社保基金預(yù)算管理調(diào)查報(bào)告

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社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)是社會(huì)保障審計(jì)的主要內(nèi)容，與社保基金預(yù)算有著密切聯(lián)系。社保審計(jì)依據(jù)社保基金預(yù)算做出判斷，同時(shí)又是推進(jìn)社保基金預(yù)算規(guī)范化、科學(xué)化的重要手段。社保基金預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化和精細(xì)化是政府不可推卸的責(zé)任，也是社保審計(jì)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。社保審計(jì)既要以社保基金預(yù)算為依據(jù)，又要推動(dòng)社保基金預(yù)算管理的完善。筆者結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，探討社保審計(jì)在促進(jìn)社保基金預(yù)算編制和執(zhí)行的真實(shí)、合法和效益方面著力點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)途徑。供大家借鑒、參考。

一、審計(jì)要促進(jìn)社保基金預(yù)算編制的完整、規(guī)范和科學(xué)

國(guó)務(wù)院明確規(guī)定“根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)建立的其它社會(huì)保險(xiǎn)基金，條件成熟時(shí)，也應(yīng)盡快納入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理”，審計(jì)任何一項(xiàng)社保基金，都要關(guān)注其納入預(yù)算管理的進(jìn)展情況，對(duì)尚未納入預(yù)算管理的社保基金，尤其關(guān)注基金收支無(wú)計(jì)劃、無(wú)控制帶來(lái)的不良后果，是否存在脫離財(cái)政監(jiān)管導(dǎo)致資金流失、閑置或浪費(fèi)，進(jìn)而提出將其納入預(yù)算管理的審計(jì)建議，促進(jìn)加強(qiáng)社保基金預(yù)算編制的真實(shí)完整性。

對(duì)于已納入預(yù)算管理的社保基金，要對(duì)社保基金預(yù)算編制本身的真實(shí)性、完整性和科學(xué)性進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)對(duì)基金預(yù)算報(bào)表及其相關(guān)編制說(shuō)明資料的審查，檢查基金預(yù)算編制和調(diào)整的審批程序是否合乎規(guī)定，基金收支計(jì)劃的調(diào)整是否按照規(guī)定程序得到有關(guān)部門的批準(zhǔn)，有無(wú)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更、未按預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)題，促進(jìn)提高社保基金預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力；檢查社保基金預(yù)算編制的政策依據(jù)是否充分，對(duì)各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來(lái)源、預(yù)測(cè)依據(jù)和計(jì)算方法進(jìn)行核實(shí)，分析對(duì)比本年度與上年度基金預(yù)算草案的增減變化及主要原因，基金籌集計(jì)劃是否符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，核定的參保率、征繳額度等計(jì)劃指標(biāo)與上年相比是否適當(dāng)增長(zhǎng)，保險(xiǎn)費(fèi)收繳率、清欠率是否保持在適當(dāng)水平，基金籌集渠道在編制預(yù)算時(shí)是否充分預(yù)計(jì)并作為收入的一部分納入預(yù)算；檢查支出預(yù)算是否按照量入為出、收支平衡的原則編制，做到以收定支，不列赤字，保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理，基金支出規(guī)模是否合適，基金支出項(xiàng)目和內(nèi)容是否符合專款專用原則，預(yù)算支出安排是否符合重點(diǎn)使用原則等，促進(jìn)提高社保基金預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)見性。

同時(shí)，還應(yīng)注意預(yù)算與決算的對(duì)比分析，計(jì)算收支各項(xiàng)指標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行率，關(guān)注預(yù)算執(zhí)行率過(guò)高或過(guò)低的項(xiàng)目，分析預(yù)算編制與執(zhí)行相脫節(jié)的原因，從政策設(shè)計(jì)、操作執(zhí)行等方面提出改進(jìn)管理的建議，促進(jìn)提高社保基金預(yù)算的執(zhí)行力。

