關于構建國有企業法人代表廉潔自律機制的若干思考

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構建國有企業法人代表廉潔自律機制，是深化國有企業黨風廉政建設、提高國有資產營運質量與效益、實現國有資產保值增值的關鍵環節。但從目前情況看，國有企業法人代表廉潔自律機制尚不完善，與黨政機關領導干部廉潔自律機制相比，更顯出認識上的不足、制度上的空缺和實施中的乏力。國有企業法人代表“犯案”絕對數不斷增加，企業反腐倡廉工作面臨的形勢比較嚴峻。因此，構建國有企業法人代表廉潔自律機制，遏制國有企業消極腐敗現象的滋生蔓延，已成為當前一個亟待研究的重要課題。

一、國有企業法人代表廉潔自律機制的內涵及功能

所謂國有企業法人代表廉潔自律機制，是指國有企業法人代表廉潔自律工作各要素之間內在的相互聯系、活動規律及其所形成的對不廉潔行為進行防范、遏制和修正的運作過程。從實質上講，它是一種令企業法人代表能動地進行自省、自警、自勵、自重、自糾行為的運行機制和內在調節機制。

國有企業法人代表廉潔自律機制的建立與形成，對企業法人代表廉潔自律具有導向、防范、制約、警示等功能。

（一）國有企業法人代表廉潔自律機制所追求的目標是，倡導企業法人代表廉潔與守法相一致的經營理念，因而具有導向功能。建立國有企業法人代表廉潔自律機制，必須以企業法人代表能夠“自律”為首要前提。因為，在國有企業整個反腐倡廉工作中，法人代表始終起著倡導者、宣傳者、鼓動者的作用，其理應成為自覺廉潔守法的模范實踐者，而這很大程度上取決于企業法人代表自身政治素質的高低。因此迫切需要在國有企業里倡導廉潔守法的經營理念，使企業經營者都能自覺做到廉潔自律，從而對企業法人代表廉潔自律發揮導向作用。

（二）國有企業法人代表廉潔自律所依托的載體是，制定約束企業法人代表廉潔自律的規定，因而具有防范功能。建立國有企業法人代表廉潔自律機制，必須借助一系列廉潔自律規定來“匡正”法人代表的用權行為。“沒有規矩不成方圓”。在企業反腐倡廉工作深入推進過程中，為了讓企業法人代表做到行為有依據，辦事有尺度，使其不犯錯誤或少犯錯誤，必須制定有關行為規范；企業法人代表廉潔自律工作的長期性，也決定了其應向規范化、經常化發展，需要建立健全必要的制度規定作保證。只有建立健全了權力運行的行為規范，企業法人代表以權謀私的漏洞才能被堵住，廉潔自律機制才能規范有序地運轉。

（三）國有企業法人代表廉潔自律機制所依賴的條件是，分解與制衡法人代表權力的運行，因而具有制約功能。建立國有企業法人代表廉潔自律機制，必須在強調充分“放權”的同時，對企業法人代表的決策權進行適當分解，并把企業內部監督與外部監督結合起來，達到“自律”和“他律”的有機融合。隨著市場經濟的深入發展，企業自主權必然要相應擴大，為不影響企業正常的生產經營，必須將企業法人代表應有的自主權加以“歸還”，并支持其依法行使職權，維護其權威。但是，對于企業重大事項的決策權必須實行適當分解，并形成完善的監督制約網絡，只有這樣，才能確保決策的科學性，避免企業法人代表在重大問題上因“用權”上的不廉潔而給企業造成重大的經濟損失。

（四）國有企業法人代表廉潔自律機制所運用的手段是，采取教育與懲處相結合的運作方式，因而具有警示功能。建立國有企業法人代表廉潔自律機制，必須充分發揮黨風廉政教育的啟示警戒作用，讓企業法人代表自覺警示自我，防微杜漸。在新的形勢下，不少意志不堅定的企業法人代表很容易在種種誘惑面前迷失“自我”，進而利用手中職權從事不廉潔行為，給國有資產帶來損失。這就要求各級黨委政府和紀檢監察機關在履行職責時，一方面要加大對企業法人代表進行有關黨規黨紀啟發教育和正面典型示范教育的力度，使教育成為落實領導干部廉潔自律各項規定和要求的先導；另一方面要站在維護企業改革發展穩定大局的高度，對存在苗頭性、傾向性問題的企業法人代表，早打招呼，及時提醒，力爭把問題解決在萌芽狀態，而對那些一意孤行的違紀違法分子，嚴厲查處，決不姑息。從而既為教育和挽救干部提供活生生的反面教材，又為企業健康發展掃清障礙。

