價格聽證：定位與思考

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作為推進(jìn)依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容，公共聽證在政府的行政決策過程中日益發(fā)揮了重要作用。改革開放以來，我國陸續(xù)在《行政處罰法》、《價格法》和《立法法》等法律中確立了公共聽證的地位，制定中的《行政許可法》草案也將引入聽證程序。1998年價格法在我國的行政決策領(lǐng)域率先引入了聽證，實踐幾年來，引起了社會的廣泛關(guān)注，但也在公眾中產(chǎn)生了一定的疑問和困惑，到底聽證在政府行政行為過程中的作用如何，如何定位聽證制度，本文擬根據(jù)我們近幾年來價格決策聽證的經(jīng)驗和實踐，對聽證的地位和關(guān)系進(jìn)行一些探討。

一、價格法所建立的價格決策聽證屬于準(zhǔn)司法公共聽證范疇。

根據(jù)聽證的目的和法律要求的不同，公共聽證可分為準(zhǔn)司法聽證（QUASI-JUDICIALHEARING）和立法聽證（LEGISLATIVEHEARING）。一般說來，立法聽證屬非正式聽證，所有利益關(guān)系各方均有權(quán)發(fā)表意見，暢所欲言，對論點和論據(jù)的相關(guān)性的要求不高，往往也不需要嚴(yán)格的程序規(guī)范，意在聽取最廣泛的公眾意見和建議。相對于立法聽證，準(zhǔn)司法聽證是正式聽證，有嚴(yán)格的法律和程序約束，操作不當(dāng)容易引起法律糾紛。根據(jù)以上的特點和定義，就政府部門而言，我們可以將對具體行政行為的聽證歸納為準(zhǔn)司法聽證，如行政處罰法所規(guī)定的聽證，將對抽象行政行為的聽證歸納為立法聽證，如立法法所規(guī)定的聽證。因此價格法第二十三條所定義的價格決策聽證應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)司法聽證的范疇，并由此決定了價格聽證的特點、內(nèi)容及所應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

二、價格聽證對政府價格決策的法律規(guī)范和約束。

價格聽證旨在規(guī)范政府價格決策，促進(jìn)價格決策的民主化和規(guī)范化，提高其科學(xué)性、透明度。我們認(rèn)為，價格決策聽證制度對政府價格決策行為的規(guī)范和約束主要體現(xiàn)在以下三個方面。首先是聽證程序的強(qiáng)制性?！秲r格法》明確規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度”，《政府價格決策聽證辦法》和聽證目錄進(jìn)一步明確了聽證的范圍，由此將聽證納入部分價格決策的法定程序，任何主客觀原因忽視和規(guī)避聽證程序的價格決策都是無效的、違法的行政行為；其次是聽證會嚴(yán)格的程序約束。聽證辦法規(guī)定“政府價格決策聽證采取聽證會的形式”，并對價格聽證的組織、過程、聽證參加人、材料送達(dá)、法律責(zé)任等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，任何違反上述規(guī)定的聽證都是無效的；三是聽證對價格決策的法律約束。一方面聽證辦法規(guī)定“價格決策部門定價時應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會提出的意見”，“聽證會代表多數(shù)不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧時，價格決策部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)申請人調(diào)整方案，必要時有政府價格主管部門再次組織聽證”，明確了聽證結(jié)論對價格決策的約束，防止了聽證過程的走過場。另一方面，作為準(zhǔn)司法聽證，價格聽證應(yīng)當(dāng)遵循法庭質(zhì)證的一般原則，即要求價格決策所依據(jù)的論點和依據(jù)應(yīng)當(dāng)在價格聽證會上公示，未向聽證代表提交的材料內(nèi)容不得作為價格決策的依據(jù)，這是保證聽證會嚴(yán)肅性、避免法律訴訟的重要方面。明確聽證對價格決策的約束作用可以有效地銜接好聽證會同行政決策之間的關(guān)系，約束政府決策部門、申請人，防止暗箱操作，同時也可以消除大眾對于聽證會的誤解。

三、價格聽證是政府價格決策參考會。

作為重要商品和服務(wù)政府定價價格決策的法定程序，聽證在決策過程中的位置如何，是價格決策還是決策參考，是走過場還是不可或缺，社會上疑惑不少，客觀上對價格聽證產(chǎn)生了一些副面的影響。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確聽證會本身不可能是價格決策會，而是價格決策過程中的必要環(huán)節(jié)。價格決策作為一個嚴(yán)肅的科學(xué)決策過程，需要經(jīng)過調(diào)查、論證等一系列步驟，而聽證只是其中的一環(huán)，是“聽取”和“論證”，也就是聽取社會各個方面的意見并論證其必要性和可行性。價格法第二十二條“政府價格主管部門或其他有關(guān)部門制定政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)開展價格、成本調(diào)查，聽取消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見”，價格聽證會本質(zhì)上就是聽取意見過程的法定化形式。聽取意見或者說廣義上的聽證本身可以有多種形式，如《政府制定價格行為規(guī)則》第十條中的座談會、論證會、書面征求意見等，但聽證會因其程序的嚴(yán)肅性、過程的公開性、對行政決策的約束性，是其他聽取意見的形式所無法替代的，也是政府部門所無法規(guī)避的，成為行政決策民主性的保證。聽證代表的法定構(gòu)成并不是按照社會構(gòu)成的比例，而強(qiáng)調(diào)的是廣泛性和代表性，如果強(qiáng)求聽證會的意見等同于社會調(diào)查的聲音，就是抹殺行政決策的科學(xué)性，并導(dǎo)致行政無效。價格決策過程中的聽證會、專家審議會、價格集體審議會應(yīng)當(dāng)在科學(xué)的決策中發(fā)揮其各自的作用，而不能互相替代。

