發達國家食品安監經驗交流

導語：發達國家食品安監經驗交流一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

不論在發展中國家還是發達國家，與食源性疾病密切相關的食品不安全問題一直是人類健康的重大威脅。作為發展中國家，目前我國食品安全問題依然嚴峻，重大食品安全事故屢有發生，各大類食品均存在安全隱患，食品安全面臨來自各方面的挑戰，已成為影響人們健康安全和我國農業及食品行業國際競爭力的重大戰略性問題。如何加強我國的食品安全管理，尤其是流通領域食品安全的管理，國外發達國家對食品安全管理的成功經驗為我們提供了有益的借鑒。

一、發達國家食品安全監管模式

從發達國家對食品安全監管的經驗看，加強食品安全管理各部門之間的協調，確定食品安全監管的模式是食品管理體制改革的核心。這種協調一般表現為兩種類型：一類是以加拿大、丹麥、愛爾蘭、澳大利亞為代表，為了控制風險，將原有的食品安全管理部門統一到一個獨立的食品安全機構，由這一機構對食品的生產、流通、貿易和消費全過程進行統一監管，徹底解決部門分割與不協調問題。另一類是以美國和日本為代表，雖然食品安全的管理機構依然分布在不同的部門，但卻通過較為明確的分工來避免機構間的扯皮問題，其重要特征就是根據食品類別或按照環節進行分工，以保證對食品“從農田到餐桌”全過程的監管。我國總結發達國家的經驗，吸收其教訓,結合實際,在現階段，現實選擇是保留分散管理的模式，在現有的管理體制基礎上進行較小的調整，依然按照食品事業鏈的環節進行分工。明確按照“一個監管環節由一個部門監管”，以分段監管為主，品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全職能。履行分段監管的職責，主要解決兩個問題：一是在監管方面存在交叉和重復之處進行明確分工，只能由一個部門負責，其他部門退出。二是就無人管理的盲區，明確哪個部門負責。在制定分工方案時，要充分考慮各部門已經建立的監測網絡的實力，實力弱的充實到新的負責機構。這個方案最接近現有管理體制，但是必須解決好分工后各環節之間協調和銜接的問題。解決好銜接問題的關鍵在于應服從于一個統一的食品安全標準體系。

二、發達國家食品安全管理的基本做法

隨著全球經濟一體化和社會的迅速發展，食品安全問題已成為各國政府、公眾關注的焦點問題。尤其是發達國家政府都把食品安全監管作政府管理的一項重要內容。下面就具體做法,對美國、日本以及歐盟諸國的情況進行介紹：

（一）美國政府對食品安全和監管

美國政府對食品安全問題十分重視，建立了較為科學、全面和系統的食品安全管理體系。美國食品安全系統有較完備的法律及強大的企業的支持，它將政府職能與各企業食品安全體系緊密結合，擔任此職責的主要有衛生部（DHHS）下的食品藥品管理局（FDA）、美國農業部（USDA）下的食品安全檢驗署（FSIS）和動植物衛生檢驗署（APHIS）及美國環境保護總署（EPA）等部門。美國食品安全管理體系有如下特征：部門權利分離、工作方式公開透明、決策以科學為依據、公眾廣泛參與。為了保證供給食品的安全，國會頒布立法部門制定的法規，委托執法部門強行執法或修訂法規來貫徹實施，司法部門對強制執法行動、監管工作或一些政策法規產生的爭端給出公正的裁決。美國最高法律、法規和總統執委會制度建立了法規修訂工作制度，即采取與公眾相互交流和透明的工作方式。

美國食品安全管理體系具有很高的公眾信任度，其基于如下指導原則：（1）只有安全和有益的食品可以上市；（2）以科學為依據制定食品安全法規；（3）政府強制執法；（4）生產商、銷售商、進口商及其相關人員均應遵守法規，否則將受到懲處；（5）法規制定過程是透明的，公眾可以廣泛參與。

