民主監督制度建設現狀問題思考

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黨的**屆**全會提出了到2020年構建社會主義和諧社會的重大目標和主要任務，其中最引人注目的是第一項：社會主義民主法制更加完善，依法治國方略得到全面落實，人民的權益得到切實尊重和保障。這充分表明黨的**大提出的堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機結合的主張已進一步落實到操作層面上來。**地處祖國邊陲，是西部大開發戰略的橋頭堡，推進**農村基層民主政治進程，對于發展建設好**，促進全社會的和諧有特殊重要的意義。本文結合工作實際，試就我區村級民主監督制度的建立和完善談些認識和思考。

一、**村級實踐民主監督的現狀

村級民主監督是村民通過一定形式監督村中重大事務，監督村委會工作和村干部行為。民主監督的內容是村級民主決策、民主管理的執行和落實情況，主要包括：村財務收支、收益、分配及使用情況；村民自治事務決策程序及決策執行情況；協助政府辦理的各種政務；村委會履行職責及村干部勤廉情況等。村級民主監督主要有村務公開、民主評議村干部、村委會定期報告工作、罷免四種形式。

目前，我區已完成了六屆村委會換屆選舉工作，全區共有8921個村委會，村級組織普遍完善了民主監督的各項運行機制，建立了村務公開、民主評議村干部和村委會定期向村民會議報告工作、罷免為主要形式的村級民主監督制度。在民主監督的具體措施上，一是建立了村務公開監督小組和民主理財小組。民主理財小組對村級各種財務單據實行審簽制,確保了村務公開監督制度的落實。二是健全了村級民主理財制度。規范了財務收支審批程序，加強了農村集體財務審計監督力度。三是村務公開逐步規范。在公開內容上向政務、事務、財務全方位拓展；在公開的程序上，以公開辦事結果為主向公開各個環節和過程延伸；在公開的形式上，以公開欄為主向采用“民主日”等多種形式和載體拓展；在公開的時間上，從定時公開向熱點、難點問題隨時公開延伸。四是普遍建立了村干部的述職評議、激勵約束制度，作為對村干部獎懲的重要依據，并與村干部的年度報酬掛鉤，保障了村民對村級組織和村干部的監督。五是村民和村民代表的監督作用日益凸顯。部分村通過設立意見箱、開通舉報電話、聘請義務監督員等形式，多渠道征求村民意見和建議，建立了全方位、立體化的群眾監督網絡。對村委會成員進行罷免是村級民主監督的最高形式，自我區第六屆村委會換屆選舉以來，共罷免了334名村干部，其中村委會主任121名。

從實踐看，村民民主監督權的行使，使民主監督成為我區農村普遍的實際行動。村務公開普遍推行，民主理財小組積極作為，村務管理監督制約機制彰顯活力，一定程度上規范并制約了村干部權利的運行，密切了干群關系，群眾上訪案件逐漸減少，表明民主監督權的賦予和民主監督機制的建立，推進了我區農村基層民主法制建設，促進了農村的改革發展與穩定。

二、**村級民主監督在運作中存在的問題及原因

我區村級民主監督在逐步步入規范化、程序化、制度化的同時，在民主監督的重點環節，尤其是村級民主決策、民主管理過程中的監督工作還存在著一些不容忽視的問題。

(一)村民的參政議政能力不強，民主監督識意淡薄

農民在價值取向上注重經濟效益、物質利益，導致部分村民集體觀念弱化，對不涉及個人利益的事漠不關心。相當一部分村民參政議政的積極性不高，存在不愿監督、不會監督、不敢監督的問題。

（二）村民代表不能充分代表民意，監督職能作用弱化

村民代表的產生不合乎規范的程序，相當一部分村民代表未經選舉產生，不能廣泛聯系村民并代表民意，做到下情上呈或上情下達。村民會議和村民代表會議議事規則不完善，村民會議和村民代表會議的議事權、監督權、罷免權未充分行使，不能充分發揮代表的監督職能作用。

（三）民主理財小組履行職責不到位，導致監督不力

民主理財小組成員其職責履行是否到位，直接決定財務行為是否規范。在實踐中，部分村民主理財小組的成員產生和構成違反規定，沒有從村務公開監督小組成員中推選產生，而是由村干部指定，為此理財小組成員存有疑慮，監督的主動性較差；有的村干部對民主理財小組的職能有偏見，以票據不蓋章為理由，解除他們審核票據的權利；有的民主理財小組成員財會專業知識匱乏，對有質疑的票據該如何處理，操作程序不清楚；有的對發生的票據不看不審，蓋個民主理財章就算履行了職責，導致民主理財小組形同虛設，不能有效發揮監督作用。

