關于進一步加強我市危舊房改造工作的調查報告

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隨著“三年一中變”任務即將順利完成，我市的城市環境面貌發生了顯著變化，取得了令人矚目的成就。按照省委、省政府的要求，“2010年一大變”工作也要同步部署推進。我室在對“2010年一大變”工作進行前期調查研究的過程中，發現我市老城區的危舊房屋問題比較嚴重，較大影響了廣州中心城市的環境面貌。為此，我室專門組織調研組，對我市危舊房改造工作情況、存在問題進行調查研究，并先后赴上海、北京、福州等城市進行學習考察，研究探索進一步加強我市危舊房改造工作的政策措施。現將有關情況及我們的建議報告如下： 一、我市危改工作的基本情況及面臨的主要問題和困難

從上個世紀80年代開始，我市在公房租金收入中提取一定比例實施危改工作。20年來，在市委、市政府的正確領導下，經過各有關部門的共同努力，我市危改工作取得了一定的成績。據統計，1990年我市完成危改投資2100萬元，而2000年則達到2.3億元，相當于1990年10倍多；1990年我市完成拆遷面積僅約數千平方米，而2000年完成拆遷面積近10萬平方米，相當于1990年數十倍。1999年，市政府明確提出了力爭用2年半至3年時間完成1997年登記在冊的23萬平方米危險房屋的排危搶險工作的目標，并制訂了相應的改造工作步驟、優惠政策和具體措施。目前，32片危改責任地塊的23萬平方米危房（涉及改造總面積70萬平方米）的改造任務已基本完成，其中，成片拆除危房12萬平方米（總拆遷面積35萬平方米），維修加固危房11萬平方米。僅市一級就累計投入資金約4.6億元，全面完成了交電新村、西華路等10片地塊18萬平方米的成片拆遷工作，共拆除危房7萬平方米，約6200戶近2萬人從原來低矮、潮濕、擁擠、危險程度較高的危舊房中搬出，被安置到環境優美、配套完善的棠雅苑、棠德花園、陽光花園等多處安置小區，戶均面積從改造前的24平方米增加到33平方米，人均居住面積從改造前的9.8平方米增加到13.3平方米；同時完成了沙河墟地街等4個項目的維修加固工作，維修加固危房、嚴重損壞房面積共54268平方米。

據不完全統計，我市目前實有房屋面積13578萬平方米，其中各級房管部門的經管房屋2011萬平方米，占房屋總量的14.8%。另據市房管部門經管房屋的安全普查結果，我市在基本完成23萬平方米危房的改造任務后，仍然存在危房26.4萬平方米，嚴重損壞房80萬平方米，一般損壞房402萬平方米，分別占總數的1.42%、4.3%和21.6%。此外，85.2％未列入房管部門經管的房屋中，包括絕大部分的私房、企業用房、宗教用房、學校用房等，同樣存在相當數量的危舊房屋。我市危舊房屋的形勢仍然相當嚴峻，改造任務依然相當繁重。

造成我市存在如此數量眾多的危舊房屋，以及其增長勢頭仍在蔓延的主要原因：一是使用年限長。我市的危舊房屋普遍建于三、四十年代，有相當部分甚至建于清末民初時期，到現在已經大大超過了其使用年限。二是建造標準低。由于當時客觀條件和技術水平的局限，我市的危舊房屋建造普遍采用磚墻、磚木、預制板式結構，使用年限短，抗震、抗風能力差。三是自然條件的影響。我市氣候潮濕多雨，常有臺風襲擊，而我市老城區大多地質條件較差，地表下存在較厚的淤泥沖積層，地勢低洼，排水設施落后，房屋水浸情況相當普遍，對危舊房屋的損壞相當嚴重。四是違章亂搭亂建。多年來，危舊房屋房屋的業主、住戶為了解決居住問題，違章亂搭亂建的現象非常普遍，進一步加快了危舊房屋的損毀速度。五是政策導向的消極作用。一方面，由于我國長期實行低租金制的房屋租賃政策，無論是經管房或私房，其租金收入都不足以對危舊房屋進行有效的修繕和改造；另一方面，我市實行房屋拆遷“拆一還一”的補償政策，對廣大危舊房屋業主，尤其是私房業主起到一定的消極作用，他們寧愿等待拆遷，得到一套新房的補償，也不愿意掏錢進行修繕、改造，造成了危改工作嚴重滯后。六是開發建設的負面影響。一方面，我市舊城區有相當部分地塊被劃了紅線，但至今還是征而不拆，房屋業主與征用單位互相推諉，致使其中的危舊房屋得不到最起碼的養護；另一方面，老城區基建、市政工程的基礎施工，致使周邊的危舊房屋壓沉壓裂，加速了危損速度。這種情況在荔灣區尤為普遍，如陳家祠廣場旁邊的龍塘西地塊，多為建于60年代磚木、混合結構房屋，近年來由于附近康王地下商業城施工，造成房屋因地陷致危、裂縫滿布，但居民無法搬出，情況相當危急；寶華路的寶華中約地塊，由于周邊五元名都、文昌閣的施工，相當數量百年樓齡的房屋岌岌可危，僅靠密集的樁頂承重，住戶（相當部分是孤寡老人）每日在木樁間起居飲食，生活環境異常惡劣。