二、審計(jì)要促進(jìn)地方政府充分履行平衡社保基金收支的責(zé)任

社保基金的公共性質(zhì)決定了它與人民群眾的切身利益息息相關(guān)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》六十五條明確規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡，縣級(jí)以上人民政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，給予補(bǔ)貼”，明確了政府在維持基金收支平衡方面的責(zé)任。當(dāng)前，政府財(cái)政對(duì)社保基金的補(bǔ)貼多是“隨行就市”式的補(bǔ)貼方式，即側(cè)重于解決一時(shí)一地的問(wèn)題，主要針對(duì)當(dāng)前基金顯性缺口給予補(bǔ)貼，對(duì)隱性缺口擱置處理，對(duì)基金可持續(xù)發(fā)展缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。如養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)不僅增加政府隱性債務(wù)，還會(huì)影響政府公信力，但是地方政府片面強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金整體收支尚有結(jié)余，對(duì)做實(shí)個(gè)人賬戶并不積極，不但未及時(shí)采取措施投入財(cái)政補(bǔ)貼逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，反而占用個(gè)人賬戶基金彌補(bǔ)統(tǒng)籌基金支付缺口，為今后做實(shí)個(gè)人賬戶帶來(lái)更大壓力。

審計(jì)過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)分析職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的社保基金當(dāng)年是否做到“收支平衡、略有結(jié)余”，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌部分是否做到收支平衡，個(gè)人賬戶基金是否實(shí)現(xiàn)有效積累，關(guān)注統(tǒng)籌區(qū)地方政府是否在基金缺口彌補(bǔ)、基金結(jié)余合理控制等方面采取切實(shí)措施，對(duì)基金收支平衡的預(yù)算支持和資金投入是否足額安排和撥付；對(duì)基金財(cái)政補(bǔ)貼收入年度變化情況進(jìn)行年度趨勢(shì)分析，計(jì)算其在社保基金收入和政府一般預(yù)算支出中的比重，量化政府財(cái)政投入在基金籌集中發(fā)揮的作用，通過(guò)編制預(yù)算保證政府財(cái)政逐年投入補(bǔ)貼，以應(yīng)對(duì)社保基金支付壓力，化解基金運(yùn)行的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)要推動(dòng)社保基金預(yù)算報(bào)經(jīng)人大審批，通過(guò)人大監(jiān)督避免政府在社保基金預(yù)算管理上的自行其政和短期行為，敦促政府從基金可持續(xù)發(fā)展角度建立公共財(cái)政補(bǔ)貼社保基金的保障制度；推動(dòng)社保基金統(tǒng)籌級(jí)次的提高，解決因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而帶來(lái)的保障水平不均衡問(wèn)題，促進(jìn)公共財(cái)政補(bǔ)助均等化。

三、審計(jì)要促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的健全完善和社保基金運(yùn)行效益提高

當(dāng)前，針對(duì)被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、勞務(wù)派遣員工等特殊群體的社會(huì)保險(xiǎn)政策較為籠統(tǒng)，與這些群體生產(chǎn)生活和工作特點(diǎn)不相適應(yīng)。各地社會(huì)保險(xiǎn)制度的碎片化、個(gè)體化現(xiàn)象還十分普遍，影響參保對(duì)象跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)和轉(zhuǎn)移接續(xù)，社會(huì)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)仍有很多空白，審計(jì)過(guò)程中常感到無(wú)據(jù)可依。地方社會(huì)保險(xiǎn)政策的出臺(tái)往往包含過(guò)多的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考量，是政府、企業(yè)等各方強(qiáng)勢(shì)群體利益博弈的結(jié)果，弱勢(shì)群體的權(quán)益易被忽略或缺少保障，審計(jì)中應(yīng)注意發(fā)現(xiàn)此類問(wèn)題線索，注意從各種不公平現(xiàn)象中提煉、歸納，對(duì)事實(shí)真相、利害弊端、后果影響和原因機(jī)制進(jìn)行深入研究分析，在充分取證基礎(chǔ)上提出糾正、預(yù)防和警示的審計(jì)建議，引起國(guó)家層面的重視，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度完善。

