基層審計效益選項思考

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修訂后的《審計法》將效益審計作為審計機關的重要目標之一，審計署五年工作規劃也早把效益審計納入重點工作之中，這說明基層審計機關的工作重心要隨著目標的轉移而轉移，在思維定式與實際運作上要校準定位，置身其中。但是，基層審計干部多年慣于財政財務收支的審計模式，對于如何開展政府部門的效益審計，普遍存在著“過簡”與“過繁”兩種截然不同的“概全”認知。有的認為政府部門只能從財務簡單收支的“減法”上檢驗效益；有的認為效益涵蓋多個方面，需要進行“因式分解”，意見相佐。從目前機構運行來看，既有行政單位，又有事業單位；既有經濟部門、又有社會公共部門，但又都與經濟有著密切聯系。就其部門效益而言，既有共性，又有特性，審計監督不可能“一個藥方包治百病”，也不能“一個尺碼訂作同一雙鞋子”。因此，部門效益審計只能因部門而宜，審計人員必須在審計范圍、審計內容、審計評價上搞好選項。筆者以為，政府部門效益審計，在選項上應側重于以下幾點：

一是要側重于管理效益。管理出效益是經過實踐檢驗的一條真理，也是必須長期堅持的有效途徑。雖然縣域內普遍推行集中核算的公共財政，但政府部門仍然是獨立的法人單位，內部繼續存在大量的經濟活動，需要加強管理和嚴格的內部控制制度去實現經營效益的目標。隨著政府部門辦公所需的經費、交通、水電、取暖、培訓、考察等費用或資料價格的不斷上漲，加大了公務辦公成本。倘若不加強節約型機關建設，強化公務成本內部控制，任其損失浪費，就會在經費支出上形成無法堵塞的“黑洞”，不僅沖擊財政預算的底線，而且在經費包干情況下必然尋求其他途徑予以核銷，導致經費核算不實。因此，在部門效益審計中，管理效益是監督的重要因素，要引起高度關注。要以當年經費支出為基數，扣除物價上漲因素，將公務支出與以前年度分析對比，在公務量沒有增加的前提下，查驗經費增長或下降，從中透析管理方面是否存在效益，以便“對癥下藥”，促使強化內部管理。

二是要側重于專項效益。隨著國家公共財政的深化改革，較大比重的轉移支付資金、以工代賑資金、專項資金、扶貧資金等將向縣域經濟社會發展傾斜，推動地方全面協調可持續發展。在這種態勢下，地方政府不少部門領導把相當精力投入到向上爭取資金上。不僅可以彰顯政績和工作能力，而且可以在任期間對上對下負責和向社會有個交待。但是，在一定程度上在爭取資金前有的建設項目缺少科學論證；有的雖然論證但跨年度撥付資金而發生市場變化；有的欠缺項目建設后的管理手段等等，使爭取到的專項資金在管理、使用上發揮不出應有效益，甚至根本沒有效益或者不得不續建、改建、重建，導致專項資金使用的基本立意事與愿違。所以，在部門效益審計中，要延伸到專項資金的專項效益審計，使部門效益與專項資金效益有效鏈接，使之襯托出部門的整體效益狀況，依此作出評價，推動專項資金發揮出應有效益。

三是要側重于工作效益。這里所說的效益，是部門員工行為和提供的勞務所取得的成果和收益，也是日常工作消耗的勞動量與所獲勞動成果的比率。有人認為部門工作效率不應納入效益監督范圍，超出了經濟監督范疇。其實不然，效益是物質或勞務的客觀屬性，是以大小決定各人的主觀評價。績效是以人的勞務來體現的，是與物質或經濟相互關聯的。公共財政為部門工作人員提供了一定的勞務報酬和部門職能對應的資金支撐，就應該付出相應的勞動消耗量并取得應有的勞動成果，只有如此，才能說明部門在履行職能中產出了相當的經濟或非經濟的效益。假如公共財政只是輸出了勞務資金，而未獲得與之相對稱的成果輸入，這是違反經濟規律的。實際上工作效益上也是一種經濟行為。否則，只能印證政府部門沒有效益可言。正如企業只有工資付出而沒有工人創造產品，企業只能倒閉。基于這一觀點，部門工作效益就應納入監督范圍。不論是任何職能的政府部門，是經濟行為還是公共服務行為，年度都制定了工作計劃、內容和目標，并有相應的資金作保障，其績效就是監督的對象，就象西方的三E審計一樣，進行綜合評價，才能正確反映部門的實際效益狀況。

四是要側重于領導效益。地方政府部門都是以經濟建設為中心的，發展經濟和服務經濟建設是第一要務。但是，部門的經費管理、專項資金和工作績效又是部門領導班子起決定性作用，甚至部門主要領導起著主導和決策作用的。目前的管理體制說明著領導水平決定著領導效益，領導效益與管理效益、專項效益、工作效益是環環相扣的。領導履行經濟責任或經濟契約的履行情況是否有效，影響著經濟活動、經濟效率和經濟效果的預期。經濟活動的適當性和環境性與領導行為有著很大的關聯度，領導效益在部門效益中有著很強的導向作用。因此，在對部門效益的審計監督中，要把領導的經濟決策和經濟責任履行情況放在關鍵環節，既對部門效益連環監督，又對權力運行進行制約監督，通過評價領導行為，提升領導效益，推動部門效益的進一步優化。