二、構建國有企業法人代表廉潔自律機制面臨的主要問題

從目前看，企業法人代表廉潔自律機制在整個反腐敗工作中，應該說還是一個薄弱環節，面臨一些深層次的問題，需要認真解決。

一是在處理法人代表廉潔自律和企業發展關系方面：思想認識不高，關系處理不協調。主要存在“三怕”思想，一是怕影響經濟效益。有些主管部門認為企業是經濟組織，抓經濟效益是硬指標，一切都要以經濟效益為中心，抓企業法人代表廉潔自律工作不僅不能直接產生經濟效益，反而不利于企業發展；企業只要效益好了，職工穩定了，法人代表有點“不干凈”和“小動作”無關緊要，因而采取“不抓不行，真抓也不行，能應付就行”的消極態度，使之實際上處于“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的地位。二是怕詆毀企業形象。少數地方政府，一方面認為隨著市場經濟的進一步深入，市場競爭日趨激烈和殘酷，企業能生存下來實屬不易；另一方面擔心企業形象受到損害，進而影響地方稅收，有些企業法人代表違紀違規后，不愿嚴肅進行處理。三是怕“礙事”。少數企業法人代表以企業內部紀檢監察機構“專吃閑飯”、“光找茬子”為由，把紀檢監察機構隨意與其它部門合并；不配、少配或弱配紀檢監察干部，特別是在企業轉機建制過程中，往往把紀檢監察機構作為精簡的重點目標，使紀檢監察工作出現“斷層”。

二是在建立企業法人代表廉潔自律制度方面：力度不大，制度操作性不強。從當前來看，由于企業領導干部、特別是企業法人代表的廉潔自律方面制度規定嚴重滯后于企業改革發展的實際需要，從而使得其沒能達到“有病早治，無病早防”的功效。現行制度規定也存在操作性不強、剛性不足的問題，主要表現為“三多三少”：一是參照執行的多，體現企業特點的少。目前中央頒布的絕大多數有關領導干部廉潔自律的規定主要是針對黨政機關，而國有企業領導干部廉潔自律則是“參照”執行。由于針對性不強，參照執行的結果，在一些地方就變成了可執行可不執行，而實際上并不執行。二是約束性規定多，激勵性規定少。強調“不準”的比較多，而獎勵條款較少，沒有制定相應的獎勵表彰規定。特別是沒有制定與廉潔自律規定相配套的保障企業領導干部合法權益、解除后顧之憂的激勵性規定。三是原則性規定多，處罰性規定少。現行廉潔自律規定比較原則，對違反規定的缺乏明確的處罰條款。如現行《行政監察法》只適用于黨政機關，而企業則無法適用，造成企業行政監察工作無法可依；又如，對違反規定的企業法人代表、特別是企業二級法人代表的行政處分至今仍沿用1982年頒布的《職工獎懲條例》，使得這類違法人員得不到應有懲處。

三是在監督制約企業法人代表權力方面：機制不健全，效果不理想。一是企業黨組織的監督成為“弱監”。在改制后企業，黨組織在企業領導管理體制中，與以法人為中心的行政領導相比較而言，實際上處于從屬地位。過去黨委會起政治核心作用，而現在是董事會起決定作用。在一些資產重組的企業中，許多黨組織領導成員沒有進入董事會，無法參與生產經營管理、干部任免等重大問題的研究決定；一些被兼并企業的黨組織不健全，正常的黨組織活動時間和經費也得不到保證；二是監事會的監督“有名無實”。一些國有企業的監事會因受制于所監督的對象，無法“獨立”正常地履行應有的監督職責。三是職代會、工會的監督成為“虛監”。有不少企業的職代會和工會無法及時掌握企業決策、經營情況，其工作視線大多局限在與職工某些自身權益有關的具體事務上，工作的廣度與深度不夠，職能作用的發揮受到限制。四是企業內設機構的監督成為“擺設”。紀檢監察、財務、審計等內設機構負責人由法人代表任命，大多必須聽命于法人代表，在職能模糊和身兼數職的情況下，對企業法人代表的監督很自然地存在“不敢監督”和“不愿監督”的現象。