社保審計(jì)應(yīng)在重點(diǎn)關(guān)注資金安全的同時(shí)關(guān)注制度的完整性、有效性和可持續(xù)性，針對(duì)政策執(zhí)行不到位和制度設(shè)計(jì)上的缺陷，注意從制度機(jī)制角度提出治本之策。基于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，就影響國(guó)家治理的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題展開專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，提出完善社會(huì)保險(xiǎn)制度、解決社會(huì)保障實(shí)際問(wèn)題的審計(jì)建議。注意發(fā)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)不同制度、不同資金、不同地區(qū)之間的不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)、不銜接問(wèn)題，研究填補(bǔ)制度空白，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)的健全、完整和有效。

在審計(jì)資源支持許可的前提下，集中力量重點(diǎn)對(duì)涉及群眾利益的、國(guó)家政策不明確的社保基金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)或調(diào)查，做好審計(jì)實(shí)施方案，統(tǒng)一審查思路，深入到縣鄉(xiāng)村戶，集中力量查深查透，切忌大而全、眉毛胡子一把抓、走馬觀花。

穩(wěn)健高效的基金投資運(yùn)營(yíng)政策缺失，已對(duì)社保基金保值增值形成瓶頸制約。審計(jì)中應(yīng)注意分析基金投資運(yùn)營(yíng)方面存在的問(wèn)題，弄清資金存量，確保資金賬實(shí)相符，從統(tǒng)籌級(jí)次、管理主體、投資環(huán)境、投資監(jiān)管等角度分析研究，推動(dòng)相關(guān)部門從制度層面規(guī)避基金投資損失風(fēng)險(xiǎn)，確定國(guó)家運(yùn)營(yíng)的主導(dǎo)地位，如國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目可發(fā)行專門面向社保基金的專項(xiàng)國(guó)債，為社保基金保值增值開辟綠色通道。

四、審計(jì)要促進(jìn)社保基金管理體制順暢，提高信息化和社會(huì)化水平，堵塞管理漏洞

針對(duì)當(dāng)前社保基金多頭管理、信息孤立等體制不順問(wèn)題，社保審計(jì)應(yīng)從促進(jìn)社保資金的安全完整和規(guī)范管理的角度，揭露問(wèn)題和后果，提出理順體制機(jī)制、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一管理體系的審計(jì)建議。

要改變就事論事、信息判斷依據(jù)單一的傳統(tǒng)思維，跳出社保審社保，通過(guò)被審計(jì)地區(qū)人民政府做好公安、工商、稅務(wù)、民政等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)系，充分收集各部門相關(guān)基礎(chǔ)信息，從外部分析檢查社保基金收支信息的正確性和完整性，利用信息化手段檢查經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在審核、審批等環(huán)節(jié)上存在的疏漏，推動(dòng)建立各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)之間、社會(huì)保險(xiǎn)與外部相關(guān)基礎(chǔ)信息主管部門之間的信息共享機(jī)制，完善社保基金收入和支出風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制；關(guān)注信息化管理?xiàng)l件下系統(tǒng)數(shù)據(jù)的安全性、系統(tǒng)分析預(yù)警的完整性和有效性，促進(jìn)提高基金管理信息化水平；推動(dòng)社保基金管理信息公開透明，提高基金管理的公眾參與度和社會(huì)化水平。

《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》將“關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制和執(zhí)行情況，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度不斷完善”確定為“十二五”期間社會(huì)保障審計(jì)的主要工作任務(wù)之一，可見促進(jìn)社保基金預(yù)算發(fā)展在社保審計(jì)工作目標(biāo)中的份量。當(dāng)前，我國(guó)的社保基金預(yù)算體系尚不系統(tǒng)，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等五項(xiàng)社保基金預(yù)算還不能給出一個(gè)完整、獨(dú)立、直觀的社保基金收支計(jì)劃和執(zhí)行情況的總體概念。這一方面增加了審計(jì)工作總體分析和評(píng)價(jià)的難度，另一方面給社保審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督功能提供了充分施展的空間。因此，社保審計(jì)要以社保基金預(yù)算審計(jì)為載體，從完善國(guó)家治理的高度，在社保基金預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩個(gè)方面發(fā)揮揭露、預(yù)防和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。