美國食品安全系統的基礎是強有力的、靈活的、以科學為依據的法律法規和企業對生產安全食品的法律責任。分工合理，職責明確，各司其職，為食品安全提供了強有力的組織保障。

在管理法律體系上，美國有關食品安全的法律法規非常繁多，既有《聯邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質量保護法》和《公共衛生服務法》等綜合性法規，也有《聯邦肉類檢查法》等非常具體的法律。這些法律法規覆蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標準以及監管程序。如1996年美國頒布了《美國肉禽屠宰加工廠（場）食品安全管理新法規》，新法規強調預防為主，實行生產全過程的監控。這是對美國使用了近百年之久的以感官檢查和終端產品檢測為手段的舊有食品安全管理體系的全面改革。其目的在于使美國人民享有全球最豐富且最安全的肉禽食品供應。經指導的行政部門頒布的獨立的法規，具有強制性的法律效應。

美國政府十分強調食品安全制度建設和食品安全管理的公開性和透明度。其基本思想是：增強立法過程和管理過程的公開性和透明度，讓全社會參與其中,使制度更加完善，管理更為有效；同時也是公眾對食品安全管理建立信心的重要途徑。信息公開是增強管理過程透明度的關鍵，美國食品行政部門有責任直接對公眾進行解釋。同時，管理行政部門經常提供一些如何達到管理要求的導則。導則包括：食品如何摻假、貼不恰當的標簽或如何描述確證的安全性資料等內容。這些導則對食品企業和消費者是有幫助的。

在預防性措施上，科學性和危險性分析是美國制定食品安全系統政策的基礎。由于多年來對食品中化學危害的管理的重視，美國制定了許多關于添加劑、藥品、殺蟲劑及其他對人體有潛在的化學和物理危害的法規。近年來，聯邦政府更加關注微生物致病原的危險性，通過關注食品從田間到餐桌全程的安全性來降低微生物致病原的危險性。

在加強食品安全管理的技術能力方面，美國政府的措施是：一方面在管理機構內部組織優秀科學家加強前沿問題的研究，另一方面積極利用政府部門以外的科學家資源，通過技術咨詢、合作研究等各種形式，使之為食品安全管理工作服務，同時也與國際組織保持密切聯系（如世界衛生組織、糧農組織、國際聯合流行病機構等），從中分享最新的科學成果。

美國的食品檢驗機構有大批專業化的專家、如化學家、毒物學家、藥理學家、食品工藝家、微生物學家、分子生物學家、營養學家、病理學家、流行病學家、數學家和衛生學家等。他們的工作是檢查食品公司、收集并分析樣品、監控進口產品、檢查售前行為、從事消費者研究和進行消費者教育等。如果食品不符合標準，就不允許其上市銷售。

在食品安全風險管理方面，強調了風險的全面防范與管理。一是風險評估,風險評估實質就是應用科學手段檢驗食品中是否含有對人類健康不利的因素（如病原體等），分析這些帶來“風險”的因素的特征與性質，并對它們的影響范圍、影響時間、影響人群、影響程度進行分析。二是風險管理,風險管理是為防范風險所采取的措施，實質就是落實一系列的標準和規定。例如目前推進的“風險分析和關鍵控制點制度”（HACCP）,它可以使用戶認識到可能發生的風險，從而采取有效的辦法加以防范。三是風險信息交流與傳播,通過有效的信息和信息傳播使公眾健康免于受到不安全食品的危害。美國政府認為被管理企業作為當事人和當事人的一部分對食品安全負主要責任。企業應根據食品安全法規的要求來生產食品。政府的作用是制定合適的標準，監督企業是否按照這些標準和食品安全法規進行生產食品。為了更好地實施HACCP，美國極為重視對有關人員的多種方式培訓。

（二）日本政府對食品安全的管理

日本除大米自給率保持在90%、蔬菜自給率達到84%以外，其他主要農（畜、水）產品自給率不足29%，均需大量進口。因此，日本對農產品質量安全管理非常重視，建立了食品管理的相應法規及配套管理體系。經過50多年的發展，日本逐步形成了具有特色的食品管理體系。

