關于林業局的調查與思考

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國有林區一方土地能不能養活一方人，政企分開是不是非要花費巨大的成本才能實現，蘊含的潛力怎樣才能否釋放出來，國有林區的出路究竟在那里？至今仍是東北國有林區改革的難題。黑龍江清河林業局在林業生態建設、林區經濟社會發展、林區管理體制等方面進行的有益探索，對于苦苦尋求發展之路的國有林區，具有重大價值和借鑒意義，或許就是我們努力尋索的希望之路。

一、“四增長一發展”——清河模式的判讀

森林資源是否增加？林區經濟是否增長？林區職工群眾是否充分就業，收入是否增多？林區社會是否全面發展？這是目前國有林區面臨的最根本的問題，決定著國有林區的生存與發展。因此，國有林區發展模式的選擇，一定要通過能夠達到這“四增長一發展”的目標來確定：增加林區的森林總量，增加林區經濟總量，增加林區就業途徑，增加林區職工群眾收入，發展林區社會事業，最終實現林區社會和諧發展。這“四增長一發展”目標，既是國有林區改革與發展的路徑和方向，也是檢驗和判斷國有林區改革與發展模式成功與否的標準。

依此標準，我們來判讀清河模式。

在清河林業局建設發展三十多年的歷史進程中，*年是一個極其重要的年份，是由單一木材生產向生態經濟共同發展的戰略思路轉換的分水嶺。*年以來，清河林業局堅持不懈地進行林區經濟改革，經過8年多的努力，如今已取得了階段性的成果。

1．林區森林資源增加。根據清河林業局*年森林資源復查，*年全局森林資源總蓄積量達到1227萬立方米，與*年相比，在保證平均年產12.3萬立方米商品材（年均消耗量為22.4萬立方米）的基礎上，森林資源凈增176萬立方米，年均增加17.6萬立方米，實現了長大于消的良性循環。*年森林覆蓋率達到90%。

2．林區經濟增長。*年，清河林業局實現地區總產值6.9億元，是*年的5.3倍，其中一、二、三產業分別增長10.9倍、3.6倍、6.79倍，是黑龍江省森工系統產值最高、增長最快的。實現總收入1.4億元，是*年的2.2倍。

3．林區實現充分就業。從*年開始，通過推行森林管護經營責任制，大力發展多種經營和林產工業，逐年解決了富余勞動力就業難題，清河林區勞動力實現了充分就業。并從*年開始，企業勞動力出現不足，當年勞動力缺口1200人，*年林區勞動力缺口8000人，只有通過外出招工添充缺口。目前，林區就業人口達2.33萬人，其中非林業人口1.3萬人，占就業總數的55.8%。

4．林區職工群眾收入逐年增加。首先，職工工資逐年提高。全局職工年均工資*年達到11445元，高出黑龍江省城鎮可支配收入的*多元，是*年2563元的4.5倍，年均遞增20.7%，目前，人均月工資已達到1318元；其次，林區家庭經濟收入較高。*年，清河林區家庭自營經濟收入人均5940元。在從事家庭自營經濟的4607戶中，年收入3萬元以上的467戶，占10.1%；年收入5萬元以上的201戶，占4.4%；年收入8萬元以上的69戶，占1.5%；年收入10萬元以上的30戶，占0.7%。總體看，山上職工收入高于山下職工收入。

5．林區社會發展。清河林業局在加快建設生態體系、大力發展林區經濟的同時，堅持社會事業的發展與之相協調，推動和諧林區建設。在小城鎮建設方面，*年，清河林業局被評為“省級生態園林小城鎮”。截至*年底，清河林業局共投入3.8億元，鋪設了34萬平方米街巷道和通往中心林場、農場、附近村屯的34公里水泥路，建商品樓21萬平方米，林業局址職工人均住房面積達23平方米。在教育、衛生方面，先后投資2500萬元新建了小學和高級中學，改建了初級中學，配備了標準化教學設施；從*年開始，普及了9年免費義務教育；山上林場的學生只要住在學生公寓，每月補助50元伙食費。投資400萬元用于職工醫院擴建工程。在完善社會保障體系方面，全面開展了職工養老、失業、醫療、工傷、生育5項保險，也為其他就業人員解決了養老、醫療、工傷3項保險。為1000多名老知青解決了每人每月450元的勞動保險。并投資新建、擴建老年公寓和福利院，解決了老有所養問題。*年清河林業局被評為“省級平安鎮”。

