對(duì)*法院司法建議的調(diào)查分析

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司法建議是指人民法院審理案件時(shí)發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位、部門、組織在制度管理上存在漏洞和問題，不屬于人民法院處理，針對(duì)這些問題向其提出相應(yīng)的健全措施或改進(jìn)工作方式，供其參考采納的建議。實(shí)踐證明，人民法院積極開展司法建議工作，不僅有利于有關(guān)單位和部門及時(shí)有效地堵塞工作中的漏洞，彌補(bǔ)工作過失，健全各項(xiàng)規(guī)章制度，預(yù)防和減少各種違法犯罪及各種糾紛的發(fā)生；而且有利于引導(dǎo)單位和個(gè)人更好地知法、懂法、守法，在客觀上起到法制宣傳的作用，真正達(dá)到審理一案、教育一片的目的。 司法建議具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：1、司法建議必須是法院通過審理某一案或某一類案件活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問題，如果是從其它單位或從其它途徑(如新聞媒體)獲悉而提出的建議就不是司法建議。2、司法建議中的問題不屬于人民法院主管處理，但它與人民法院審理的案件有種種聯(lián)系，如不及時(shí)解決，將來還可能會(huì)出現(xiàn)類似的糾紛，達(dá)不到審判的社會(huì)效果。3、司法建議只是人民法院提供的參考性的建議，不具有強(qiáng)制性。司法建議的提出可以在人民法院審理案件的任何階段，不受訴訟程序和有關(guān)法律時(shí)效的限制。如從受理立案到判決結(jié)束，從當(dāng)事人上訴到終審執(zhí)行的任何環(huán)節(jié)都可以提出建議。

為了進(jìn)一步提高司法建議的質(zhì)量和效果，我們對(duì)近三年來的司法統(tǒng)計(jì)的基本情況、特點(diǎn)、存在問題和原因進(jìn)行分析，進(jìn)而提出了應(yīng)當(dāng)采取的建議和對(duì)策。

一、基本情況

近年來，我院在加強(qiáng)審判工作的同時(shí)，十分注重辦案的法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，把開展司法建議活動(dòng)作為服務(wù)社會(huì)的一項(xiàng)重要手段，積極開展司法建議活動(dòng)，延伸審判職能作用和審判效果，在辦案中著眼大局，加強(qiáng)調(diào)查研究，積極為發(fā)展大局獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，就審判和執(zhí)行當(dāng)中所發(fā)現(xiàn)的問題通過司法建議的形式及時(shí)對(duì)有關(guān)單位、部門和企業(yè)進(jìn)行提醒、幫助，取得了較好的效果。2001年到2003年，我院共發(fā)出司法建議56份，分別為14份、18份、24份，呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。

二、存在的問題

通過與有關(guān)庭室人員座談等形式進(jìn)行調(diào)查，分析司法建議的開展情況，認(rèn)為我院的司法建議工作還存在的相當(dāng)多的問題和不足，大致有4個(gè)方面比較突出：

一是數(shù)量少。司法建議工作得不到應(yīng)有的重視，部分庭室的負(fù)責(zé)人和審判人員只注重辦案，而忽視了司法建議工作的開展。2003年全年我院僅發(fā)出司法建議9份，占全年審結(jié)案件數(shù)量2552件的0.35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到我院2003年雙百考核目標(biāo)責(zé)任制的數(shù)量要求，沒有一個(gè)庭室能夠完成考核目標(biāo)責(zé)任制中的司法建議任務(wù)，這種情況也與全年審結(jié)案件數(shù)量不相稱，與人民法院面臨的新的形勢(shì)任務(wù)不適應(yīng)。

二是質(zhì)量差。司法建議在內(nèi)容上，水平參差不齊，影響了司法建議的質(zhì)量，所發(fā)出的多數(shù)司法建議書內(nèi)容簡(jiǎn)單，寥寥幾句話，用語簡(jiǎn)單，受建議單位操作性不強(qiáng)。從個(gè)案從微觀角度提出改進(jìn)工作的司法建議較多，而就某一時(shí)期、某一類案件反映出來的帶普遍性、傾向性的問題從宏觀角度提出系統(tǒng)地解決問題的司法建議較少。對(duì)完善規(guī)章制度加強(qiáng)思想教育提出的建議多，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為向有關(guān)監(jiān)察紀(jì)檢部門提出的處理建議少。

三是缺規(guī)范。首先是缺乏管理規(guī)范。我院的司法建議工作沒有形成制度和專門的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)提出司法建議沒有一定的審核和備案程序規(guī)定，而是由各庭室在審判過程中或是案件審結(jié)后自行編寫發(fā)出，且對(duì)應(yīng)當(dāng)提出司法建議的情形沒有統(tǒng)一的具體規(guī)定，對(duì)如何送達(dá)司法建議和處理建議的反饋情況也沒有明確規(guī)定，每月發(fā)出多少司法建議缺乏具體統(tǒng)計(jì)。其次是缺乏格式規(guī)范。我院的司法建議在形式上沒有形成統(tǒng)一的格式樣本，司法建議有的有文號(hào)，有的沒有文號(hào)，有的文號(hào)是和案件編號(hào)一致，有的是隨意編文號(hào)。再次是缺乏對(duì)象規(guī)范。受建議對(duì)象不夠明確或不準(zhǔn)確，多數(shù)司法建議是就案提出的，有時(shí)僅僅對(duì)案件當(dāng)事單位提出，把司法建議當(dāng)作案件審結(jié)后的一種善后手段，沒有對(duì)相關(guān)部門或當(dāng)事單位的上級(jí)主管部門提出，一些普遍存在的問題沒有提出建議。