1．日本的食品質量安全法規建設。

日本歷史上曾發生過震驚世界的水俁事件（即鎘米中毒事件），因此，日本對食品立法十分重視。1948年，日本厚生勞動省頒布實施了《食品衛生法》、農林水產省頒布實施了《出口農產品管理法》；1957年改為《出口檢查法》（該法律在1997年廢止）。隨著進口食品的增加，日本的食品安全立法不斷加強和完善。1970年由農林水產省頒布的JAS法（即《農林產品品質規格和正確標識法》），同時還頒布了《植物防疫法》、《家畜傳染病防治法》、《農藥取締法》（即《農藥管理法》）等一系列與農產品質量密切相關的法律法規，對農產品的進口、生產、加工和流通等各環節實施依法管理。80年代日本興起有機農業，出現有機農業產品，1992年日本農林省出臺了《有機農業和特別農業栽培法》；1995對《食品衛生法》修訂；1999年出臺了《有機農業法》、《持續農業法》、《改正肥料取締法》、《家畜傳染病預防法》等。在新世紀開始，日本針對農產品依賴進口程度加大的情況，提出發展環保型、生態、旅游農業的觀念，制定了新《農業基本法》,2000年出臺了《循環型社會形成推進基本法》、《包裝容器法》，特別值得關注的是，在2001年暴發瘋牛病商情以及出現了多起食品標識錯誤等食品安全問題之后，日本在2002年修訂了《JAS法》，并已于2003年夏季生效執行。2003年日本出臺了《食品安全基本法》，同時還有配套的相關法規，《農藥殘留規則》、《農地法改正》、《零售手料自由法》。日本還制定了大量相關的配套規章，為制定標準、實施標準、檢驗檢測等奠定法律依據。

日本食品安全有關法律明確規定了日本食品安全體系的基本原則和依據，其各項法律主要基于以下幾項原則制定：食品安全保證消費者至上；以科學方法為基礎的風險評估；從農場到餐桌的全程管理，全面啟動生鮮食品的原產地標識制度（具體到都道府縣），進而為農產品建立“身份證”；以加強健全農產品質量安全全程監管機制提高消費者信心。日本食品質量安全法規建設隨著質量安全管理工作的不斷強化而得到健全和發展，至今已基本形成了一套具有較強規范性的完整體系。

2．日本的食品質量安全管理體制。

日本法律明確規定了食品安全管理主體，即日本農產品質量安全管理工作由農林水產省和厚生勞動省共同負責，按照生產、加工、銷售等不同環節分別確定各自管理職責，直接面向農產品的生產者、加工者、銷售者和消費者。農林水產省為強化農產品質量安全管理，2003年對內設相關機構進行了較大調整，專門成立了消費安全局,其主要負責：國內生鮮農產品生產環節的質量安全管理；國產和進口糧食的安全性檢查；國內農產品的品質、認證和監督管理；農產品質量安全信息（包括消費者反映）的搜集、溝通等。厚生勞動省設有食品安全局，內設企劃情報課、基準審查和監視安全課。主要負責：加工和流通環節農產品質量安全的監督管理；組織制定農產品中農藥、獸藥最高殘留限量標準和加工食品衛生安全標準；對進口農產品的安全檢查；國內食品加工企業的經營許可；食物中毒事件調查處理；流通環節的養殖業食品經營許可和依據《食品衛生法》進行監督執法以及食品安全狀況等。農林水產省和厚生勞動省之間既有分工，也有合作，各有側重。在市場抽查方面，厚生勞動省對進口和國產進行執法監督抽查，其抽查結果可以依法對外公布，并作為處罰依據。此外，日本在去年建立了食品安全委員會（FSC），將其作為內閣的一個辦公室直接向首相報告，獨立履行風險評估職能，并向風險管理者即農林水產省和厚生勞動省提出有科學依據的建議。

3．日本的農產品質量安全標準體系。

目前，日本農業標準數量很多，已經形成了較為完善的標準體系。日本農業標準制定過程分為以下幾個階段：一是起草標準。農林水產大臣根據需要委托有關單位起草農業標準草案。二是日本農業標準委員會（JASC）審議。當JASC審議完畢，而且認為標準草案內容適宜、要求合理，則向農林水產大臣提出審議報告。三是標準的批準和。農林水產大臣確認JASC審議的標準草案對有關各方均不會造成歧視后，將予以批準作為日本農業標準。

從標準制定流程可以看出，透明度原則在這一流程的各個環節都有所體現。其次，標準制定過程也充分體現了協商一致的原則。這一方面確保各相關方的利益都得到體現，同時也恰恰通過這種方式確保JASC能夠得到認可。

