關于我市農(nóng)田水利基礎設施建設的調(diào)研報告

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關于我市農(nóng)田水利基礎設施建設的調(diào)查報告

——加強農(nóng)田水利基礎設施建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

加強農(nóng)田水利基礎設施建設，對于鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位，提高農(nóng)業(yè)特別是糧食綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入，具有特別重要意義。實行稅費改革后，各縣（市）在組織農(nóng)田水利基本建設過程中面臨的新問題比較突出。為此，我們深入基層進行了專項調(diào)研。小陳老師工作室

一、我市農(nóng)田水利基礎設施的現(xiàn)狀及問題

經(jīng)過多年的建設，我市已初步形成了一套具有一定規(guī)模的防洪除澇、農(nóng)田灌溉、水土保持和城鄉(xiāng)供排水體系，基本保障了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

1、防洪工程。我市有堤防1620公里，其中干流堤防370.93公里，中小河流堤防1249公里。從地域上劃分，城區(qū)堤防46.6公里，郊區(qū)堤防69.1公里，沿江8縣堤防255.4公里。

2、水庫工程。我市有水庫196座，其中大型2座、中型17座，總庫容13億立方米。目前正在建設的有xx水庫和xx水庫。

3、灌溉工程。我市有機電井11435眼，小塘壩8344處，提水站3979處，累計興建灌區(qū)20808處，其中萬畝以上灌區(qū)60處，實灌面積481萬畝，發(fā)展節(jié)水灌溉面積380萬畝。

4、除澇工程。我市有澇區(qū)847處，其中大中型澇區(qū)27處，已治理易澇面積485.84萬畝。

5、飲水解困工程。我市已建人畜飲水井3467眼，解決了280萬人飲水困難。

6、水保工程。我市已治理水土流失面積1229.15萬畝，占水土流失面積的37.4%。

7、水電工程。我市有小水電站17座，裝機容量2.5萬千瓦，年發(fā)電量8061萬度。

但是從總體上衡量，特別是與全市經(jīng)濟社會發(fā)展和全面建設小康社會的要求相比，我市農(nóng)田水利基礎設施薄弱的局面并沒有從根本上改變，主要是：

一是灌溉設施老化嚴重。全市已建灌區(qū)中大部分標準比較低，工程不配套。如江河自流灌區(qū)共有攔河壩1175座，但永久小陳老師工作室性的只有117座，僅占10%，其余均為五、六十年代以前建設的條石壩，建設標準低，工程質量差，加之運行年久、老化失修，實際灌溉排澇能力很低，畝均水資源和水利化程度都低于全國平均水平，水利設施更新改造的任務很重。

二是中小河流防洪能力不強。我市流域面積4平方公里以上的中小河流有186條，河流總長4484公里。其中已設堤防的還不足1/3，仍有3235公里河段沒有設防，而且建成的堤防多為砂基砂壩，防洪標準很低，建筑物也不配套，遇有暴雨極易成災，每年給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的損失較重。

三是控制性工程不足。全市流域面積50平方公里以上的河流多數(shù)沒有控制性工程。全市19座大中型水庫控制面積只有6015平方公里，占全市區(qū)域面積的13%。由于缺少控制性工程，全市103億立方米地表水年徑流量只利用了13億立方米，每年有82.6%的降水白白流走，水的利用率低，水資源優(yōu)化配置格局沒有形成，農(nóng)業(yè)抗災能力較弱。

四是水源工程分布不均。我市是水旱災害頻繁發(fā)生的地區(qū)，尤以旱災為重，一遇干旱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失慘重。而目前我市仍有4620個村屯沒有機電井，占全市農(nóng)村總數(shù)的48.5%；有6286個屯存在人畜飲水困難，占全市農(nóng)村總數(shù)的65.9%；還有許多耕地沒有必要的水源、灌排條件，仍舊靠天吃飯。現(xiàn)有的8981眼灌溉井都集中分布在松嫩平原地區(qū)，山區(qū)、半山區(qū)、丘陵地帶幾乎空白。