四是效果弱。受建議單位普遍對(duì)司法建議不夠重視，在2003年發(fā)出的司法建議中，被建議單位沒有一個(gè)將辦理情況書面回復(fù)我院的，據(jù)側(cè)面了解，只有國(guó)土資源局根據(jù)建議撤銷了一份土地證書，但也沒有書面回復(fù)。這種對(duì)司法建議重視不夠、采納較少的態(tài)度影響了人民法院提出司法建議的積極性。

三、存在問題的原因分析

一是思想認(rèn)識(shí)不夠強(qiáng)。不管是法官還是有關(guān)部門負(fù)責(zé)人對(duì)司法建議的地位和作用的重要性認(rèn)識(shí)普遍不高，司法建議虛無思想嚴(yán)重，認(rèn)為司法建議可提可不提，或者建議就是建議，辦不辦理無所謂。

二是制度建設(shè)落后。法院對(duì)司法建議工作沒有一套完整的規(guī)章制度，目前司法建議雖然在實(shí)踐中已得到人們的承認(rèn)，但我國(guó)的法律尚未把它作為一項(xiàng)制度確定下來，法院的工作評(píng)比也沒涉及此項(xiàng)內(nèi)容或雖涉及但沒有作為考評(píng)重要內(nèi)容，法院每年的評(píng)先選優(yōu)沒有把開展司法建議情況列入考核內(nèi)容，對(duì)整體沒有開展司法建議活動(dòng)的缺乏制裁措施。

三是司法建議缺乏強(qiáng)制性。因司法建議沒有強(qiáng)制性，受建議人并不一定接受，建議人因工作徒勞也失去了積極性。從另一角度來說，法院在司法建議中不受任何實(shí)體和程序的約束，不建議也不算失職，無人追究，不影響工作成績(jī)，這些都會(huì)影響司法建議的質(zhì)量和數(shù)量。

四、加強(qiáng)司法建議工作的建議

（一）加強(qiáng)教育，提高認(rèn)識(shí)。首先法院要重視司法建議工作，要把司法建議工作擺上重要議事日程。每名法官要認(rèn)識(shí)到，開展司法建議是法律規(guī)定的人民法官的法律義務(wù)和職責(zé)，只有消除引發(fā)案件的癥結(jié)問題，才能有效擴(kuò)大辦案的社會(huì)效果，積極促進(jìn)社會(huì)各方遵守憲法和法律。其次各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要進(jìn)一步澄清認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)司法建議工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)落實(shí)司法建議情況進(jìn)行監(jiān)督，采取切實(shí)措施支持司法建議工作的開展。再次是被提出司法建議的有關(guān)單位和部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待，進(jìn)一步端正態(tài)度，并根據(jù)自身情況積極采納建議，就提及的建議督促有關(guān)人員落實(shí)，彌補(bǔ)工作中的漏洞，減少矛盾和糾紛的發(fā)生，積極配合法院做好反饋工作，有關(guān)單位和部門應(yīng)將司法建議的落實(shí)情況作為考察內(nèi)部工作人員的重要內(nèi)容之一。

（二）完善制定有關(guān)司法建議法律。要以法律的形式把司法建議工作作為一項(xiàng)制度確定下來，規(guī)定司法建議的地位、內(nèi)容、形式，規(guī)范司法建議的程序。讓司法建議與判決、裁定、決定、通知、命令、公告等結(jié)合起來，構(gòu)成一套完整的法律文書種類，以便處理法院在訴訟中遇到、發(fā)現(xiàn)的各種問題，充分發(fā)揮人民法院的職能作用。

（三）加強(qiáng)司法建議制度建設(shè)。人民法院應(yīng)把司法建議工作列入重要議事日程，把司法建議作為一項(xiàng)重要制度確定下來，確立專人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理。為使司法建議活動(dòng)規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，在有關(guān)法律規(guī)定或司法行政文件沒有出臺(tái)以前，可以自行制定關(guān)于加強(qiáng)司法建議的暫行辦法，在司法建議的地位作用，適用的范圍和對(duì)象，行文格式及主要內(nèi)容等方面作出明確的規(guī)定。規(guī)定司法建議的適用范圍：審理各類案件中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪、管理制度中的重大漏洞，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法行為，國(guó)家工作人員的嚴(yán)重瀆職行為，以及對(duì)人們生命安全有繼續(xù)危害的行為等。統(tǒng)一司法建議的審核和備案程序，指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各業(yè)務(wù)庭寫出司法建議初稿后，送交專門機(jī)構(gòu)審核或備案；統(tǒng)一行文格式和編號(hào)，全院統(tǒng)一格式和文書編號(hào)，在專門機(jī)構(gòu)登記編號(hào)，各業(yè)務(wù)庭不得自行編號(hào)。統(tǒng)一送達(dá)和反饋意見處理程序，司法建議作出后可以直接送達(dá)有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人，也可以由其主管部門轉(zhuǎn)交。法院可以指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)送達(dá)和處理反饋意見，也可以由各業(yè)務(wù)庭自行掌握。