4．日本的農產品質量安全認證體系

日本農產品認證一般由中介組織組織承擔，認證分為常規農產品認證和特殊認證，有機農產品認證為特殊認證。為了獲得JAS標志，生產者可以向農林水產大臣指定或認可的認證機構提出申請，生產者自愿申請認證，如經有資質的認證機構（或認可的國外機構）認證，生產的產品符合JAS規格標準，則可以允許產品帖上JAS標志，在對JAS法的修訂中，確定了有機農產品及其加工食品的特定JAS規格標準，通過檢查來確定其是否符合規格標準。即使未貼加JAS標志的產品，也須標有“有機栽培番茄”、“有機納豆”或“有機紅茶”等標志。由此就出現了“有機低農藥栽培”等各種各樣的表示方法，而有機JAS標志就成為有機食品的標志。另外，從外國進口的有機食品和本國產品一樣，如果沒貼有機JAS標志，就不許進口者銷售。

5．日本的農產品質量安全檢測監督體系。

日本農林水產省和厚生勞動省建有完善的農產品質量安全檢測監督體系，負責農產品的監測、鑒定和評估，以及政府委托的市場準入和市監督檢驗工作。日本農林水產省消費技術服務中心設有7個分中心，負責全國47個都道府縣的農產品質量安全調查分析，受理消費者投訴和辦理JAS認證及認證產品的監督管理。地方農業服務機構與該機構保持緊密聯系，搜集有關情報并接受監督指導。厚生勞動省在全國13個口岸設有檢驗所，負責對進口農產品進行檢驗；農產品進入市場后，由厚生勞動省所屬的市場衛生檢查所進行執法抽查并予以公布。此外，還有農林水產省的JAS認證產品檢查和生產者（農協）、銷售者（批發市場）的自我檢查，形成了農田到餐桌多層面的農產品質量安全檢測監督體系。

日本2001年9月發現第一例瘋牛病以來，日本社會對牛肉安全十分敏感。食品危機不僅來自傳染病，流通和銷售過程中的弄虛作假也使人們提心吊膽。如2002年1月日本一家最大的公司將超市上賣剩下的過期牛奶收回處理后包裝上市；有的肉類、蔬菜批發市場更改食品產地、品種標簽；食品中加入未經許可的添加物；有的轉基因食品無標示等等。據日本《經濟周刊》指出，日本政府食品安全管理對策尚存薄弱環節。

第一，食品安全的風險管理機制不健全。

2002年4月日本瘋牛病問題調查委員會報告批評食品安全的風險管理機制不健全。上世紀80年代英國發現瘋牛病時，日本政府認為本國決不會發生，所以全國完全不設防，結果造成后來的“牛肉沖擊”。此后，也一直末改變食品進口渠道過于集中的問題，由于進口牛肉依賴美國，致使2003年底美國發現瘋牛病后日本農林水產省一片混亂。

第二，食品安全對策不是消費者利益優先，而是經濟效益優先。

2003年7月農林水產省成立了消費安全局，承擔振興牛肉生產和確保牛肉安全兩方面的任務。但在實際工作中卻明顯向生產者傾斜，把發展牛肉產業放在優先地位，以企業的成本、利潤為核心。在組織從全世界采購飼料時只考慮價格，進口了染有瘋牛病的牛骨粉，造成日本國內也爆發了瘋牛病的惡果。

第三，食品流通領域有結構性弊病，禽流感商情凸顯法規缺陷。

隨著食品產業的全球化、現代化和復雜化，流通過程中的監督機制和法制的健全顯得十分重要。日本工農業標準（JAS）、商品表示法等已顯滯后，埋下了食品弄虛作假的禍根。去年2月京都府船井農場患禽流感的雞肉、蛋大量流入市場，凸顯出食品安全法規不健全。

（三）歐盟對食品安全的監管。

瘋牛病肉進超市，農場雞遭二惡英污染，小學生喝可口可樂中毒……幾年前歐洲食品市場連續發生的一次次事故，促使歐盟痛下決心：食品衛生關系到公眾的健康和生命安全，保護消費者不但要從源頭抓起，而且還要從各個環節逐一把關。