雖然我市危改工作取得了一定的成績，特別是經過近3年的大規模改造建設，基本完成了23萬平方米危房的改造任務。但在實踐來看，也面臨著不少問題和困難，主要是：

首先，對危改工作的重要性、迫切性和艱巨性認識不足，缺乏明確的總體思路。由于種種原因，當前對危改工作存在兩種錯誤或片面的認識：一是對我市的危舊房屋總體情況及其產生的原因缺乏了解，認為我市經過這么多年的舊城改造，特別是經過近3年大規模的危房改造建設，危房的現存數量已經不多，不足為患，無須再加大危改工作力度；二是對危改工作的實施情況不甚了解，認為制訂優惠政策，加大對危房工作的扶持力度，會沖擊正常的房地產市場。這些認識上的偏差，導致我市危改工作的總體思路一直得不到明確，未能結合城市總體規劃和舊城改造的需要，研究制定相應的總體規劃、實施計劃和政策措施，指導危改工作的順利推進。

其次，危改工作缺乏強有力的組織領導機構和工作機制，部門工作不協調。我市危改工作由于缺乏強有力的組織領導機構和工作機制，有關部門在思想認識上的偏差和其他原因，相應的配套政策措施難以跟進，協調難度較大，致使危改部門在工作實踐中遇到不少困難和阻力，在一定程度上阻礙了危改工作的發展。

第三，危改政策不配套、不落實。一方面，我市至今沒有一部關于危改的地方性法規，也沒有一套較為完善的危改政策體系，而一些與危改工作密切相關的現行法規、政策，由于沒有充分考慮到危改工作的迫切性和特殊性，導致危改工作實踐中碰到不少操作性的困難。如《廣州市城市房屋拆遷管理條例》中關于拆遷期限、補償安置等方面的規定，明顯不適應危改工作的需要，加大了危改成本和工作難度。另一方面，作為迄今為止我市唯一的市一級危改工作專門文件，市政府1999年頒發的《廣州市危房改造工作實施方案》，明確規定了危改項目的拆遷政策、優惠政策、資金來源和安置小區用地保障等方面的政策措施，但從實踐看，除了免收國有土地使用權出讓金、免收配套設施建設費兩項優惠政策得到較好落實外，其他各項規定或者因為與其他的現行法規、政策有所抵觸，或者因為缺乏相應的實施細則和具體措施，在不同程度上都存在落實較難或不完全落實到位的情況，給危改工作的順利推進帶來極大壓力和困難。

第四，危改資金缺口較大。按照我市現行的做法，僅僅依靠從全市經管房租金收入中提取20％（每年約4000－5000萬元）作為危改資金，遠遠不能滿足全市危改工作的需要。在近幾年的工作實踐中，由于危情告急，在《廣州市危房改造工作實施方案》規定的銀行低息貸款、住宅小區銷售所得、危改項目拍賣等籌資方式無法實施的情況下，市、區危改部門為了確保完成改造任務，不得不一方面通過住房公積金貸款等途徑，另一方面通過引入開發商參與改造等方式，解決改造資金不足的問題。這些做法，在特定的條件下對危改工作的推進起到了一定的積極促進作用，但在當前我市的政策框架下，也帶來了不少問題和負面效應：住房公積金貸款實施危改，違背國家有關政策；引入開發商參與危改，由于在很多關鍵的具體環節上缺乏相關的政策規范，如準入條件、開發主體、資金監控、享受危改優惠政策、施工管理等等，容易導致工程“爛尾”或開發難以為繼。市、區危改部門近3年內與開發商合作實施的11個危改項目，除了一德路地塊項目能夠順利完成以外，其他的都先后由于各種原因出現工程“爛尾”或開發難以為繼現象，如福今東地塊項目是唯一一個由開發商全資投入的危改項目，至今開發商已投入超過1.5億元，一期工程拆遷安置完成后，由于我市建筑施工管理政策的變化而導致停工，已挖好的面積達10000多平方米、深達10多米的基坑長時間暴露在外，對附近的居民區、幼兒園構成了極大的安全威脅；二期工程也由于拆遷糾紛而無法推進。

二、進一步加強我市危舊房改造工作的幾點建議

危舊房改造工作牽涉老百姓的切實利益，是一項十分重要的“民心工程”。進一步加快推進危改工作，改善城市環境面貌和人民群眾的生活環境，對于我市率先基本實現現代化、建設現代化中心城市，順利實現“2010年一大變”目標，起到十分重要的作用。

