職能統一思考

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黨的十七大對我國新時期加快行政管理體制改革做出了新的部署，提出了新的要求，其中明確提出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”。學習領會這一新的改革要求，積極穩妥地實行大部門體制，對于推進政府職能轉變，優化政府組織結構，確保政府全面正確履行職能，有著重要意義。

一、實行大部門體制的必要性

大部門體制，又稱大部門制、大部制，一般是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，以減少機構重疊、職責交叉、多頭管理，增強政府履行職能的能力。大部門作為政府機構設置的一種形式，是相對于小部門而言的，通常管理職能較寬，業務管理范圍較廣，對一項政府事務或幾項相近事務實行統一管理。所以，實行大部門體制的關鍵，在于實現職能有機統一。在我國現階段，探索實行職能有機統一的大部門體制的必要性，主要體現在三個方面：

有利于提高政府履行職能的能力。改革開放以來，我國先后進行了5次大的政府機構改革，使政府職能有了重大轉變，機構編制得以精簡，管理方式不斷創新，大體上與我國改革發展的進程相適應。但是，政府體制改革并沒有到位，而且隨著改革和發展，政府管理面臨著許多新的問題，主要表現在機構重疊、職能交叉，政出多門的問題突出，例如城鄉建設、環境資源、交通運輸、食品藥品、人力資源、社會保障等領域都不同程度存在著類似的問題，成為影響政府效能的體制因素，不僅造成了部門職責交叉、權責脫節、推諉扯皮、多頭管理、效率低下現象，更為重要的是，加大了行政成本，影響了政府履行職能的能力，因此，對一些相近職能或融合性強的職能進行整合，探索實行大部門體制，有助于從體制上理順部門間關系，使政府運行更加順暢，提高政府全面履行職能的能力。

有利于適應市場經濟發展的要求。在市場經濟條件下，政府是“有限政府”，政府的職能和規模都是有限的，政府的作用主要限定在“市場失靈”的公共事務領域，如宏觀經濟調控、建立法律框架、提供公共產品和服務、維護社會公正和秩序等，較少干預微觀經濟運行。改革開放以來，我國按照建立社會主義市場經濟體制的需要，進行了多次機構改革，精簡了大量按計劃經濟而設立的專業經濟管理部門，同時健全了宏觀經濟管理部門、市場監管部門。進入新的發展階段，隨著市場經濟發展和經濟增長方式轉變，要求政府進一步轉變職能，實行政企分開、政事分開、政資分開、政府與中介組織分開，加強宏觀調控，減少對微觀經濟的干預，但目前政府體制上存在的職能配置不合理、部門分割、資源分散等問題，不利于市場經濟的發展。比如說，有的綜合部門既管宏觀又管微觀，既管規劃又管項目審批，不能集中精力搞好宏觀調控，也不利于產業管理部門進行統籌協調;有的部門政企不分，既當“裁判員”，又當“運動員”，干預微觀經濟社會事務;因此，在新的改革發展起點上，按照大部門體制改革的思路，有機整合政府職能和部門，加強中央政府的宏觀調控、政策規劃制定、維護法制政令統一實施等宏觀管理職能，減少對微觀經濟運行的干預，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，形成適應市場經濟發展的政府體制。

有利于形成精干高效的政府組織結構。政府機構是承載政府職能的實體，為了履行職能，政府通常需要設立相應的管理機構。在傳統社會，政府職能比較簡單，機構設置也較少，如古代中國僅設有吏部、戶部、刑部、兵部、禮部、工部等幾個部門，美國在19世紀初只設有國務院、財政部和陸軍部三個部門。進入現代社會，隨著經濟社會發展，政府管理的事務越來越多，各國都先后增設了許多新的管理機構，如能源、運輸、環保、社保、衛生、信息等部門，但是政府也不能增加一項職能就設立一個機構，使機構數量無限擴張。為了解決這一難題，國際上采取的流行做法，就是將職能相近的部門重組為一個大部門，實行大部門體制，如發達國家無論大小，內閣部門一般保持在15-**個之間，而發展中國家則相對多一些，在**-**個之間;同時，為了行使某項相對獨立的職能，或管理某方面的事務，大多數國家設有其他行政機構，如獨立機構、直屬機構、辦事機構等，名稱、數量和職能取決于各國政府管理需要，形成了以內閣部門為骨干框架，其他行政機構相輔相成的政府組織結構。在我國，政府同樣面臨著管理職能增加但又不能設立過多機構的矛盾。探索實行大部門體制，統籌考慮職能配置和各種類型機構設置，有助于政府在保持合理機構數量的基礎上全面履行職能，逐步形成更加精干高效的現代政府組織結構。