四是在抓企業法人代表廉潔自律工作方面：體制不順，主體不明確。隨著國有企業改革的深化，企業在組織形式和管理體制等方面發生了明顯的變化，在抓企業法人代表廉潔自律工作的主體和關系上也出現了一些新情況、新問題。一是從黨委政府層面看，在一些地區和部門，黨委只管國有企業的廉潔自律等黨建工作，政府則主抓企業的日常經濟工作。由于廉潔自律與日常經營管理工作“脫節”，沒能實現有機結合，其效果受到了較大影響。二是從黨委內部的紀檢部門和組織部門抓廉潔自律工作的關系來看，少數地方有相互推諉、相互扯皮現象的發生，在工作中沒能形成應有的合力。三是從企業主管部門層面來看，由于管“資產”的不管“人”，而管“人”的又不管“資產”，造成改制后的企業領導干部廉潔自律工作，有的多頭管理；有的沒有人管，從而對企業法人代表廉潔自律工作的有效落實帶來不利影響。

三、構建國有企業法人代表廉潔自律機制的有效途徑

當前，構建國有企業法人代表廉潔自律機制，要著重把握幾個原則：一是特定性原則。其主體是特定的，即國有企業法人代表，它是一個有別于黨政機關領導干部的特殊主體。與黨政機關不同的是，企業領導干部在進行廉潔自律的活動時間與形式、以及對其考核的指標與要求等方面都體現著靈活性特點。二是能動性原則。即其作用機理不是被動、強迫式的，而是在反腐倡廉工作深入推進過程中，企業法人代表自發、主動、積極地進行自我協調和糾偏行為。三是融慣性原則。即其必須與企業生產經營活動融為一體，把黨風廉政建設和反腐倡廉工作貫穿于企業的整個生產經營活動各個環節。四是動態性原則。其內容要隨著形勢的發展和反腐倡廉工作任務的變化而變化，也就是說，不同時期反腐倡廉不同工作任務和不同工作重點都要體現在其中。在把握好這些原則的基礎上，構建國有企業法人廉潔自律機制主要應從以下幾方面著手：

（一）適應市場經濟發展和企業多元化的需要，采取約束與激勵并重的運作方式，努力形成“不愿腐敗”的保障機制。要引入競爭與淘汰機制，把好法人代表的素質關。一是加強“任前”把關，搞好選任工作。為改變目前企業法人代表產生的行政任命制和內生性的現象，通過采取行之有效的方式，把那些具有真才實學、德才兼備的人“推”到法人代表位置上，比如，今后一般不得從黨政機關調任，并取消行政級別；嚴格依照《公司法》規定，由股東大會選舉董事會，再有董事會選擇董事長和聘任經理；建立經營者市場、人才信息庫和企業經營者協會，實現經理職業化；條件成熟后建立引用國外企業經營者機制。二是要加強“任中”管理，建立培訓和教育制度。在對企業法人代表進行現代經濟和管理知識更新培訓的同時，要加大法律法規和黨紀政紀教育力度，努力提高其遵紀守法的自覺性。三是加強“任后”考核，建立健全國有資產保值增值考核制度和責任追究制度。要實行從審計評價向績效評價轉變，對不認真履行工作職責，造成國有資產流失的，要追究法人代表的相關責任。與此同時，要運用足夠的激勵舉措，有效解決國有企業法人代表廉潔自律機制“動力不足”的問題。在物質激勵方面，要增大國有企業法人代表的收入與企業業績的相關性。在全面推行企業領導人員年薪制過程中，將企業領導人員收入與企業經營業績尤其是國有資產保值增值狀況掛鉤，試行期權期股激勵形式，使企業經營者個人收入與企業效益好壞及長遠發展緊密結合起來，從而構建報酬與風險相對應的考核激勵機制。在精神激勵方面，要提高企業法人代表的政治地位和社會地位。比如，可以逐步擴大優秀法人代表當選人大、政協委員比例和增加在其中擔任一定職務的數量；大張旗鼓地表彰和獎勵那些作出突出貢獻的法人代表；選送年輕、優秀的企業法人代表進入高等院校深造等。在“雙重”動力機制的作用下，企業法人代表必將倍加珍惜自己的經營者職位，從而大大增強自我約束意識。