（一）統一思想，提高認識。

進一步加強我市危舊房改造工作，是各級黨委、政府和有關部門義不容辭的神圣職責，要從講政治的高度，進一步統一思想，提高認識，充分認識危改工作的重要性、緊迫性和艱巨性，將危改工作作為實踐“三個代表”重要思想的具體行動，擺上重要的議事日程。建議學習上海的經驗，通過黨代會、人代會和市委工作會議等形式，明確提出我市危舊房改造的總體目標和要求，并把這項工作列為“2010年一大變”的一項重要任務，作為各級黨委、政府和各有關部門未來幾年的一項中心工作，不斷加大工作力度，切實抓緊抓好，確保抓出成效。

（二）加強領導，明確職責。

危舊房改造工作是一項情況復雜、涉及面廣、政策性強的社會系統工程，需要計劃、財政、地稅、規劃、建設、國土房管、市政園林、城管綜合執法、環衛、人防、公安、工商、供水、供電、供氣、電信、郵政等有關部門的密切配合、共同努力，才能順利推進。建議參照北京、上海等城市的做法，成立我市危舊房改造工作聯席會議制度或領導小組，由市政府分管副市長、副秘書長任聯席會議召集人（組長、副組長），各有關職能部門參加，定期或不定期召開會議審議危改工作總體規劃及年度實施計劃，研究、協調解決危改工作有關重大問題等。聯席會議（領導小組）辦公室設在市危房改造建設管理所，主要職責是承擔聯席會議（領導小組）的日常工作，負責起草全市危改工作總體規劃及年度實施計劃，做好需要審議或協調的有關問題的前期工作，對危改項目進行全過程的管理、監督。具體包括：根據全市房屋實際情況，負責編制危舊房改造中長期規劃，制定改造方案并組織實施；負責組織具相應資質的設計單位編制危舊房區域控制性詳細規劃草案；草擬危舊房改造專項法規、政策并貫徹落實；調動區、街參與危改工作的積極性，對區、街危改部門實施行業管理和業務指導；組織辦理全市危舊房成片改造的規劃、用地、拆遷及其建設手續；依法對危改工作的違法違章行為進行處理；監督各區房管、危改部門依法行政，依照既定的計劃、方案完成危改工作任務；負責跟蹤落實聯席會議（領導小組）各項決定等。

（三）完善法規，加強執法。

一是修改完善《廣州市城市房屋拆遷管理條例》。目前我市實行的“拆一還一，不補差價”的拆遷補償政策，對危改工作的推進起到了較大的制約作用。據統計，僅回遷房價一項，就使危改項目拆遷總成本上升了16％，極不利于危改項目的良性發展。不久前，國務院頒布了最新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》，其中最核心的內容是進一步明確了“產權等價交換”的拆遷補償原則，也就是在拆遷補償中，分別對被拆房屋和安置房進行市場估價，差價部分多還少補。建議貫徹國務院《條例》精神，盡快修改完善《廣州市城市房屋拆遷管理條例》，科學確定合理的回遷、永遷差價補償標準和拆遷貨幣補償標準，以降低成本，推動危舊房改造以至舊城改造工作的良性發展。二是加快研究制訂《廣州市危舊房改造管理條例》。危舊房改造過程中的拆遷工作相比一般的房屋拆遷，在拆遷期限、補償方式等方面具有一定的特殊性。為了促進我市危改工作的健康發展，需要研究制訂專門的地方性法規加以規范。建議加快研究制訂《廣州市危舊房改造管理條例》，將危改實踐工作中碰到的危房鑒定、危改地塊確認、強制搬遷、補償方式機標準、改造開發優惠政策、監督機制、法律責任等問題，以法律形式固定下來；同時，學習香港及國外的先進經驗，以法律的形式強制性要求房屋業主定期對達到一定年限樓齡的危舊房屋進行安全鑒定，對屬于危房或不符合有關房屋安全標準的，要求業主自行修繕，或由有關部門強制性進行修繕，并通過法律途徑追討修繕費用。

（四）摸清情況，制定規劃。

建議對全市范圍內的危房、嚴損房、一般損壞房和超過使用年限的舊房（包括公房、私房，住宅、非住宅）開展一次全面的清查、摸底工作，分門別類，一一造冊登記，建立起全市危舊房屋動態信息庫。根據城市發展的要求，以及房屋危險程度的輕重緩急，由規劃部門根據規劃的要求，劃定各危改地塊“紅線”，確定規劃設計要點，由市、區危改部門會同有關職能部門制訂我市危舊房改造總體規劃以及年度實施計劃，報市危改工作聯席會議（領導小組）批準實施。這項工作所需的勞務費、房屋安全鑒定費等有關費用，由市、區財政撥出專門經費或通過建立危改專項資金解決。