事實勝于雄辯。清河林業局改革與發展的成效已經證明，清河模式是成功的。從未來的發展趨勢看，清河林業局生態、經濟和社會可持續發展的前景美好。

二、“六項改革”——清河模式的內涵

清河林業局在改革和發展中所創造的新型模式無疑是成功。成功得益于“六項改革”。所謂“清河模式”，其內涵是清河林業局在進行生態經濟改革實驗的過程中，建設“人大授權、政府派出、林區區域管理、內部政企分開”的新體制，主要是在林區行政管理體制、政府與企業關系、資源管理體制、建立現代企業制度、林區勞動分配制度、社會事業經營方式六個方面進行創新。

1．林區行政管理體制的創新。在清河林區設立局（林業局）、場（林場）兩級管理委員會。局級管委會是在原林業局機構的基礎上，精簡機構和人員而設立；場級管委會是將原有的16個林（農）場撤并為3個中心林場、1個農場，成立4個場級管委會。局級管委會作為政府的派出機構，人大授予相應的政府職能，在林區內獨立行使地方政府管理資源和林區社會各項職能，是清河林區的行政主體。同時，局級管委會實行林區區域管理，即只在林業局所轄區域內進行生態、經濟和社會發展的管理，不突破現行林業局管轄范圍。這項改革，機構減少了6個，行政人員由442人減少到185人，精簡了58%。提高了行政效率，節約了行政成本。

2．政府與企業關系的創新。清河林業局實行內部政企分開。政府部分（局、場兩級管委會），負責管理林區行政、社會事業和森林資源、監督企業生產經營活動，促進林區社會進步與發展等職能。企業部分，將原林業局的企業職能剝離出來，企業部分成立林業經營公司，承接木材生產和經營、營林生產兩大主營業務，成為自主經營的市場主體。政企在職能、機構、人員、資產、費用、預算上實行六分開。林業經營公司按有關政策向管委會繳納育林基金、資源補償費和社會保險等費用。

3．森林資源管理體制的創新。在森林資源管理體制上，實現“管資源的”和“用資源的”徹底分開。局級管委會內設資源管理局（“管資源的”），行使國有林區森林資源的相關管理、監督職能，對施業區內的森林資源依法管理。無論是木材生產還是營林生產，資源管理局都有專人進行全程監督。并根據當期市場價格核定森林資源補償費和育林基金基數指標。林業經營公司（“用資源的”）對采伐和跡地更新造林負責。這一體制理清了森林資源監督管理、培育利用的關系。在森林資源管護上，全面推行責任制。職工群眾在管護森林的同時，允許他們利用林下資源。管護人與管護區連責、連利、連心。找到了致富職工和保護資源的最佳結合點，實現了資源保護與經濟發展的“雙贏”。

4．企業制度創新。從*年開始，清河林業局先后對具備條件的廠家實行股份制改造，林業局以各種形式的投資及其收益為全民所有，構成國有股；各基層廠家的資產，為各廠家集體所有，構成集體股；職工及其自然人投入的為個人所有，構成個人股。成立以公有制為主體，外部法人和自然人入股的林產工業有限公司，原各廠家為子公司。通過折股量化和產權界定，形成了投資主體多元化、多種經濟并存的格局。股份后的企業，按市場機制運作，用工、分配等各項經營管理活動完全由企業自主決策。如分配，企業除以固定返利的形式上繳部分利潤與林業局外，其余利潤企業自主決策用于股本分紅或用于再生產。人造板廠*年純利200萬元，上繳林業局50萬元以后，企業決定：30萬元用于職工分紅，剩余120萬元全部作為資本積累，用于再生產。