歐盟委員會認為飲食行業應該把公眾健康放在首位，以保證從“鋤頭鏟子”到“勺子叉子”，也就是從田間地頭到廚房餐桌整個過程的絕對安全。歐盟委員會認為，保證這一過程絕對安全最為有效的辦法，是對各個環節的每個人都規定具體的責任。

對于農業生產者，歐盟委員會要求他們要對農產品的衛生安全直接負責。其中農作物種植者要嚴格按照歐盟的安全標準選擇和使用農藥，保證農藥殘留不超標。家畜飼養者嚴格按照規定選擇飼料，切實遵守動物防疫檢疫制度，保證動物健康。

對于食品加工者，歐盟委員會要求他們嚴格按照食品加工衛生管理規定從事加工生產。歐盟委員會指出，歐洲國家，特別是德國、法國、意大利、奧地利、荷蘭、比利時等國家的食品加工企業大多屬于中小企業，由于這些企業規模小，又有自己的一套傳統做法，歐盟的一些措施在這類企業中落實起來相對比較困難。這就要求制定一套切實可行的管理條例，完善衛生監督管理體制，以便既能維護各國傳統飲食工業的文化多樣性，又能保障這些企業所加工生產食品的衛生安全。

對于管理者，歐盟委員會要求各國成立專門的食品安全監督和指導機構，定期對食品生產企業進行衛生檢查，協助中小企業分析化驗新產品的安全指數，對存在問題的產品執行封存、銷毀和停止生產等措施。歐盟委員會指出，食品安全監督機構的作用不應僅僅局限在對企業進行定期檢查，它還應積極扶持企業，及時給企業提供科技信息和講解歐盟的有關政策，幫助它們提高衛生生產水平，推動歐盟政策的貫徹落實。

消費者本身也要對自己的飲食安全負責。這就需要向消費者普及食品安全常識，如一定要嚴格遵守食品保質期，按照食品保鮮要求儲藏食品等。對此，歐洲食品衛生專家認為，食品標簽上注明的保持期和儲存濕度等都是在科學試驗的基礎上確定的，如某一食品在某一濕度下的細菌含量在多長時間后超標等，都是經實驗室反復檢測得出的結果。專家指出，消費者是食品安全的最后一個環節，保障食品安全須消費者直接參與。此外，為使消費者更加放心，歐盟委員會還制定了嚴格的食品標簽制度，要求食品生產加工者必須在食品包裝上注明產地、產程、所含成分、含量，如果含有轉基因成分，也要明確指出，以增強產品的透明度。

三、啟示與借鑒

目前，世界各國均把加強食品安全列為政府的重要工作，尤其是美國、日本、歐盟等發達國家對食品安全問題十分重視。他們建立了科學、全面和系統的食品安全管理體系，積累了豐富的經驗，值得我們借鑒學習。

（一）制定食品安全行動計劃。

美國于1997年決定增加撥款1億美元的年度預算，設立總統食品安全啟動計劃，1998年又組成了多部門參加“總統食品安全委員會”。在我國市場經濟體制逐步完善，食品安全面臨信用危機的情況下，各級政府必須把食品安全作為重要工作來抓，必須把食品安全作為促進經濟社會協調發展，促進農業發展，增強國際競爭力的基本戰略任務，制定切實周詳的食品安全行動計劃。

（二）完善食品安全法律法規體系。

日本于2003年以“保護國民健康為第一先決條件，確保食品安全性，將采取一系列必要的管理措施”為基本指導思想，制定了《食品安全基本法》。當前，中國食品安全問題成為全社會的熱點問題，老百姓呼吁食品安全，全社會廣為關注，但是中國至今沒有一部完整的《食品安全法》。當務之急國家應加快立法步伐，使生產者生產有法律約束，處罰者有法律依據。明確各部門的分工，增強其權利義務，提高效率和社會透明度。抓緊做好兩方面的工作：一是盡快出臺《農產品質量安全法》，使之成為國家推進農產品質量安全管理工作的母法，制定必要的配套規章，努力實現對農產品質量安全的執法監管；二是根據社會主義市場經濟發展需要和農產品質量安全現狀，對現有農產品質量安全管理體制進行必要改革，進一步明確責任主體和監管內容，解決管理機構過多、過散和責任不清的問題。