五是水土流失嚴重。我市是全省水土流失嚴重地區(qū)之一，共有水土流失面積3282萬畝，占總土地面積的41%。由于投入不足等原因，平均每年治理面積60萬畝，目前僅治理了1178萬畝，占水土流失面積的28%。此外，由于人口增加、建設規(guī)劃用地等原因，又造成新的水土流失，防治任務十分艱巨。這種狀況不改變，很難保證農(nóng)業(yè)整體綜合生產(chǎn)能力的發(fā)揮，難以改善農(nóng)村貧窮落后面貌。

二、稅費改革后農(nóng)田水利建設面臨的嚴峻形勢

當前，隨著農(nóng)村稅費改革的進一步實施，農(nóng)民勞動積累工和義務工逐步取消，農(nóng)田水利基礎設施建設投入機制和組織方式發(fā)生了重大改變，造成農(nóng)田水利基本建設投入銳減，建設速度明顯放緩。主要表現(xiàn)在：

1、建設投資嚴重不足。建國以來，我國的農(nóng)村水利建設主要是靠政府扶持和農(nóng)民出工投勞進行的。稅費改革前，我市農(nóng)田水利基本建設年均投工1000萬個，完成土石方3300萬立方米，總投資1.04億元。改革后，實行村內(nèi)“一事一議”，而且對小陳老師工作室籌資投勞都作了明確的限制，減少幅度很大，農(nóng)田水利基本建設投資投勞嚴重不足。2003年全市僅投工361.7萬個，完成土石方1190.59萬立方米，總投資5591.95萬元，投資降幅達53.7%，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件進一步改善，農(nóng)業(yè)防災減災能力明顯下降。

2、農(nóng)民興修水利的積極性不高。稅費改革后，多年形成的政府發(fā)動、群眾參與、技術負責、市場化運作等一整套行之有效的工作方法有相當一部分已不能再用，轉而實行“一事一議”、民主決策。但由于水利工程建設具有自身的特點，在實踐過程中農(nóng)民對有較強公益性的工程采取不聞不問的態(tài)度，不參加議事；對流域性和利益不均衡性的工程往往“議而不決，決而不行”，缺乏興修水利的積極性，沒有真正形成“修水利、興水利、用水利”的良好氛圍，致使很多急需進行的農(nóng)田水利工程建設不能組織實施。

3、水利工程正常管護難以為繼。水利工程擔負著防洪、除澇、灌溉等多項任務，大部分屬于公益事業(yè)。對于這些工程的維護和管理，各縣（市）普遍采取由勞動積累工支付維護管理經(jīng)費。取消兩工后，政府財政沒有及時研究解決管護資金，導致我市大部分中小河流堤防、絕大多數(shù)澇區(qū)都處于無人管理狀態(tài)，工程損壞相當嚴重，形成了新的隱患。尤其是那些存在病險隱患的小水庫和小塘壩，簡單的維修都難以進行，正常防汛備土無法到位，使本來建設標準不高的水利設施更加脆弱不堪，一旦發(fā)生洪澇災害后果不堪設想。

4、產(chǎn)權制度改革進展緩慢。雖然我市自l995年就在全省率先開展對小型農(nóng)田水利工程推行“承包、租賃、拍賣和股份合作制”等形式的產(chǎn)權制度改革，但其中大部分還只是采取簡單承包的辦法，回收資金有限。大中型水利工程產(chǎn)權制度改革力度普遍不夠，目前全市萬畝以上灌區(qū)、堤防工程、澇區(qū)排澇工程還沒有實行產(chǎn)權和經(jīng)營權分離經(jīng)營性承包的，大中型水庫也只進行了水面經(jīng)營性承包。由于沒有放開建設權和搞活經(jīng)營權、缺乏市場運作條件，制約了水利建設吸納社會資金，而利用外資、世行、亞行貸款搞水利工程的更少。改革滯后使農(nóng)田水利工程建設與維護出現(xiàn)更多的困難。