5．林區勞動分配制度創新。在用工方面，清河林業局實行了全員勞動合同化管理。建立林區勞動力市場，各企事業單位用工實行“雙向選擇，自主擇業”，沒有簽訂勞動力合同的職工，一律進入勞動力市場，原單位不再保留這部分職工的勞動人事關系，由勞動、人事部門統一管理。學校也改革人事制度，從校長到教師一律競聘上崗，擇優錄用，未被聘用的84名教職工全部分流。在分配方面，制定方案與細則，*年以來，先后制定了“森林資源管護經營責任制實施方案與實施細則”等多個改革方案和規定，對各項經營活動成本、利潤核算，由此確定各種分配方式。以森林管護為例。先是根據地形、林種、林木、林下資源等類型劃分管護經營區，然后定面積、定人員、定任務、定費用、定時間，再詳細地制訂保證管護效果、保證自身收入等管護人員的權利、責任和義務，著重對管護人員的收益如關于林蛙的養殖、山野菜的采集等方面都做了特別的規定。通過分配方式的創新將責任和利益緊緊相連。

6．社會事業經營方式創新。本著面向市場，企業化經營、市場化運作的思路，清河林業局從*年開始，對事業單位進行改革，把事業單位從林業局剝離出來。街道、自來水、供熱站、電廠、醫院廣播電視局全部放開經營，管委會財務、物價部門制定詳細收費明細、明碼收費。管委會負責國有資產的保值增值，上繳利潤完成后，其他經營業務活動完全由改制的事業單位自主決策。以供應公司為例。該公司前身是清河林業局負責供應材料、燃料的一個局機關科室，共有職工120人，每年僅人員工資和辦公經費達86萬元。改制后，除留下17人負責全局的燃料等供應外，其他103人集資入股成立股份公司。改制后，公司效益年年提高，員工工資不斷增加，還每年上繳林業局十多萬元利潤。據*年統計，各改制單位減少事業費800多萬元，繳納社保、折舊、利潤“三金”100多萬元。

上述六項制度的創新，我們認為是清河模式的真正內涵，是清河模式的精華。

三、四點啟示——清河模式的現實意義

解讀清河模式，我們受到很多了啟發。對于國有林區以及森工企業而言，在資源危機、在經濟危困的表層下，問題的實質是什么？又該如何解決？清河林業局找到了問題的答案，也正在逐步破解了這一難題！

1．解決了政企不分的問題。現實的國有林區，政府和企業你中有我，我中有你，森工企業既是政府，因此，要按政府職能設置部門、設置職位，負載著龐雜的行政職能和社會管理職能；又是企業，要按企業規范從事生產經營活動，要生產產品要上繳利稅。這種特殊的體制，一方面造成了管理的混亂，更為重要的是，無論政府和還是企業，各自的所扮演的角色、各自所承擔的職能都未能得到充分地發揮。清河林業局抓住了這一問題的根本，實行了政企分開。所成立的185人管委會，成為林區政府，承接了分離的行政社會管理職能和森林資源管理職能；被剝離出來的企業，應對市場、創造利潤，開始成為市場經濟的真正主體。

2．解決了企資不分的問題。這里說的是企業和資源的關系。名義上，森林資源權屬是清晰的，《森林法》明確規定了森林資源屬于國家所有，但誰來代表國家行使所有權呢？實質上，國有林區的森林資源為企業所有，森工企業集森林資源的管理以及占有、使用、收益、處置四權于一身，既是森林資源的管理者，又是森林資源的使用者、收益者、處置者。一旦在國家利益和企業利益相左或沖突時，企業難免會取企業小利而忘掉或舍棄國家大益。法人超限額采伐難以杜絕就是證明。清河林業局采取了“管資源的”政府和“用資源的”企業完全分離的做法，“裁判員”和“運動員”各司其職，管委會代表國家監督管理好森林資源，企業通過向管委會繳納育林基金、資源補償費等方式有償使用森林資源。

3．解決了企社不分的問題。即解決了企業辦社會的問題。國有林區有著特殊的形成背景：先建企業后形成林區社會。林區的學校、醫院等機構因森工企業而建立，因森工企業而生存，為森工企業而服務。森工企業承擔著管理社會事業的職能，生老病死、衣食住行全都由企業負責，林區的各種社會性事業完全是由企業供養支持，因此森工企業“辦社會”的負擔極其沉重。從目前一些國有林區的改革實踐看，企業“辦社會”的狀況已經逐漸改變，普遍的做法是交歸地方。清河林業局獨特之處在于它沒有采取“一交了之”的普遍做法，而是在成立林區政府——管委會基礎上，交給了管委會管理，并創新了企業化經營林區社會事業的機制。