規定嚴厲的法律責任。在英國、美國、加拿大等國，食品安全的違法者不僅要承擔對于受害者的賠償責任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。這些制裁措施除罰款外，主要還有沒收和銷毀違法產品，責令停產停業和吊銷營業執照等，違法情節嚴重的，還可能被判處監禁。英國《1990年食品安全法》規定因銷毀不合格食品而產生的費用皆由食品的所有者承擔。

（三）建立和完善食品安全監管體系。

在食品監管的歷程中，發達國家政府也曾面臨在食品安全管理方面缺乏一致性和協調性的弊端，由于監管機制明確，政府部門強化了承擔所有與食品安全性相關的監管責任，從而降低了法律法規重疊交叉，使監督變得更加有效。

一是制定完善的食品安全標準。制定食品安全標準并予以強制執行被認為是政府在食品安全監管中首要和最廣泛的職能。這些標準既包括對摻雜、摻假食品的一般禁令，也包括對食品中不同化學殘留容許量的具體限制；既包括對產品本身的標準規定，也包括對加工操作規程標準的規定。

二是建立檢驗檢測體系。美英等國的有關法律都規定主管部門可任命分析員負責檢驗檢測工作。要吸納相關自然科學家參與食品檢驗檢測工作，提高檢測標準化國際化水平。

三是加強監督檢查。這是食品安全監管的最主要和最經常的手段，目的在于確保有關法令、標準得到嚴格遵守。英國、美國、加拿大等國有關法律均授權監管機關可對食品的生產、加工和銷售場所檢查，檢查人員有權檢查、復制和扣押有關記錄，并可取樣分析。對于檢查中發現的違法食品，監管機關可以采取查封、扣押和禁止移動、禁止銷售等強制措施。

（四）加強從農田到餐桌的全方位監管。

對食源性危害的控制，應包括從食品原料到消費的全部環節。為了做到這一點，英國在其《食品安全法令》中明確規定，食品生產企業必須建立和實施“危害與關鍵控制點技術（HACCP）”，并以法規形式制定了《地方官員應用HACCP進行管理的資格標準》。在政府、行業管理與企業責任管理的同時，須及時向公眾公布食品安全的有關情況，提出有關建議，開展多種形式的教育活動。美英等國十分重視公眾的知情權。英國《1999年食品標準法》就規定食品標準局對其觀測所獲得的任何信息，除依法不得公開的外，可向公眾公布；同時，還可就有關食品安全和食品方面的消費者利益問題向公眾提供建議。這種制度不僅有效保護了公眾的生命健康，而且在客觀也導致了違法者商譽下降，其產品難以銷售，不啻是另一種形式的懲罰。美國將每年9月確定為全國食品安全教育月，以加強對食品服務人員的食品安全訓練和公眾正確處理食品的教育。逐步建立全國食品安全信息網絡，向公眾提供食品安全信息，從而提高公眾的食品安全意識，減少食品安全事故的出現。

（五）加強對轉基因食品等新食品、新技術的監督管理。

目前，世界大多數國家均已制定法規，實施對生物技術食品的信用安全管理，包括上市前的信用安全和營養學評價，以及基因食品標簽的標示管理。追求經濟效益不能以民族健康危機作為代價。

（六）建立食品召回制度。

在美國，食品召回制度分為三個等級：一級召回針對可能導致難以治療的健康操作甚至致死的產品，二級召回針對可能對健康產生暫時的、可以治療的影響的產品，三級召回針對不會產生健康威脅、但內容與標識不符的產品。

（七）加強社會經營公德教育。

形成道德支柱是建設現代市場體系的必備條件,也是規范市場經濟秩序的治本之策。加強社會公德教育是促進市場經濟健康發展的基石，從發達國家食品安全漸進的軌跡看，在加強法制，監督管理食品生產、銷售的同時必須加強社會公德的教育。公德教育從娃娃抓起。對比分析發達國家與印度等欠發展國家食品安全的現狀，飲食是一種文化，加強社會公德教育實是確保食品安全長治久安的一項戰略任務。