5、“一事一議”難以施行。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民民主參與意識低、議事過程不規(guī)范等原因，“一事一議”在現(xiàn)實操作中很難實行，主要表現(xiàn)為：突發(fā)事件難議；受益不均難議；遺留問題難議；牽扯到個人利益難議；班子軟弱內(nèi)部分歧家族矛盾難議；心理逆反超前建設超前消費難議。因此，“一事一議”很容易流于“有事不議，有事難議，議而不決，決而不行”，致使農(nóng)田水利基本建設面臨新的困境，這與當前高度重視“三農(nóng)”問題的大環(huán)境很不協(xié)調(diào)。

按照稅費改革政策，明年我市全部取消勞動積累工后，折資計算全市每年將減少農(nóng)田水利基本設施投入1個多億元，而這個數(shù)額地方財政是無力補償?shù)摹Ｈ修r(nóng)田水利基礎設施的支撐能力將繼續(xù)下降，將會制約農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)民增收目標的實現(xiàn)。

三、加強農(nóng)田水利基本建設的建議

農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村最基本的基礎設施，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中占有十分重要的作用。因此，必須充分認識當前農(nóng)田水利基本建設遇到的新問題，運用科學的發(fā)展觀，適應新要求，研究新辦法，探索新機制，把農(nóng)田水利基本建設堅持不懈扎實有效地開展下去，進一步鞏固和增加農(nóng)業(yè)基礎設施，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、糧食安全和農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。為此建議：

1、創(chuàng)新工作思路，實行政策引導。歷史經(jīng)驗證明，中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展包括農(nóng)村水利的發(fā)展，首要的是靠政策。當前各地對農(nóng)田水利基本建設如何組織出現(xiàn)了困惑。為了澄清模糊認識，劃清政策界限，增強干部組織農(nóng)建的信心，建議出臺《關于加快農(nóng)田水利基本建設的意見》，提出新形勢下搞好農(nóng)田水利基本建設的新思路，制定相應的扶持引導政策，對農(nóng)田水利建設進行再動員。特別是要針對費改稅后如何在保護農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)民的同時又加快水利發(fā)展做出明確規(guī)定，從而使弱質產(chǎn)業(yè)逐步壯大，保障和支撐農(nóng)村水利持續(xù)發(fā)展。

2、創(chuàng)新投入方式，建立多元化機制。稅費改革后，農(nóng)村水利建設的主要難點是資金問題。在當前農(nóng)村經(jīng)濟基礎相對薄弱，農(nóng)民收入水平相對較低的情況下，要盡快建立和完善國家、地方、群眾等多元化、多層次、多渠道、制度化的投入機制。一是各級財政都要按照經(jīng)濟增長速度，逐年增加農(nóng)村水利建設的投資預算。建議市政府調(diào)整公共支出結構，在保證農(nóng)村興利工程投資的情況下，加大對農(nóng)村純公益工程的投資額度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合抗災能力；二是要根據(jù)“渠道不亂、各負其責、各記其功”的原則，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利、國債資金、扶貧和以工代賑等用于水利建設的資金捆綁使用，采取資金分部門按原渠道管理，項目建設內(nèi)容按照水利總體規(guī)劃進行的方法，集中連片進行山、水、田、林路綜合治理，提高農(nóng)村水利建設的整體效益，最大限度地發(fā)揮投資效果；三是要實行以獎代補，探索對農(nóng)民實行補貼的各種有效辦法，加大對發(fā)展節(jié)水、水保等項目的扶持力度，充分調(diào)動農(nóng)民的投資和參與信心；四是要積極探索、勇于實踐、大力發(fā)展民營水利，積極引入市場經(jīng)濟機制，本著有利于調(diào)動群眾的積極性、有利于加快水利建設步伐、有利于加強工程管理的原則，制定和完善發(fā)展民營水利的優(yōu)惠政策和激勵機制，充分調(diào)動社會各界的積極性，走民建、民有、民營，“小農(nóng)水、大水利”的發(fā)展之路，改善水利投入嚴重不足的狀況。