（四）民主評議村干部、村委會報告工作制度流于形式

民主評議村干部、村委會報告工作制度，近幾年幾乎是在縣（市）、鄉（鎮）黨委政府的行政力量的推動下進行的。民主評議缺乏制度保障，沒有把詢問、批評、罷免結合起來；村委會定期向村民會議或村民代表會議報告工作，不能把每個階段的情況一個月或一個季度向村民會議或代表會議報告，評議沒有建立在廣大村民充分參與的基礎上，參與評議的代表們則存有疑慮，不愿提出批評意見和建議，評議缺乏活力和生命力。

（五）違反財務制度，搞暗箱操作

有的村干部違反財務制度，存在財務未批先支，到農經站審核部門便遭拒審，該項支出或由村干部個人承擔掛帳，或到年終由于人情關系最終還是給予審批。有的村干部自身不廉潔，村務決策事先不民主，事后不公開。

（六）財務公開不及時，缺乏時效性

個別村不能按照法律規定的要求按時公開村務；有的村為了應付上級檢查，一年一公開；有的只公開下半年的不公開上半年的，時間長了村民不一定記得，使公開缺乏實效性，難以有效發揮村民的監督作用。

（七）村務公開形式單一，地點不適中，隨意性較大

一般村務公開可以采取多種方式，大部分村都采用張榜公布或公開欄。有的村務公開的地點較為隨意，雖然公開欄版面設計精致，內容較為全面，但布置在村委會辦公室內，群眾觀看極不方便；有的村用紙抄錄貼在室外，無保護設施。

（八）公開的內容不全面，存有片面性

有的村把村務公開只視為財務公開，未實行政務、事務、財務的全方位公開。偏重于研究數字，只公開收支、各項財產、債權債務、收益分配等財務事項，對征用土地、集體土地和經營實體的承包等涉及村民切身利益的重大事項避重就輕。以資代勞，該精的不精，該細的不細，且公布內容專業術語使用多，村民看不懂，對熱點問題存在疑慮，使公開不同程度地存在著走形式。

（九）公開程序不規范，有違章之嫌

民主決策是民主監督的前提和基礎，在實際工作中，往往是只公開辦理結果，而未向事前、事中、事后全過程公開，如優扶救災救濟款的發放、村重大建設項目等，村民事前不知道，不通過村民代表會議表決，有些開支理財小組也沒有核算，還有的村村務公開帳目沒有經過審核監督以及廣泛的民主討論，手續不完備。

產生以上問題的原因是：

一是村干部缺乏群眾觀念，法制觀念不強，政策水平低，依法行政、依法辦事的能力差。

二是村民文化水平低，缺乏集體觀念和主人翁的責任感，監督意識薄弱。

三是村民代表參政議政能力較弱，不能充分履行職責，迫于家族勢力和老鄉觀念的壓力，心存疑慮，礙于情面，使監督缺乏實效性。

四是民主監督的相關制度不健全，操作性不強，導致執行不力。部分村的村規民約、村民自治章程中有關民主監督的制度不健全，沒有充分發揮村民集體的智慧，而由少數村干部制定，脫離本村實際，操作性不強，運行機制上缺少對權利的必要規范和有效監督。

五是管理體制上“黨委統一領導、部門負責、有關單位密切配合”的民主監督檢查的有效領導體制和工作機制尚未建立和健全，尤其是民政部門的監督、組織、協調力量薄弱，督促檢查各項工作很難落到實處，未形成監督的合力。從體制看，民主監督仍處于“民不告，官不究”的狀態。

三、完善**村級民主監督制度的對策

為使我區村級民主監督走上規范化、程序化、制度化軌道，落實農民群眾的知情權、參與權、決策權、管理權，調動農牧民建設社會主義新農村的積極性，現提出以下對策。

（一）加強教育培訓，提高能力素質

抓好對村干部的培訓。村干部是村級民主監督的組織者、推動者、實踐者，當前要著眼于對村干部的教育培訓、引導、指導。切實抓好群眾觀點和群眾路線、黨的農村政策、法律法規的教育，提高村干部教育群眾、服務群眾、做群眾工作的能力和用法律手段管理村級事務、依法治村、民主管村的能力。鄉鎮政府應在財務公開制度、程序上給予認真指導，在財務帳目的處理上給予科學輔導，在村干部廉潔自律，自我約束方法給予積極引導，讓村干部真心實意接受村民監督，把自己的行動置于村民監督之下。