4．解決了企業冗員的問題。國有林區冗員問題的形成，有著歷史和現實的原因。一方面，國有林區作為一個自成體系的、獨立的社會，相對封閉，就業人員以及新增就業人員主要靠自身消化解決，但由于經濟社會發展滯后，一、二、三產業發展處于較低層次，吸納就業的能力十分有限；另一方面，隨著可采資源的減少，加之天保工程的實施，富余人員問題突顯。只要這些人生活在林區，就要依靠這里的森林資源。不夸張地說，富余人員問題，是國有林區的最大問題，人往哪里去？能否很好地解決這一問題，決定著國有林區的前途和命運。清河林業局在改革發展中，“不求所有，但求所在”，不過多考慮企業權屬，而充分考慮林區冗員問題，看重的是社會綜合效益，只要能夠發展和壯大林區經濟，提供就業崗位，增加職工收入，就為企業發展提供一切便利條件，以至于從*年開始，清河林業局就出現了勞動力缺口的問題，目前清河外來務工人員已超過3000人，人均月收入超千元，創造了國有林區就業的奇跡。

四、五點思考——清河模式的借鑒意義

目前，在國有林區改革和發展過程中，形成了多種模式。雷加富副局長總結主要為四種模式，即以森工企業改革為突破口的吉林模式，以林權改革為突破口的伊春模式，以森林資源管理體制改革為突破口的6個重點國有林區森林資源管理體制改革試點模式，以林區管理體制改革為突破口的清河模式。各種模式的優劣利弊，因為沒有做更深入的調查研究，我們不敢妄加評論，也不能妄下斷言。僅以清河模式為案例，通過剖析，把我們對國有林區改革與發展的一些思考提出來。

1．清河模式是否為國有林區改革發展的方向？換言之，清河林區能夠做到的，其他國有林區能否做到？我們認為以下幾點具有推廣和借鑒意義。一是選準發展的戰略目標。清河模式以林區區域經濟和林區社會全面發展為戰略目標。圍繞這一戰略目標，在生態建設方面，以森林資源管護經營責任制為基礎，實行山上林場生態移民，將1100多戶共3500余人從森林腹地搬遷到山下，大大減輕了山上人口壓力對森林資源的破壞；在經濟層面上，以發展林產工業為支柱，以發展多種經營為主攻方向，實施種、養、加工、龍頭帶基地的產業化發展；在社會層面上，大力發展水、電、通訊、道路、小城鎮建設、林區教育、科技興林等林區社會建設。清河林區生態體系、產業體系和社會體系共同發展的戰略選擇應該是國有林區可持續發展戰略選擇的方向和目標。二是找準改革路徑。清河成功的改革發展模式告訴我們，盡管國有林區黨政企社合一、高度集權的管理體制，符合計劃經濟時代的國情和林情，也為開發、建設、發展林區發揮了重要作用。但在市場經濟轉軌的過程中，這種體制越發顯得不合適宜。資源危機加深、經濟危困加重，各種社會矛盾累計，形成了國有林區發展的障礙。拆除障礙破解難題，出路只有一條，就是改革，而且是全方位的綜合改革。清河林業局改革沒有采取單項突破，而是從體制、機制等六個方面進行綜合改革。只有深化和全方位的改革，才能打破制度束縛，才能大膽創新出新的體制和機制。早改早成功，早改早受益。三是注重職工群眾利益。誰將是國有林區改革與發展的真正受益者，不同的利益導向會產生不同的結果。清河模式把職工群眾的利益放在第一位，把職工群眾滿意不滿意、職工群眾生活水平提高不提高作為檢驗改革成功的標準，他們認為，就業是民生之本，改革絕不能使有勞動能力的職工下崗，不能讓職工的生活水平下降，解決了就業、社會保障等一系列關系職工群眾切身利益的問題，使得廣大職工群眾成為改革發展的真正受益者。也實現了林區社會的和諧穩定。四是配備有較高素質的領導班子。清河模式佐證了“政治路線確定之后，干部是決定因素”這一名言。林區經濟社會農林牧副漁、工農商學兵具全的特殊性，要求必須配備一支具有較高素質的領導干部隊伍，既要具備林業生產、經營和管理素質，又要掌握縣域社會經濟管理本領。清河林區有一個熟悉林情、擅長管理的領導團隊，管委會的班子成員團結奮進、善謀決斷、真抓實干；班長田喜軍更是有思路、有魄力、想干事、能干事、干成事的好班長。

