非訴人民調解工作經驗交流

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當前我國正處于社會的轉型期，也是矛盾的多發期。尤其是市區近年來，隨著城市化進程的進一步加快，社會矛盾糾紛的主體、成因和內容都發生了諸多變化，導致預防調處矛盾糾紛的難度越來越大。如何健全和完善多元化糾紛化解機制，更加有效地化解社會矛盾、維護社會和諧穩定，成為司法行政部門和有關部門共同關注的重要課題。為了全面推進“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作，實現人民調解、司法調解、行政調解的有效銜接，按照中省市要求，2010年6月，我局成立了區非訴人民調解委員會，分別在區人民法院、區衛生局、市交警支隊一大隊、二大隊設4個調解室，不斷探索和完善多元糾紛化解機制，充分發揮非訴調解及時化解矛盾，維護社會穩定，構建和諧社會的職能作用，顯示了非訴調解在維護社會穩定工作中的獨特作用，贏得人民群眾的贊譽。這種便捷、高效的訴前調解模式還得到了省、市、區各級領導的高度肯定。

一、非訴人民調解工作主要做法

（一）緊扣市區工作實際設機構，在組織建設上走出司法非訴人民調解特色。

一是強化組織保障。區成立了非訴調解工作委員會，主任由司法局主要領導擔任，副主任由各專業委員會的主要領導擔任，負責市區非訴調解工作的決策、部署和督查，抽調業務骨干為落實非訴調解工作的具體責任人。二是搭建非訴調解工作平臺。在各專業單位設立人民調解窗口，專業人民調解委員會增設人民調解室，辦公地點設在各專業人民調解委員會，與專業單位實現對接，有效提高矛盾糾紛調處的針對性。三是確保人員到位。非訴人民調解委員會聘任了8名專職調解員并常駐各專業非訴調解室工作，邀請各基層司法所人員、各行業德高望重的退休人員、執業律師、公證人員和學法律專業的實習生為兼職調解員，對相關案件進行調解或協助調解。專職調解員月薪工資為基本工資加調解成功并形成卷宗的獎勵工資，兼職調解員每參加一起調解，補助100元。

（二）非訴工作出新招，無縫對接顯成效。

1、創新方法，豐富手段。我區非訴人民調解委員會在實際工作中，不斷完善，不斷創新，逐步探索出了一整套調解方法。如搶抓關鍵、利益平衡、辯法析理、案例誘導、冷卻處理法和溫情感化等，將這些方法靈活運用，巧妙有機地結合到一起。一是抓住關鍵點。對于一些爭議標的不大而案情卻相對復雜的案件，并不固守查清事實這一教條，而是本著利益平衡的原則，在盡量了解案情的同時，尋找雙方當事人的實體利益平衡點，圍繞這個平衡點進行調解，取得了較好效果。二是辯法析理誘導。在民事糾紛、交通事故賠償糾紛調解過程中，根據雙方當事人爭議焦點，理出頭緒，講明法律，說清道理，通過及時耐心的啟發疏導和說服教育以及相關案例，化解當事人之間的矛盾。如訴前人民調解委員會受理的一起人身損害賠償糾紛，雙方當事人劍拔弩張，情緒激動，矛盾隨時可能激化。對此，調解人員辦案人員分頭到原被告家中，在指出雙方均有過錯并做其思想工作的同時，向雙方講述了一起因瑣事互毆，打人者因犯故意傷害罪被判刑而被害人致殘的案例，教育雙方摒棄前嫌。最終通過引導和說服教育，雙方當事人互相道歉，握手言和。三是借力使力。一件糾紛到了法院，雙方當事人都托人的為數不少。對此，調委會工作人員借助雙方“說情人”，利用他們來開導當事人，為糾紛調解創造有利條件，并針對當事人比較相信人、律師的特點，通過人和律師協助調委會做當事人的工作，促成調解等方法，取得了較好效果。四是冷熱處理重感化。針對不同糾紛的特點，準確把握調解時機，分別適用“冷處理”、“熱處理”、“溫處理”等不同方法，對于打架導致的人身傷害等當事人情緒比較激動或矛盾較為激化的案件，不急于調解，而是先放一段時間，使當事人的情緒“涼”下來，從而使當事人能夠冷靜下來，正確分析案情，從而愿意接受調解；對當事人已有調解意愿，但還拿不定主意的時候，趁熱打鐵，不失時機地擺事實、講道理，進行“熱調解”；對與當事人接觸進行調解的時候，要出以真心、付出真情，讓當事人相信調解人員是他的貼心人，會為他主持公道，從而愿意講出真實的想法，愿意接受調解人員提出的調解意見，進行“溫處理”。同時通過“部門聯動、司法為主”的聯合調處方式，委托親朋好友等社會人士進行調解，從而將社會資源引入司法領域。