重視村民代表的培訓。村民代表是聯系村民的橋梁，是上情下達的紐帶，每年至少對村民代表進行一次培訓，開展以群眾路線為主的形勢政策教育，以法律至上觀念、公民權利觀念為核心的社會主義法制教育，教育村民代表正確行使民主監督的權利，進一步提高參政議政能力。

加強農村財會人員和民主理財小組成員的培訓?？h（市）財政、農經部門應加大對農村財會人員和民主理財小組成員的培訓力度。舉辦專門培訓班，使他們掌握財會專業知識、懂得財務制度、提高業務能力、強化責任和法律意識、認真履行監督職能。

注重村民的教育。提高村民的民主法制意識，關鍵在于調動村民學習法律、法規、政策的積極性。以自治區“五五”普法為契機，充分發揮司法部門及現代遠程教育在民主法制教育中的優勢，選擇針對性、實用性較強的法律、法規如：《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、中辦發[2004]17號文件等，發掘和采用農民喜聞樂見的形式，教育村民增強法制觀念，引導村民講權利、講責任，依法行使自己的民主監督權利，以理性合法的形式表達利益訴求。

（二）突出監督重點，確保村務公開規范有序

村務公開是民主監督的重要內容，沒有對村務公開的監督，也就沒有真正的民主監督。因此，村務公開要更加規范有序，村務公開應向政務、事務、財務全方位拓展，向農牧民群眾關心的熱點、難點問題傾斜，向辦事標準、辦事程序、辦事結果全過程延伸，逐步實現農村有關經濟事務的全方位公開，具體做到：

一是規范完善公開內容。內容公開是公開的實質，村務公開的內容可分為四類：財務、村民自治事務、政務和村民意見征詢與反饋情況公開。財務公開是村務公開的重點，財務公開的內容應該包括：村委會的年度財務計劃、各項收入、各項財產、債權債務、收益分配等。所有收支必須逐項公布明細帳目，讓村民了解監督村集體資產和財務收支情況。同時，村務公開的內容要與時俱進，在社會主義新農村建設中及時豐富拓展村務公開的內容，如各級政府支農惠農政策、社會各界支持新農村建設項目、新農村建設的各項資金及其使用情況、農村集體資產和資源處置情況、以及對村干部的民主評議、考核和審計結果等及時納入村務公開的內容為村民所了解，力求做到全面、具體、真實，不弄虛作假、避重就輕。

二是規范公開程序。村務公開的基本程序大致分為六步：第一步：由村委會根據本村的實際情況，依照法規和政策的有關要求提出公開的具體方案。第二步：由村務公開小組對方案進行審查、補充、完善。第三步：提交兩委聯系會議討論審查。第四步：召開村民代表會議討論通過，村委會通過村務公開欄等形式及時公布方案。第五步：聽取群眾對公開內容的意見和建議，并在10日內作出解釋或答復。村務公開程序應該是事前、事中、事后公開一體化，將財務公開與民主決策、民主管理和民主監督緊密結合起來，對重大事務應事前公開，使村民代表參與決策，事中變化應及時告知村民，事后及時檢查和監督。

三是規范公開時間。公開的時間與公開的內容有直接關系，公開的內容決定公開的時間。一般的村務事項至少每季度公開一次。為了便于檢查，可以以鄉（鎮）為單位，確定每季度的第一個月中旬為統一的村務公開日。涉及農民利益的重大問題以及群眾關心的事項及時公開，集體財務往來較多的村，財務收支情況應每月公布一次。

四是規范公開形式。一是設置村務公開欄，這是最普遍、最廣泛、最基本的公開形式；二是向村民發放“明白卡”、入戶卡、公開小冊子等進行公開；三是召開村民會議或者村民代表會議向村民公開公布，或者擴大為民主聽政質詢會、村務民主日等形式；四是有條件的地區利用閉路電視、有線廣播進行公開。在公開的形式上應以實效、靈活、簡便為原則，便于村民監督。

（三）強化組織職能，充分發揮村務公開監督小組和民主理財小組的監督作用

首先，規范村務公開監督小組和民主理財小組成員的產生。村務公開監督小組成員經村民會議或村民代表會議，從村民代表中推選產生，所推選的成員必須具備一定的財會理論知識與財務實踐經驗；民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議，從村務公開監督小組成員中推選產生。

