從形式民主走向實體民主

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隨州市農村從“兩票制”到“兩會制”是對農村基層民主的深化，在解決現階段農村基層民主進程中的兩大難題方面進行了積極探索，發揮了重要作用。

同志在黨的十六大報告中指出：“完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。”完善村民自治，首先要改進村黨組織的領導，在村民自治的法治框架的背景下，增強黨組織權威的民意基礎。這是實施村民自治制度過程中一大難題。

村民自治是賦權于民，是人民當家作主的民主形式。在村的范圍內，全體享有選舉權的村民通過秘密劃票、平等競爭、公開直選等形式，根據自己的意愿，選舉出能夠代表村民利益的村民委員會。村委會民主選舉不僅變村干部由自“上”而“下”的任命為從“下”往“上”的“選任”，賦予了村民自主決定村莊領導人的民主權利；而且，授權方式的轉變，也使村委會獲得了來自村民普遍認同的合法性權威。廣泛的村民基礎，使村委會在村莊政治生活中擁有較強的向心力和凝聚力。與此同時，作為村莊社區領導核心的村黨支部，其成員的產生方式則主要是由上級黨組織任命或由支部成員（少數幾個人）選舉。權力合法性來源的差異，使村支部書記缺乏充分的民意基礎，工作得不到群眾的支持，以致有的村黨支部書記在村民面前感到底氣不足，黨支部領導不了村委會，導致“兩委”關系不協調。

黨支部是農村基層的領導核心。盡管村委會是由村民直選產生的，但其并不享有挑戰黨支部權威的權力。但是，村黨支部選舉方式不如村委會主任選舉方式開放，往往是“少數人選人，在少數人中選人”或直接由上級組織任命，削弱了黨支部的群眾基礎，抑止了黨支部在農村的戰斗堡壘作用。廣水市的“兩票制”實踐，創新了村黨支部書記的選拔方式。通過群眾投信任票、黨員投選舉票的辦法選舉村黨支部書記，不僅使村黨支部獲得了村莊社區的合法性權威，而且有利于干部作風的轉變，增強了干部的責任感和危機感。與此同時，“兩票制”也發出了不能代表群眾利益的黨員不能當村支書的明確信息，使村民感受到，黨除了人民群眾的利益外沒有自己的特殊利益。這一選舉制度創新，代表了最廣大人民群眾的根本利益，體現和實踐了“三個代表”重要思想。

村委會的直接民主選舉和村黨支部書記的“兩票制”選舉，以民主的方式產生“當家人”，較好地解決了“有人管事”的問題。這是1998年《村委會組織法》修訂以后村民自治進程取得的重要成果。但是，僅僅有民主選舉遠遠不夠。民主選舉雖然是保證村民意志得以實現的重要形式，但它不必然保證選舉產生的權威性組織，一定能在制度實踐中代表村民利益和自覺實現村民利益。如何在實行民主選舉后加強民主決策，更是關系到村民切身利益的大事，也是現階段實施村民自治制度過程中又一難題。

現代民主政治有兩個重要的特征，即公民選舉官員和公民控制決策。從農村基層民主政治實踐來看，民主選舉較好地解決了“公民選舉官員”的問題，而民主決策、民主管理和民主監督則為有效“控制決策”提供了制度保證。村民自治的內容不僅表現在由村民直接選舉村委會干部，而且還表現在凡是涉及村民切身利益的事項，村民都享有參與決策、管理和監督的權利。“兩會制”的實行，使村民參與村務有了具體的民主實現形式。根據“兩會制”的規定，村務要事的決策按照先黨內后黨外、先黨員后群眾的原則，由黨員大會提出決議預案，交村民代表會議討論形成決議，由村務監督小組監督村“兩委會”執行。通過“議題、預案、決議、執行、報告、評議”等六道程序，“兩會制”不僅使村民能夠參與到與自己利益密切相關的村務要事的民主決策中來，保障了決策的科學化、規范化和民主化，解決了“民主決策”的問題，而且，也同時解決了“民主管理”和“民主監督”的問題。從隨州市實踐的情況來看，“兩會制”收到了較好的效果。

從“兩票制”到“兩會制”，反映的是村民由對三年一度的民主選舉的關注深化到了對日常化的村務民主決策、民主管理與民主監督等治理活動的積極參與。這個轉變，折射的村民民主意識的進一步增強，農村基層民主日益深化、逐步由形式民主走向實體民主的歷史軌跡。

中國的民主化進程的重要特點是權力下放給基層和群眾的過程，是還權（管理權）于民的結果。在這一過程中，政府扮演著主動性角色。近年來，隨州市農村基層民主建設的發展和所取得的突出成績，是與隨州市各級政府在推進農村基層民主建設中的積極作為分不開的。無論是“兩票制”還是“兩會制”，都得益于隨州市各級政府的正確引導、科學實踐、認真總結和積極推行。