村的集體資產按股份制量化到原村經濟合作社社員，再合并到新村經濟合作社，由新村經濟合作社統一管理經營，按股分紅。

四是配強選好班子。鎮黨委要抓住并村的有利契機，按照“德才兼備、精干高效”原則和“定崗、定編、定員”要求，選配好新村黨組織及村民委員會、經濟合作社等領導班子，精減一批年齡大、文化低、能力弱的原村干部。具體方式：一種是一步到位，即鎮黨委對原各村的班子成員進行擇優篩選，確定新村三套班子人選，對條件成熟時進行正式選舉到位。另一種是逐步到位，即把原各村的班子成員大部分過渡到新村，運轉一段時間后，再由鎮黨委擇優篩選，確定新村三套班子人選，等條件成熟時進行正式選舉到位。在新村班子的確定中，選配好“一把手”村黨組織書記是關鍵中的關鍵。對新村黨組織書記的選配也有兩種方式：第一，如原各村黨組織書記中有能力特別突出的，則選這位書記任新村黨組織書記。第二，如暫時沒有村黨組織書記的合適人選，則選派鎮機關能力強的干部到新村暫任黨組織書記，避免新村形不成“領導核心”或引發各老村黨支部書記之間不必要的矛盾。如杭州灣鎮主要采取鎮機關干部下派的方式，對下派的干部由鎮黨委政府領導聯系，進行重點指導，適當給予經濟補助，效果比較好。與此同時，要妥善處理分流原村干部。

(四)落實保障措施。村級區劃調整是農村生產關系的重大調整，市委市政府必須把它提上重要議事日程，建立領導小組，切實加強領導，努力創造良好的工作環境。

1、統一思想，要采取多層次、多形式的宣傳教育，使廣大干部群眾充分認識村級行政區劃調整的目的意義。要教育全市各級干部站在全局的、戰略的高度，切實增強調整村級行政區劃的緊迫感和使命感，以積極的態度和高度的責任感做好村級區劃調整工作；要教育村干部村民正確處理個人利益與整體利益、眼前利益與長遠利益的關系。

2、落實責任。鄉鎮作為行政村的主管單位，對村級行政區劃調整負有主導責任，黨政一把手要親自掛帥。市委組織部、市農經委、民政局、規劃局、新聞單位等有關部門，要從自身的職能出發，積極支持和做好村級區劃調整有關工作。市委組織部要指導各鎮在村級區劃調整中配強村級班子，理順村級組織工作機制。市農經委要搞好村級區劃調整過程中有關村級集體資產處理的指導。市民政局要把好審批關，切實優化村級區劃調整的結構。市規劃局要指導各鎮科學、合理地確定村級區劃調整方案，調整結束后，還要及時指導各地搞好新村規劃和中心村規劃。各新聞單位要充分運用輿論宣傳工具，營造濃厚氛圍。

3、強化措施。對列入市中心村規劃的合并村以及遷移式合并村，市每年要增加一定數量的用地指標；規定2002年以后，對規模較小的村，不再享受市級機關的優惠政策。嚴肅法紀，對無理聚眾鬧事的、干擾和破壞并村工作正常開展的，依照有關法規進行及時嚴肅查處。

四、值得思考的幾個問題

為了鞏固和發展村級行政區劃調整的成果，不失時機地推進農村經濟和社會事業更好地向前發展，有許多問題必須進一步去思考去解決。

(一)著眼長遠，加快編制全市中心村總體規劃。按照我市市域城鎮體系“中心城市—副中心城市—重點鎮—一般鎮—中心村”的設置，中心村作為城鎮體系中的有機組成部分，它是影響和輻射周圍幾個村的集聚點，處于鎮與一般村之間的紐帶地位。并村后，有更大的空間來統籌布局安排，求得生產要素的合理配置，加快編制全市中心村總體規劃顯得尤為必要和突出。盡管中心村建設的規劃方向在《市域城鎮體系規劃》中已經確定，但由于并村的實際情況和現實條件的變化，也暴露出一些問題，原來的選點比較粗放，缺乏全面而系統的可操作性詳規。為此，必須遵循農村城市化發展的客觀規律，推行中心村發展戰略，以集鎮化的要求進行規劃建設。

(二)著眼根本，積極推行村級干部崗位職業化報酬工薪制。

隨著農村經濟的迅速發展變化，村干部的作用和地位顯得更加突出重要。并村后，村域規模擴大，村干部管理的層次和幅度面臨較大的調整，對村干部的素質要求更高，而且必須全心身地投入到職業崗位上，同時，實施村干部的報酬工薪制也勢在必行。我市經濟相對比較發達，以村干部已實行規模效益報酬制，為全面推行村干部崗位職業化報酬工薪制奠定了基礎。推行這項制度，有利于充分調動村干部的積極性，穩定和優化村干部隊伍，確保黨的方針政策在農村順利貫徹落實。但有一些政策性的問題，如報酬制可享受的村干部對象、范圍如何界定，村干部之間的報酬等級系數如何確定，村干部的職數、職責如何明確，工資的來源及獎懲的措施如何落實等等，都需要在調研的基礎上，制定具體實施的方案。

(三)著眼基礎，努力抓住村級集體經濟發展的新機遇。

隨著經濟形勢和社會環境的變化，村級集體經濟發展不平衡矛盾突出，機制不活、后勁不足明顯，已出現滑坡態勢。村級集體經濟能否發展，是并村的生命力所在，直接關系村民自治作用的發揮，影響農村社會的穩定。通過并村，促進農村城市化發展，人口、用地、產業加快集聚，生產要素重新配置，村莊重新規劃建設，為發展村級集體經濟提供了新的機遇。各地要抓住這次難得的機遇，跳出計劃經濟下的發展村級集體經濟的思維定式，因村制宜、充分利用資源優勢、人才優勢和資金優勢，理清發展思路，努力尋找新的經濟增長點。

(四)著眼全局，積極探索順應農村城市化進程的鎮級體制。

伴隨著工業化發展，農村城市化已是一種客觀發展規律。并村后，隨著村數明顯減少，鎮級的管理幅度縮小，為鎮級區劃和鎮級管理體制創造了條件。隨著農村城市化的推進，“撤擴并”后形成的鎮域體制與新的發展要求日趨不相適應。一些鎮地域經濟聯系緊密、產業結構類同、承載條件相差不大、低水平重復建設突出、基礎設施難以共享等，存在著資源配置的巨大浪費，調整鎮級行政區劃和管理體制是勢在必行。如何適時撤消鎮級辦事處，減少管理層次，及早勾劃調整全市鎮級行政區劃和管理體制，是順利推進農村城市化的戰略性、全局性的任務。