二、實行大部門體制是一個積極探索、循序漸進的過程

探索實行職能有機統一的大部門體制，應以科學發展觀為指導，按照建設服務型政府、法治政府和效能政府的要求，積極穩妥地加以推進。無論是部門職責的重新界定，還是機構的調整重組，都要有利于政府全面正確有效履行職能，有利于解決現行政府管理體制存在的突出問題，有利于推動科學發展，促進社會和諧，更好地為人民服務。

目前，我國經濟社會的總體形勢是好的，改革的方向和任務是明確的，推進改革的有利因素很多，但也面臨著許多新情況新問題。應當看到，在我國實行大部門體制，還處于探索階段，缺乏成熟經驗，實行大部門體制需要一個探索過程，必須堅持積極穩妥的方針。一方面，要抓住時機，積極探索，首先選擇一些意見集中、影響全局的重點領域，實行大部門體制，邁出堅實步伐，爭取有所突破。比如說，加強環境保護，改善生態環境，事關可持續發展和人類生存環境，應將環保職能整合和機構設置擺到更加突出的位置;使全體人民住有所居，事關民生，建設職能的調整，應統籌協調城鄉建設，把住房建設、住房制度改革放在更加突出的位置，著力解決低收入家庭的住房困難。另一方面，大部門的設置，主要取決于我國改革面臨的環境、條件和內容，要充分考慮到現實可行性，循序漸進，分步實施，避免出現這樣那樣的問題。比如說，為了加快形成綜合交通運輸體系，發揮各種交通運輸方式的整體優勢，突破經濟社會發展的“瓶頸”，有必要整合各種交通運輸管理職能和機構;同時考慮到有的管理部門的特點以及運行情況，改革需要一個過程，相關職能和機構整合就要從現實可行性出發，逐步推進。

從我國改革歷程看，改革開放以來，我國根據各個時期改革發展的要求，逐步推進政府職能轉變和機構改革，為逐步實行大部門體制提供了成功經驗。例如，1982年的改革，主要是精簡機構人員，國務院工作部門由1**個(含部、委、局、辦，下同)精簡到61個，人員編制縮減約25%。1988年的改革，按照職能轉變的要求，國務院工作部門由72個減少到68個，人員編制精簡**%。****年的改革，按照發展社會主義市場經濟的要求，國務院工作部門從86個減少到59個，人員編制減少**%。1998年的改革，精簡了9個專業經濟管理部門，國務院工作部門減少到52個，人員編制減少47.5%。**03年的改革，主要是進一步轉變政府職能，調整機構設置，完善與市場經濟相適應的政府管理體制。以上五次國務院機構改革，標志著政府改革的重要階段，呈現為一種分階段、逐步推進的過程，適應了不同時期改革發展的特點和要求。實行大部門體制，應充分運用以往成功經驗，實事求是地逐步推進改革進程。

從國際經驗看，成熟市場經濟國家實行大部門體制，也大多是逐步推進、不斷調整的。例如，英國的大部制就經歷了一個逐步完善的過程，其外交和聯邦事務部，是1968年由外交部和聯邦事務部合并而成的;商業、企業和規劃改革部，兒童、家庭和學校部，創新、大學和技能部等部門，是1997年通過機構整合成立的;環境、食品和農村事務部，是**01年由原來的農業、漁業和食品部與環境、運輸和地區部整合而成的。美國1955年通過機構整合成立了衛生、教育和福利部，1979年又將該部分解為衛生與公眾服務部和教育部兩個部;農業部經過了多次重組，1994年又將商務部和內政部負責的相關職能劃歸農業部;國土安全部是**03年由22個聯邦機構重組而成的超級大部。德國1986年成立了環境、自然保護和核安全部，接管了原來由內政部、農業部和衛生部共同負責的環境保護職能，形成大部制;**01年成立的消費者保護、食品和農業部，是由原食品、農業和林業部改組而成。日本內閣部門原來有1府22省廳，****年重組合并為現在的1府10省廳，盡管這次機構重組是通過一次大規模改革完成，但從上世紀90年代中期就開始著手進行，專門設立了改革推進機構，制定了中央省廳改革法律等，到****年才正式完成，歷時多年。

三、大部門體制改革需要重點研究解決的幾個問題

十七大關于加快行政管理體制改革的基本要求是，“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能”。探索實行大部門體制，應按照十七大的要求，突出重點，統籌兼顧，深入研究和解決改革中面臨的問題。