2．國有林區社會經濟全面發展需要什么樣的行政體制？我國國有林區是伴隨著森林資源的開發而從無到有、從小到大逐漸發展的，大多地處邊遠山區而遠離城市，森林資源豐富，林區有自己完整的社區組織，完整的文教、衛生、體育、交通、電力等社會公共事業體系。對于這樣一個經濟社會管理相對獨立的國有林區而言，在打破政企合一、企資合一、企社合一的格局后，必須有一個能夠承接政府職能的機構來行使行政管理職能，否則會出現無政府狀態。針對我國目前國有林區兩種政企合一的模式，分別采取不同的改革方案。一種是伊春和黑龍江大興安嶺政企合一的國有林區，可以直接將企業的職能從政府中剝離，對企業按現代企業制度改組改造，推向市場；獨立出來的政府，匹配同級政府的管轄權限及規模設置；另一種是政企合一的企業，如清河林業局，采取管委會模式，作為政府的派出機構，成為林區政府，行使政府的職能。從目前來看，這兩種改革是可行的，也是符合實際的。

3．森林資源可持續經營需要什么樣的管理體制？森林資源管理權限一定要從企業中分離出去，交有政府（或國有林管理機構）管理，這種改革思路已經取得共識。政府（或國有林管理機構）作為國有資產的出資方，向企業和社會發包。企業與國有林管理機構建立市場化的契約關系，即企業對林地使用，國有林管理局按林地優劣向企業收取級差地租；企業對現有林木的使用，國有林管理局可以采取活立木轉讓、利潤分成等方式出讓國有林木使用權；對企業使用林地后新增林木，總體依照誰出資誰受益原則，具體按出資人與企業的契約約定執行。

4．林區經濟增長點在哪里？森林資源豐富是國有林區的天然稟賦，它是國有林區賴以存在的基礎。林區經濟的增長點就在森林資源之中。清河模式跳出林業發展林區經濟，走出了一條多元化、復合型的產業發展道路，形成國有經濟、集體經濟、股份和股份合作制經濟，以及個體私營經濟組成的多元化經濟，同時涵蓋工業、商業、運輸業、建筑業、服務業等包括森林生態、林業經濟、林區社會組成的復合經濟。實質是依托林區的資源優勢，將林區的資源綜合開發利用，壯大產業，延長產業鏈，將資源優勢轉化為產業優勢，將產業優勢轉化為經濟優勢。

5．林區冗員出路在哪里？社會保障制度、勞動用工制度與勞動力市場化程度是三個互相聯系、互相制約的關系，三者呈正相關關系。國有林區社會保障制度的完善，會加速促進勞動用工制度改革，而勞動用工制度的改革深度和廣度決定著林區勞動力市場化程度，市場化程度越高，剩余勞動力的就業容量就越大，就業渠道就越多。目前，國有林區普遍存在著勞動用工制度的僵化的問題，這與職工害怕失去國有身份的想法密切相關，盡管國有森工企業為職工遮風擋雨的能力越來越小。清河林業局在全面實施社會保險的基礎上實行了全員勞動合同制度，職工一律進入勞動力市場，不再保留國有企業職工的身份。用這種方式解決林區冗員問題是成本最少、陣痛最小，也是最徹底的方式。

五、兩點建議——清河模式的推廣與聯想

國家在重點國有林區啟動天然林資源保護工程已實施八年多了，為此國家斥資上千億。總體上講，工程的實施對現有天然林資源保護、后備資源的培育、木材停伐或減產后森工企業剩余職工的安置、離退休職工各項保險及若干林區社會性問題的部分解決發揮了極為重要的作用，但重點國有林區歷史遺留的問題及現有的生存發展條件決定了這期天保工程不可能從根本上解決國有林區生存與發展問題。目前距工程結束僅剩下三年多了，屆時東北內蒙古及西南西北國有總體態勢如何？能否實現自我良性循環？重點國有林區在區域發展及建設社會主義新農村中如何定位？2010年以后國家對重點國有林區如何扶持？等等，都是中央、地方政府，行業主管部門、企業及林區人民不斷思考的問題。剖析了清河模式之后，在肯定其好的做法及思路的同時尋求如何推廣，去研究在清河得到解決的上述若干問題向其他林區及森工企業效仿或輻射