2、堅持原則，規范調解。為實現非訴人民調解委員會在解決糾紛過程中的法律效果、社會效果、政治效果的有機統一，非訴調解委員會確立了四項“調解原則”。一是合法原則，即民事糾紛、交通事故賠償糾紛調解的過程和當事人達成的調解協議的內容必須符合法律規定，不得違背社會公德，不得損害社會公共利益和國家、集體以及第三人的合法權益。二是公開原則，即除涉及國家秘密、個人隱私或者法律另有規定的以外，應當公開調解；離婚案件、涉及商業秘密的案件，當事人申請不公開調解的，可以不公開調解。三是效率原則，即及時、便捷調解，化解矛盾，減輕當事人訴累，調解不成的，及時進入訴訟程序。四是規范原則，即在制作調解書時，必須要嚴格按照法律規定的規范來進行制作，防止出現調解書不規范問題。非訴人民調解委員會自成立以來，未出現違法調解、強迫調解的問題，沒有出現超期限調解和調解書不規范的問題，各項工作已走上規范化軌道。

二、非訴人民調解工作中存在的問題

（一）與司法行政機關建立銜接機制有待于進一步加強。

各非訴人民調解室、司法所調處的民間糾紛而達成的協議，因沒有強制力，其中有部分未能執行。從調解看，一般是由各非訴人民調解室、司法所將達成的協議提交人民法庭、法院來確認。法院以民事調解書的形式確認，當事人的稱謂以原糾紛協議雙方為原被告。相當于把調解協議書拿到法院去“公證”，賦予其法律強制力。但是從調解中也存在一些問題。一是當事人雙方不愿到法院確認。因為選擇非訴人民調解、司法所調解，就應監督執行。無須再費精力到法院確認，而且發生訴訟費用，對協議雙方不經濟，并且費時費力，增加訴累。

（二）在案結事了方面銜接機制有待于完善細化。

調解中，經常發生各非訴人民調解室、司法所調解不了的案件或調解后反悔的案件以及調解后不能履行的案件，最后當事人采取訴訟方式。這就存在一個糾紛解決的銜接機制問題。如果非訴人民調解室、司法所與法院共同做好這類矛盾的受理、調解工作，有利于化解矛盾、案結事了。

（三）建立大調解格局成員單位的職能作用沒有充分發揮，有待于進一步夯實。

現實中有很多糾紛未通過各級組織處理而直接進入到法院來，給法院帶來前所未有的工作壓力和風險。因此，有必要落實大調解格局成員單位的職責。即各種糾紛分散由各鄉鎮調委會、村級組織、有關單位去調處。調處無果的，可以由司法行政機關、人民法院立案后進入程序進行處理，多元化解糾紛，有利于社會和諧穩定。

（四）調解組織、調解員培訓不夠扎實。

調解組織的培訓主要以鄉鎮政府為主，人民法院、司法行政機關參與培訓的較少。究其原因是：各級調解組織、調解員的設立、配備均由各鄉鎮政府、各單位確定，培訓機會少，人民法院、司法行政機關主動聯系時遇不到機會。人民法院、司法行政機關只是通過個案的審理，與各調解員接觸并現場指導培訓，沒有形成規模培訓。調解依靠對地方習俗了解經驗及自身的威信，缺乏法律上的分析和判斷，難以讓當事人信服。

（五）調解協議書的確認工作還存在一些難點。

一是調解協議簽訂和協議確認書完成之間的時間差問題。比如在處理企業勞資糾紛時，當事人（主要是農民工一方）在簽訂協議并當場履行協議后就離開，之后再向他們送達確認書并簽收回執時很難找到其人。二是基層調委會制作的調解協議書質量也存在一些問題。由于不少調解員的文字表達能力還有待于進一步提高，制作的協議書質量不高，已成為開展調解協議確認工作的一大瓶頸。