3、創(chuàng)新管理體制，深化水利改革。要按照“抓大放小，改舊促新”的指導思想，轉讓所有權，放開建設權，搞活經(jīng)營權，深化水利改革。建議市政府強力推進水利工程產(chǎn)權制度改革，積極引進外來資本，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，形成產(chǎn)權多元化的格局。一是深入總結“五小”水利工程產(chǎn)權制度改革的經(jīng)驗，針對合同不規(guī)范、養(yǎng)護不及時、承包期限短、拍賣租賃形式少等問題，適時啟動第二輪改革，注意推廣成功模式，以便最大限度回收資金，保證水利工程發(fā)揮作用。二是充分利用全省水利工程管理單位體制改革的契機，盡快組織實施我市大中型水利工程管理體制改革，按照定崗定編、全員聘任、轉換機制、管養(yǎng)分離的辦法，從而進一步解決水管單位機制不活、經(jīng)費短缺、人員臃腫、管理粗放的問題，提高工程的運行效益和管理水平；三是對新建的水利工程要放開建設權、管理權和經(jīng)營權，采取市場化運作方式，實行投資主體多元化。在搞好試點的基礎上，制定優(yōu)惠政策，鼓勵單位和個人按照“誰投資、誰建設，誰所有，誰管理，誰受益”的原則，根據(jù)農(nóng)田水利基本建設的總體規(guī)劃，采取獨資、合資、股份合作等各種形式，興修農(nóng)田水利工程；采取租賃、拍賣、承包等辦法，進行小流域和荒山、荒溝、荒丘、荒灘的開發(fā)，逐步實現(xiàn)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權明晰化、投入多元化和經(jīng)營企業(yè)化。四是積極推進水價改革，按補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔的原則核定水價，實行“新水新價、一區(qū)一價、合同水價”，提升水利工程的盈利能力，促進產(chǎn)權制度改革深入發(fā)展。

4、創(chuàng)新組織形式，規(guī)范議事規(guī)則。要嚴格按照“村民自治,一事一議”的原則,對“一事一議”的范圍、形式、程序、用工管理和約束機制等進行規(guī)范，使其更加完善并更具操作性，逐步建立農(nóng)民自愿參與、村社自行組織、政府協(xié)調(diào)服務的組織形式。一是要加強指導，健全村民自治組織。重點是要防止出現(xiàn)家族、宗族勢力控制村委會現(xiàn)象，推行財務、政務、事務公開，設立“政務公開墻”和“財務明白欄”，讓農(nóng)民真正了解政策，自己當家作主。二是要規(guī)范議事程序。指導、督促村民委員會建立規(guī)范的議事程序，特別要把加強水利規(guī)劃、注重項目篩選、突出事前宣傳、提交工程效益分析報告等環(huán)節(jié)納入議事程序中來，提高議事的成功率。三是要適當擴大議事范圍。實踐表明，我市農(nóng)村大中型水利工程70%以上都是跨村、跨鄉(xiāng)的工程。要尊重治水的區(qū)域性和科學性，跨村的工程要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會通過、跨鄉(xiāng)工程要經(jīng)縣人代會通過，然后再經(jīng)過村民代表大會議定后實施，減少議而不決的現(xiàn)象。四要加大督查力度。督查方式可以采取設立意見箱、開通舉報電話、建立村務民主公開監(jiān)督小組等多種形式。督查內(nèi)容應涵蓋資金籌集、議事工作開展及議事款項管理情況三個方面，避免決而不干。