（五）提供貸款，改善住房。

為了使危改的拆遷戶有能力購買安置房（包括回遷房、永遷房或另購住房），建議借鑒北京市的做法，向危改區拆遷戶提供較低利率、較長還款期的政策性住房公積金貸款，即危改地塊的所有拆遷戶，可以以回遷房、永遷房或另購住房為抵押，參照房改的有關政策，申請政策性住房公積金貸款。

（六）疏散人口，改善住房。

進一步加快我市危舊房改造工作，不僅要解除危房對人民群眾財產安全的威脅，改善城市環境面貌和人民群眾生活環境，還要通過危改，疏散舊城區人口，降低舊城區人口密度，進一步改善人民群眾的住房條件。建議學習上海的經驗，研究制定有關政策措施，將危改工作與盤活解困房、安居房和解決空置商品房問題結合起來；同時，落實《廣州市危房改造工作實施方案》有關精神，按照規劃的要求，在我市城鄉結合部和城市組團中建設一批交通便利、配套完善、環境較好的危改安置小區，以促進危改工作的發展。

（七）明確思路，完善機制。

要從根本上解決我市危舊房改造問題，關鍵是明確思路、完善機制。既要按照“尊重歷史、實事求是”的原則，妥善解決好歷史遺留問題，積極創造條件推動已拆平地塊的施工建設，確保市政府1999年提出的23萬平方米在冊危房改造任務的圓滿完成；又要適應當前形勢發展的要求，研究確定我市危舊房改造工作的總體思路和運作機制。

1、明確危改工作總體思路。根據我市“北優、南拓、東進、西調”的總體發展戰略和舊城區改造建設的總體規劃，為了保留和體現廣州歷史文化名城風貌，我市危改工作要堅持修繕維護與拆遷改造并重的指導思想。對于大部分體現嶺南文化特色的危舊房屋，主要由市、區危改部門根據房屋危險程度的輕重緩急和實際需要，先通過加固、修繕和內部改造實施排危槍險，再按照“修舊如舊”進行“穿衣戴帽”整飾。對于部分確實沒有保留價值或房屋破損嚴重、非拆不可的危舊房屋，由市、區危改部門作為項目業主，通過招投標組織有資質的拆遷單位實施統一拆遷，按危改拆遷補償安置辦法進行統一安置，拆平地塊作為政府土地儲備，按照規劃的要求需要進行開發建設的，按有關規定進入土地有形市場，由市國土部門結合市場的情況，通過招標、拍賣方式進行國有土地使用權出讓，項目的開發建設享受危改優惠政策；需要改變土地用途，進行城市道路、廣場、公園、綠地等公共設施建設的，由有關部門組織建設。

2、建立危改專項資金。危舊房改造工作屬于政府行為，是政府城市建設工作的重要組成部分。建議建立我市危改專項資金，資金來源：一是保留從經管房租金提取一定比例（每年4000－5000萬元）用于危改的原渠道不變，二是全市每年的城市建設資金切塊，三是危改地塊拍賣收益，四是危改安置小區的銷售收益。危改專項資金實行預算管理和封閉運作模式，專項用于全市危舊房屋的修繕、整飾、改造、拆遷、安置和危改安置小區的建設工作。根據市危改部門的初步匡算，目前我市現存的26萬平方米危房，按照危房面積占需改造總面積1/3算，總拆遷量為78萬平方米，以平均每平方米拆遷安置成本4000元計，理論上共需投入拆遷資金31.2億元，按5年完成每年需6.24億元。建議市政府在下一個財政年度在城市建設資金中撥出5億元作為危改專項資金的啟動資金，以后每年由市危改工作聯席會議（領導小組），根據當年的改造計劃以及上年度的資金使用情況、危改地塊招標拍賣收益情況和危改安置小區銷售收益情況，研究確定城市建設資金切塊部分的具體數額。

3、完善危改工作機制。危改工作作為一項社會系統工程，不僅需要市委、市政府強有力的領導，市各有關部門的密切配合、共同努力，還需要充分調動區、街的積極性，發揮他們在危改工作中的作用，建立健全上下協調、左右聯動的危改工作機制。市確定的危改項目，除了市危改專項資金的投入外，所在的區、街也要投入配套資金，配合危改部門做好宣傳教育和思想政治工作，確保危改項目的順利推進；各區要按照市的統一部署，每年確定一批危改項目，多渠道籌集資金進行危舊房屋的修繕、整飾和拆遷改造工作。此外，各級宣傳部門和新聞機構要加大對危改工作的宣傳力度，增強全社會對危改的支持和理解，營造人人關心、共同參與危改的良好社會輿論氛圍。

專此報告，請指示。