四、價格聽證的相關(guān)性問題。

目前價格聽證在不斷的實踐中，其內(nèi)容和形式已經(jīng)有了很大的改進(jìn)，但仍然存在不少問題，根據(jù)我們召開價格聽證會的實踐，價格聽證會上聽證代表發(fā)言論證所闡述觀點和論據(jù)的相關(guān)性問題依然是困擾價格聽證質(zhì)量的突出問題。聽證會既是政府部門聽取民意、聽證代表反映民意的平臺，同時更要強(qiáng)調(diào)內(nèi)容的確實和理性的論證，如定調(diào)價理由是否充分、定調(diào)價的依據(jù)是否真實、定調(diào)價的方案是否可行、對相關(guān)行業(yè)和消費(fèi)者的影響等等，而非單純的民意調(diào)查，聽證發(fā)言、質(zhì)詢和論證應(yīng)當(dāng)遵循準(zhǔn)司法聽證的相關(guān)性的原則，圍繞必要性和可行性展開討論。實踐中某些聽證代表往往執(zhí)著于主觀化的表達(dá)，過多情緒化和推測性的觀點和論據(jù)影響了聽證效果。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在實踐中完全避免上述情況和傾向是不可能的，我們認(rèn)為，加強(qiáng)聽證代表的專業(yè)培訓(xùn)以及聽證主持人的適時、公正的介入和引導(dǎo)是解決這一問題的關(guān)鍵。

五、價格聽證是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。

經(jīng)過幾年的價格聽證實踐，我們認(rèn)為價格聽證對政府行政決策的影響是巨大的。作為價格主管部門轉(zhuǎn)變政府職能、改革審批制度的一項重要措施，價格聽證會制度體現(xiàn)了法制社會對政府決策公開、公平、公正的要求，建立起政府決策部門、經(jīng)營者和相關(guān)利益人共同參與、相互制約的新型價格決策機(jī)制。過去價格決策往往是價格主管部門和申請人一對一的談判，既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，雖然也要進(jìn)行調(diào)研和審核，但制度的封閉性缺陷很難保證價格決策的合理，也容易讓社會產(chǎn)生誤解。而價格聽證會實際上是為消費(fèi)者、經(jīng)營者和政府之間信息溝通提供了一個平臺，將申請人和聽證代表置于溝通、談判雙方的地位，價格主管部門則處于相對超然的地位，真正地作為裁判員，通過價格聽證會這個載體，通過雙方面對面的意見交鋒，充分聽取到各方面的意見，了解到不同社會階層對價格決策的反映，從而最大限度地保證了價格決策科學(xué)性，在經(jīng)營者、消費(fèi)者和社會公共利益之間找到最佳的平衡點，達(dá)到價格管理維護(hù)消費(fèi)者利益、維護(hù)經(jīng)營者合法權(quán)益、維護(hù)社會公眾利益的目的，同時也有利于防范可能的暗箱操作過程中的種種弊端，有利于政府部門的廉政建設(shè)。

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六、當(dāng)前價格聽證亟待解決的幾個問題

結(jié)合新近修改的《政府價格決策聽證辦法》，我們認(rèn)為目前價格聽證亟待解決以下幾個問題：一是如何更加科學(xué)地確定價格聽證代表，在保證廣泛性、代表性、公正性的基礎(chǔ)上，將參政議政能力強(qiáng)的各界人士吸納進(jìn)來，提升聽證會的質(zhì)量；二是為降低行政成本，提高行政效率，在降低價格或者價格的制定對社會影響較小的情況下，在省物價局的指導(dǎo)下，探索聽證會的簡易程序；三是對聽證代表提出而未被價格決策所采納的問題和建議，嘗試建立情況反饋機(jī)制。

隨著《中華人民共和國行政許可法》的出臺，在政府行政決策中將全面引入聽證制度，這也是國家政治民主建設(shè)的重要方面，經(jīng)過幾年的價格聽證實踐，價格主管部門積累的一些經(jīng)驗和教訓(xùn)，相信會對政府行政決策聽證的完善和發(fā)展大有裨益。