其次，明確規定職責。村務公開監督小組，負責監督村務公開制度的落實并及時向村民會議或村民代表會議報告監督情況，如審查村務公開的內容是否全面真實，公開時間是否及時、公開形式是否科學、公開程序是否規范。民主理財小組向村民會議或村民代表會議負責并報告工作，對村內財務活動或財務事項進行監督，具體為：參與制定村組織的財務計劃和各項財務管理制度；參與重大財務事項的決策，否決不合理開支；監督財務制度的實施情況；檢查承包合同及其它經濟合同的執行和實施情況；對集體財務帳目提出質疑；查閱審核財務帳目；要求有關當事人對財務帳目做出解釋，直接向農村經管部門反映本村的財務管理現狀。

再次，健全村級財務管理制度。加強村級財務管理和監督，處理村民自主管理財務與上級部門加強監管的關系。當前，村級組織應根據財務制度和會計制度的要求，建立健全以下各項財務管理制度：財務公開制度、財會人員管理制度、財務收支管理制度、集體財務審計監督制度。重點是建立集體財務審計監督制度。要結合財務公開，對公開中群眾反映突出的問題組織專項審計；結合村干部換屆，組織村干部的離任審計，審計結束后，要將審計結果及時向群眾公布，接受群眾監督。

（四）拓寬監督渠道，發揮村民代表的監督作用

村民代表是村民的代言人，是聯系村民和村干部的橋梁和紐帶，村民代表和村民代表會議在村級民主監督中起著舉足輕重的作用。

首先，規范村民代表的選舉產生。村民代表必須經過村民的直接選舉，避免村干部憑感情隨意指定。村民代表的選舉應和村委會同步進行。村民代表要選思想好、作風正、素質較高，熱心為村民服務的人。

其次，明確村民代表的監督權。明確村民代表的權利和義務。村民代表受村民的委托代行村民的權利，村民代表有選舉權和罷免權、提出議題權、反映和建議權、聯系村民征求意見權、審議決定權和監督評議權。監督評議權即村民代表對村民委員會工作和村干部的行為有權進行監督，提出批評和建議。同時，監督村委會工作和村干部行為是村民代表應盡的義務。

再次，完善村民代表會議的決策權、監督權和罷免權。對在村級重大事務決策和管理中違反程序，獨斷專行，以及因工作失誤造成重大損失，或村務公開不及時、不全面，弄虛作假，侵犯村民民主權利的干部，村民代表會議有權提出批評并要求限期整改。

（五）強化監督意識，發揮村民監督的主體作用

農民是農村民主的實踐主體，農民當家作主是村民自治的核心和精髓。當前，深化民主監督機制，要依靠村民的力量實施監督，這是法律賦予村民的權利。村民委員會成員要自覺接受村民的民主監督，要尊重村民的民主監督權利，廣泛收集和聽取村民的意見和建議，保護村民提出合理批評意見建議的積極性，營造民主監督的良好氛圍，優化民主監督的環境，切實解決村民不關心監督、不參與監督和不會監督、不敢監督的問題。

基于此種情況，必須創新民主監督的形式。具體地講，就是確保村民享有的四項監督權利：村務公開監督小組成員不履行職責，村民會議和村民代表會議有權罷免其資格；村民有權對本村集體的財務帳目提出質疑；有權委托民主理財小組查閱、審核財務帳目；有權要求當事人對財務問題做出解釋。要教育村民學習法律法規，正確行使民主監督的權利。司法和行政部門要及時處理村民在行使民主權利中遇到的各種問題，依法保護村民的民主熱情。

（六）依法實施監督，健全民主監督的約束機制

必須健全和完善民主監督的約束機制，強化法律監督。以《中華人民共和國村民委員會組織法》為依據，健全和完善我區地方性法規，對村務公開、民主評議尤其對村務公開的內容、程序、時間等作出具體明確的規定，使村務公開這種制度具有可操作性。應規定明確的法律責任，村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，有關人員應當依法承擔責任。對村務公開涉及到的各利益主體和責任人，必須重點明確行使監督權的職能部門的法律責任。對村務公開行使監督不力的部門和個人，要追究其法律責任。