1.職能和機構整合問題。實行大部門體制的實質，在于實現職能有機統一，確保運轉順暢，而不在形式上調整多少部門。按照這一要求，改革方式有兩種選擇:一個途徑是將職能相同相近的部門，重組為一個職能更寬、管理范圍更廣的大部門，使相關職能由一個大部門負責，統一協調管理相關領域的事務。具體整合方式，應從實際出發，統籌考慮。比如說，食品藥品安全管理與公共衛生服務有著內在有機聯系，應當在統籌協調食品藥品和公共衛生管理職能的基礎上，整合現有政府部門，統一負責相關領域的政策規劃、組織協調和監督管理職能。再比如說，能源涉及到經濟、社會、外交、資源等多個領域，關系到國計民生、國家安全和發展戰略，國家能源管理機構的設置，既要考慮強化行業管理職能，也要考慮從更高層次上加強戰略規劃和統籌協調職能，實現職能有機統一。另一個途徑是只對相同相近職能進行整合，不動機構。在許多情況下，一個部門可能只有某些管理職能與其他部門存在交叉，或者一項事務的工作流程客觀上需要幾個部門共同管理。在這種情況下，就沒有必要重組機構，而是采取職能整合的辦法，將相近職能歸入一個部門管理為主，使之成為該項職能的主要負責部門，牽頭協調相關業務，其他部門配合，做到職責明確、各負其責，防止都負責、又都不負責，出了問題無人負責。

2.決策與執行分開問題。目前，有些政府部門集決策權、執行權、監督權于一身，容易導致權力過于集中、部門利益化等問題。十七大報告提出，要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構的運行機制”。實行大部門體制，有的部門職能更寬，權力更大，可能出現新的部門利益，監督控制更加困難。因此，實行大部門體制，更有必要在建立決策與執行相對分離的權力結構上有所創新。在這方面，國外已有多年實踐，有些成熟經驗可供我國參考借鑒。例如，**世紀90年代起，英國開始推行政策制定與執行相分離的政府模式，內閣部門主要負責政策制定，設有各種決策咨詢委員會，同時將部門內設機構成建制地轉為執行機構，負責政策執行，并授予執行機構負責人充分的人事權、管理權和財政資源支配權，目前執行機構已達1**多個，大部分公務員在執行機構工作。澳大利亞、新西蘭、新加坡等國也有類似做法。從我國情況看，可考慮以大部門制改革為契機，進行決策與執行相對分開的改革試點，如將執行性、服務性、監管性的職責及相關機構，分離出來作為大部門的執行機構，將所屬事業單位改為獨立法人單位，使部門本身主要負責政策制定，執行機構和法人單位專門負責政策執行，形成決策與執行相互制約和協調的權力結構和運行機制。

3.各類政府機構關系問題?，F代政府機構種類較多、關系復雜，例如我國目前政府機構分為政府組成部門、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位、部門管理的機構等。實行大部門體制，涉及到部門職能重新界定和機構調整，如何理順各種機構之間關系，優化政府組織結構，至關重要。可供考慮的措施有:一是對各種類型機構的定位、職責、規格、權力、責任和隸屬關系，做出明確無誤的法律界定，為理順機構之間關系奠定組織基礎。例如，將目前機構設置中政事不分、以事業單位序列卻行使行政職能的機構，明確界定為行政機構。二是使一個部門主要負責一個事務或融合性強的事務，做到職責明確，便于問責。三是明確綜合部門與行業部門之間、政府組成部門與其他政府機構之間，是分工合作、相輔相成的關系。四是通過建立部際聯席會議制度，確定負責一項事務的牽頭協調部門等方法，加強部際關系協調機制，提高政府整體效能。

4.地方政府機構設置問題。我國是實行單一制的國家，中央政府的機構調整必然會影響到地方政府的機構設置。實行大部門體制改革，在邏輯順序上應先從中央政府起步，而后延伸到地方政府?？紤]到中央政府與地方政府的職能有所不同，例如中央政府管理更側重宏觀性、間接性和指導性，地方政府管理更側重具體性、直接性和執行性，地方政府的機構設置也應當有所不同。在大部門體制改革中，除了根據政府管理需要實行上下級對口設置的機構外，其他地方機構的設置，應在地方機構編制總額限定的情況下，由地方各級政府根據本地行政管理的實際需要，因地制宜地整合職能和機構，靈活設置地方部門，為地方政府改革和管理創新留下空間，充分發揮地方政府積極性、創造性