三、非訴人民調解工作中的對策及建議

（一）繼續完善大調解模式。由縣（區）委、政府統一領導，政法委協調，司法行政機關、政府各職能部門、群眾性自治組織等參與,以非訴調解為基礎，人民調解、行政調解、司法調解既充分發揮作用，又相互銜接配合，綜合運用多種手段化解社會矛盾糾紛。只有整合現有調解資源，實現功能互補和程序銜接的有機統一，才能使各種調解在充分發揮各自功能的前提下，達到相互協調，互相促進，實現調解在化解社會矛盾糾紛方面作用的最大化、最優化。解決辦法：一是選擇一個矛盾多發行業單位或街道（鄉鎮），實行政府購買人民調解服務的試點，由政府出資與人民調解組織簽訂解決糾紛協議書，明確雙方的權利義務。探索適應市區以及不同行業結構、矛盾易發單位等社會矛盾糾紛解決的多元化模式。二是在人民調解與司法調解銜接方面，可在各單位設立人民調解窗口。其優勢在于：一方面對屬于人民調解范圍的民間糾紛就近就便進行訴前調解；另一方面邀請非訴人民調解員、司法員調解、委托人民調解組織調解指導等創造程序上、制度上的便利。更重要的是，能夠為糾紛當事人利用調解機制解決糾紛提供最大的方便。

（二）非訴調解協議確認機制，有待于在調解中進一步完善和明確。當前，我區非訴民事調解協議的基本操作流程已具雛形，但還有待進一步細化，有待形成更為具體的書面操作文本，要根據不同類型的案件，制定相應的具體措施，便于確認工作有章可循，使確認工作進一步規范化。所以我們在確認工作中，要對法律精神更深入理解，既要拓展確認工作的適用范圍，又要嚴格劃定確認的禁區，使這項新制度發揮其應有的最大功能。

（三）要拓寬工作領域。要把非訴調解從民事案件訴前調解、交通事故賠償糾紛調解引入到社會各行各業矛盾糾紛的化解中，特別是治安行政、勞動爭議、信訪、產品質量責任爭議、合同爭議、醫療糾紛、環境污染賠償等許多領域。在立法或司法解釋對非訴調解做出明確法律定位之前，非訴調解組織完全可以發揮自身的優勢，不斷拓展調解領域，探索與行政調解新的銜接機制。

（四）加強素質提升。要切實提高人民調解隊伍的專業素質和工作水平，調解人員素質決定人民調解工作的成效，同一個矛盾糾紛，經不同素質的人員來處理，其效果是不一樣的。綜合素質高的人民調解員，能夠以恰到好處的方式方法，使當事人之間的矛盾糾紛冰消雪融，大事化小，小事化了，雙方之間的關系恢復到未發生矛盾前的友好、和睦狀態；反之，不但不能化解矛盾，而且可能使矛盾激化。因此，要建立人民調解員定期培訓工作制度，由法院、司法機關抽調業務骨干，定期對人民調解員進行集中培訓。不定期邀請人民調解員旁聽依法公開審理的各類案件，有效提高他們調處糾紛和適用法律的能力。

（五）物質保障亟待加強。為確保非訴調解工作的順利開展，要按照《人民調解法》規定，把調解員津貼納入財政預算。各黨、政、企事業單位和專業人民調解委員會均應設立相對獨立的辦公場所和調解室，真正實現“人員固定、場所固定、工作時間固定”。為激發人民調解員的工作積極性，還要按月發放定期津貼。

（六）社會宣傳要加強。為提高非訴人民調解工作的社會知曉率，要積極利用廣播、電視、報紙、網絡等新聞媒體，向社會廣泛宣傳開展非訴人民調解工作機制，促進人民調解工作機制在化解社會各類矛盾糾紛中的作用得到更加充分有效地發揮。

（七）責任考核要夯實。各黨、政、企事業單位，各部門要全面落實非訴人民調解工作責任制，從加強長效管理、完善責任考核、提高服務效能等方面，引導工作人員高度重視并切實做好非訴調解工作。根據工作要求，各級人民調解委員會均建立非訴調解工作臺帳，如實反映工作開展情況。非訴調解工作委員會定期召開聯席會議，及時總結分析工作中存在的問題和不足，針對社會矛盾糾紛的階段特點，研究落實非訴調解階段性工作具體措施；并建立經費保障和考核獎勵機制，定期對工作開展情況進行考核和評查。

總之，人民調解、行政調解、司法調解各有其獨立的品格，在解決社會矛盾糾紛方面各有優勢。人民調解是解決社會矛盾、維護社會和諧穩定的“第一道防線”，具有平等、自愿、靈活、便利、經濟的解決途徑，永遠具有不可替代的作用，但缺乏權威性、不具有終局性；行政調解是“第二道防線”，具有權威性、專業性等特點或優勢，但受理念及法律定位等影響，其作用遠未發揮；司法調解是“最后一道防線”，具有權威性、終局性，但國家可提供的司法資源有限，利用成本較高。而只有在每一種調解都能守住自己陣地的基礎上，實現三道防線的有機銜接、密切配合，我們才能贏得化解社會矛盾、維護社會和諧穩定的最后勝利。