（七）健全管理制度，保障監督的制度化、規范化和程序化

村民自治，制度建設是根本。要不斷完善民主監督規章，通過制度使民主監督落到實處。當前應發揮村民在我區新農村建設中的主體作用，大力推進村級事務民主監督，著力抓好制度的制定和落實：要把完善村級民主監督制度與《村規民約》、《村民自治章程》的制訂、完善、落實結合起來，要在合法、民主、實效的原則下，根據黨的方針政策和國家的法律法規，組織全體村民根據本村實際討論制定和完善《村規民約》、《村民自治章程》，對村級規章制度進行修改和完善。要結合我區農村民主監督的現狀，制定村務公開制度、村級財務管理制度、村級財務審計監督制度、“一事一議”籌資投勞制度、村民代表聯系戶制度、村民代表會議向村民委員會報告工作制度、村民代表會議制度、村干部勤廉雙述、村民詢問和民主評議村干部及村民代表、村干部的激勵和約束等制度，促使村級民主監督制度化、規范化，要通過制度創新、制度完善和制度落實，確保民主監督落到實處。

（八）完善監督內容，增強民主評議村干部和村委會報告工作的針對性和實效性

民主評議村干部是民主監督的重要內容，它通過村委會成員寫出述職報告，向村民報告自己履行職責情況，接受村民的監督，民主評議的內容包括德、能、勤、績、廉五個方面。

首先，要確定民主評議的對象。民主評議對象應為村黨組織成員、村委會成員、村集體組織成員、村民小組長以及村民代表等其他村務管理人員。其次，要采取恰當的評議方式。一般通過召開村民會議和村民代表會議進行評議。再次，要嚴密組織民主評議。鄉（鎮）黨委政府要組織好民主評議工作，評議前做好充分準備，評議中注重實際抓住問題，評議后及時公布結果。動員廣大村民依法行使民主權利，積極參與評議，這樣的評議才有活力。第四，要明確評議的標準。堅持以群眾滿意不滿意為標準。第五，要增強民主評議的實效性。把詢問、批評與罷免結合起來，評議結果要與村干部的使用和經濟利益直接掛鉤；對連續兩次被評為不合格的村干部，是村黨組織成員的，按黨內有關規定處理；是村民委員會班子成員或村集體經濟組織班子成員的應責令其辭職，不辭職的應啟動罷免程序；對不合格的村民代表，應由所聯系戶或村民小組改選；其他村務管理人員，由村民委員會召開村民會議或村民代表會議作出處理決定。

村委會定期向村民會議或村民代表會議報告工作，是接受村民或村民代表的審議和監督的一項重要內容形式，是村委會必須盡的法律義務。規范并做好村委會報告工作制度必須注意以下幾點，首先，村委會報告工作一般應確定每季度、每半年向村民會議或村民代表會議報告一次工作情況，年終再作一次總結報告。報告要經村民代表會議討論，提出修改意見和建議。其次，工作報告要瞻前顧后，就一年來的基本工作情況取得的成績和存在的問題，產生問題的原因及改進的措施向村民會議報告，重點是提出今后的工作打算和工作規劃，并認真聽取村民的評議，接受村民的監督。

（九）創新體制機制，形成有效推進村級民主監督管理的合力

要建立黨委統一領導、民政部門組織協調、有關單位共同參與的領導體制和工作機制。履行職責是非常關鍵的，縣（市）、鄉（鎮）黨政“一把手”是主要責任人，要強化其責任。同時，縣鄉人大、組織、民政、財政、紀檢、農經等有關部門密切配合，充分發揮監督管理的合力作用，指導和監督村級民主監督制度，實現政府行政功能同村民自制功能的互聯、互動。

建立健全考核機制，把推進村級民主監督制度作為村民自治示范活動的一項重要內容，同農村黨的建設“三級聯創”活動、新農村建設示范村鎮及文明村鎮建設結合起來，列入年度工作考核和平時督察工作的范圍，并把考核結果作為衡量縣（市）、鄉（鎮）領導班子及其成員工作實績的重要依據。

縣（市）、鄉（鎮）民政部門，要充分發揮協調作用。目前我區縣級民政部門從事村民自治工作的力量比較薄弱，必須調整機構設置，充實民政部門從事村民自治的力量，強化對村務公開的外部監督。縣級民政部門要有主（分）管領導并配備專職人員，抓村民自治示范建設及村務公開、民主監督的落實。

總之，完善推進村級民主監督制度是一個漸進的過程，在我區新農村建設的實踐中，最廣泛調動村民參與民主監督的積極性，充分尊重農村基層干部和村民的首創精神。要勇于實踐，不斷創新形式改進方法，積極探索和完善新形勢下推進村級民主監督工作的有效途徑。要善于總結，將我區各地好的做法和經驗加以宣傳和推廣，并將一些成功的經驗上升為制度，逐步實現村級民主監督的制度化、規范化、程序化，不斷增強監督的針對性和實效性，提高我區農牧民自我管理、自我教育、自我服務的水平。