（二）適應企業改制后出現的新情況、新問題，切實加強制度建設，努力形成“不能腐敗”的防范機制。當前要針對國有企業改制后在黨風廉政建設方面存在的問題和薄弱環節，著力從體制上、管理上和工作程序上建章立制，規范企業領導人、尤其是法人代表的“行為”，堵住消極腐敗現象產生的源頭，走出一條靠制度加強內部管理、靠管理促進反腐倡廉的路子。一是建立法人代表廉潔自律工作制度。適應國有企業經濟和組織結構的多元化趨勢和不同企業的不同特點，制定明確廉潔自律工作的主抓部門及其工作程序的制度規定。二是制定國有企業法人代表廉潔自律的具體規定。如，企業法人代表經營行為《準則》和廉潔自律的《若干規定》等。這些規定要充分體現超前性、系統性和可操作性。當前，尤其要針對國有企業領導干部的下列行為作出更明確的自律要求和具體的處罰規定：比如，國有企業領導干部利用職權在企業物資購銷、項目開發等經營活動中謀取私利問題；國企領導個人及其親屬違反規定投資入股與其所在國有企業有關聯交易、有依托關系的私營、民營企業和外資企業問題；將國有資產私自委托、租賃、承包給自己的配偶、子女及其他親屬經營問題；違反國有資產監管程序和企業規章制度，擅自決定對外投資、借貸、融資、擔保等重大事項的問題；利用企業的商業秘密、業務渠道從事個人謀利活動，或將其提供、泄露給他人及其他企業問題；違反規定利用企業資金私自炒股、做期貨問題，等等。

（三）適應對企業法人代表監督責任“缺位”的實際，進一步規范法人治理結構，努力形成“不得腐敗”的約束機制。“沒有監督的權力必然導致腐敗”。要堅持內部監督與外部監督并重的原則，進一步完善、并嘗試創新企業法人治理結構。在遵循所有權與經營權、決策權與執行權相分離的總體原則前提下，將“新三會”與“老三會”有機融合起來，讓黨委會、職代會、工會進入法人治理結構，豐富法人治理結構的內涵，形成有中國特色的新型、更合理有效地的權力制衡機制，從而切實改變企業黨組織權力弱化、政治領導不到位、監督不力的狀況。要全面執行職代會通過推行民主評議企業領導干部、企業重大事項向職代會報告等制度，發揮職代會的民主監督作用，以減少和避免法人代表不廉潔行為的發生。要理順各類監督關系。按照十六大提出的“建立管資產、管人和管事相結合的國有資產管理體制”的要求，從行業主管部門手中把國企法人代表管理監督權轉移到國有資產管理部門，成立新的國資委，把管“人”、管“資產”、和管“待遇”有機結合起來。要暢通監督渠道，強化監督力度，實施監事會負責人下派制和其福利待遇上掛制；實現財務總監委派制和委派會計定期輪崗交流制；實行虧損、離任、重大項目等必審制度，從而形成強有力的制約機制。

（四）適應企業法人代表違紀違法案件不斷上升的趨勢，進一步加大打擊力度，努力形成“不敢腐敗”的懲處機制。對企業法人代表違紀違法行為，依法進行嚴肅處理，這是維護法紀尊嚴，把企業反腐倡廉工作落到實處的關鍵所在。當前，要把查處企業法人代表案件工作擺到重要位置。一是要強化查辦案件責任意識，實行層級負責制。各地方政府和企業主管部門負責人都要旗幟鮮明地支持查辦案件工作，一級抓一級，決不允許出現有案不查、違紀不糾的現象。二是要突出查辦案件重點，嚴厲打擊違法行為。要著重查處企業法人代表借改革改制之機，侵吞國有資產的案件；查處失職瀆職，給企業造成重大經濟損失的案件；查處貪污賄賂、挪用公款、嚴重違反財經紀律等經濟案件等。三是要有機整合辦案力量，提高辦案質量與效率。在研究新形勢下違紀違法案件發生的新趨勢、新規律的同時，推行跨地區、跨行業、跨單位的辦案協作區、協作組制度，整合各方優勢，形成辦案的整體合力。四是要合理把握政策界限，注意保護企業法人代表的積極性。一方面，要從企業實際出發，嚴格把合法與非法、失誤與失職、為公與謀私、改革創新與鉆改革空子、業務活動與非業務活動等區別開來，保護企業法人代表合法權益，保證企業生產經營活動的正常開展；另一方面，要加大對典型案例剖析力度，充分發揮其警戒作用，取得“懲處一案，教育一片”的效果。通過辦案，形成“不敢腐敗”的環境。