（四）統(tǒng)一司法建議內(nèi)容。要逐步規(guī)范制作樣式。撰寫司法建議書要有的放矢，易于落實(shí)，用詞要準(zhǔn)確。司法建議的內(nèi)容既可以指出存在的問題，也可以提出解決的方案，可以建議機(jī)關(guān)、企業(yè)建立健全某些規(guī)章制度，司法建議還可以建議有關(guān)部門修改某些規(guī)章制度，甚至建議收回個(gè)別難以執(zhí)行的文件等。還可以建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)某些企業(yè)的責(zé)任人和職工作出行政處理等等。

（五）努力提高司法建議質(zhì)量。一是注重及時(shí)性，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)建議，提高司法建議的時(shí)效性；二是強(qiáng)調(diào)針對(duì)性，注意發(fā)現(xiàn)深層次存在的問題，提出具體建議，做到一事一建議，提高司法建議的針對(duì)性；三是提高指導(dǎo)性，對(duì)普遍存在的共性問題注意調(diào)查研究，提高司法建議的指導(dǎo)性，力爭(zhēng)使每一件司法建議都收到實(shí)效；

(六）加強(qiáng)司法建議考核。為真正發(fā)揮司法建議的作用，人民法院在對(duì)審判人員的工作考評(píng)中，提司法建議的數(shù)量、質(zhì)量作為考察審判人員能力的一個(gè)項(xiàng)目，將開展司法建議活動(dòng)引入審判人員的崗位目標(biāo)考核，強(qiáng)調(diào)抓出效果，對(duì)發(fā)出司法建議書并產(chǎn)生良好效果的審判人員根據(jù)《法官法》的規(guī)定給予適當(dāng)?shù)木窕蛭镔|(zhì)鼓勵(lì)，對(duì)應(yīng)發(fā)出司法建議書而未發(fā)出的審判人員，則酌情予以處罰。每發(fā)出一篇建議和建議被發(fā)送單位采納而向該院反饋意見及獲獎(jiǎng)的司法建議，都將在目標(biāo)管理中獲得相應(yīng)的加分，調(diào)動(dòng)法官參與的積極性。

（七）督察落實(shí)司法建議。每年集中一定時(shí)間，對(duì)發(fā)出的司法建議進(jìn)行梳理清查，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，區(qū)別情況，逐件督促落實(shí)。建立司法建議的回訪和意見反饋制度，不斷改進(jìn)司法建議工作。定期了解司法建議的落實(shí)情況，接受有關(guān)部門反饋的意見和建議，促進(jìn)和帶動(dòng)接受司法建議部門和有關(guān)方面共同做好治理工作，擴(kuò)大和鞏固審判的效果。對(duì)落實(shí)司法建議措施不具體的，可以再次致函建議重新制定整改措施；對(duì)只有整改措施而沒有落實(shí)的，致函抓緊落實(shí)；對(duì)那些領(lǐng)導(dǎo)不重視，依然我行我素，拒不采納建議的單位，除再次發(fā)函外，將發(fā)現(xiàn)的問題、司法建議的內(nèi)容、落實(shí)整改的情況等書面向其上級(jí)主管部門、組織部門、紀(jì)檢和黨委、人大的主要領(lǐng)導(dǎo)同志反映，動(dòng)員各方面的力量，堅(jiān)決堵塞漏洞。對(duì)涉及部門較多，需要共同采取措施的，請(qǐng)黨委政府出面做好協(xié)調(diào)工作，拿出整改的建議方案，商有關(guān)單位共同落實(shí)。

（八）提高司法建議權(quán)威。為促進(jìn)司法建議工作，可以請(qǐng)求縣社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)出臺(tái)支持配合司法部門司法建議落實(shí)的意見，要求全縣各部門對(duì)法院的司法建議，被建議單位或其上級(jí)主管部門，要在5日內(nèi)回復(fù)法院。涉及個(gè)案、個(gè)事、個(gè)人的司法建議，被建議單位在回復(fù)時(shí)，必須提出切實(shí)可行的整改辦法，確定時(shí)限落實(shí)整改措施；對(duì)重大的司法建議，被建議單位應(yīng)在回復(fù)法院的同時(shí)，上報(bào)社會(huì)治安綜合治理辦公室；凡在規(guī)定期限內(nèi)逾期不回復(fù)的，由縣社會(huì)治安綜合治理辦公室向其上級(jí)主管部門及全縣通報(bào)；如因司法建議未認(rèn)真落實(shí)而造成嚴(yán)重后果的，由縣綜治委對(duì)被建議單位及其上級(jí)主管部門實(shí)行社會(huì)治安綜合治理“一票否決”權(quán)。