關于這次國務院機構改革的幾點認識

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第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》（以下簡稱《方案》），受到了與會代表的充分肯定，引起了國內外輿論的高度關注。《方案》貫徹了黨的十七大關于加快行政管理體制改革、抓緊制定改革總體方案的要求，體現了十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）所確定的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務，做到了既充分利用當前各方面的有利條件，堅定不移地推進改革，在一些重要領域邁出較大步伐，又充分考慮經濟社會發展中面臨的諸多困難和潛在風險，循序漸進，不畢其功于一役，是一個充分發揚民主、集中各方智慧制定的好方案，是一個統籌兼顧、積極穩妥、針對性和可行性都很強的好方案，也是一個著眼長遠、堅持改革的總體目標與階段性目標相結合、整體設計與分步實施相結合的好方案。《意見》和《方案》以及華建敏同志《關于國務院機構改革方案的說明》（以下簡稱《說明》）一起，共同構成了這次國務院機構改革的指導性文件。目前，新一屆中央政府正式組成，新一輪國務院機構改革已經啟動，地方政府機構改革不久也將拉開序幕。為了保證《方案》得到正確和有力的貫徹實施，我們需要準確把握這次機構改革的意義、核心和主要任務，注意克服對這次機構改革的若干片面認識，切實增強認真貫徹實施《方案》的堅定性、主動性和自覺性。

一、這次國務院機構改革對推動科學發展、促進社會和諧、深化行政管理體制改革具有重要意義

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期。面對新形勢新任務，現行行政管理體制和政府機構設置仍然存在一些不相適應的方面，直接影響了政府全面正確履行職能，一定程度上制約了經濟社會發展，進行新一輪國務院機構改革勢在必行。

（一）《方案》集中體現了深入貫徹落實科學發展觀的要求，有利于促進經濟社會全面協調可持續發展

科學發展觀是我國經濟社會發展的重要指導方針，也是這次國務院機構改革的重要指導方針。隨著工業化、城鎮化步伐加快，資源環境狀況對經濟發展構成嚴重制約，城鄉之間、區域之間、經濟與社會之間發展不平衡的矛盾比較突出；轉變經濟發展方式，加大自主創新力度，完善社會主義市場經濟體制的要求更加緊迫；及時應對國際國內經濟風險，增強宏觀調控的科學性、可預見性和有效性，促進國民經濟又好又快發展的任務十分艱巨。為了著力解決這些矛盾和問題，更好地推動經濟社會發展，這次機構改革在加強和改善宏觀調控以及重要領域管理方面采取了一系列重大舉措：一是合理配置宏觀調控部門職能，形成科學權威高效的宏觀調控體系；二是完善工業和信息化管理體制，加快走新型工業化道路；三是加強能源管理機構，保障能源安全；四是改進交通運輸管理，加快形成綜合交通運輸體系；五是加大環境保護力度，促進環境友好型社會建設。這些重大改革舉措，是深入貫徹落實科學發展觀在國務院機構設置上的具體體現，對促進國民經濟又好又快發展將起到重要保障作用。

（二）《方案》集中體現了構建社會主義和諧社會的要求，有利于保障和改善民生

構建社會主義和諧社會，關鍵是要堅持以人為本，執政為民，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，讓發展成果惠及全體人民，促進社會公平正義。當前，政府的社會管理和公共服務職能仍然比較薄弱，經濟和社會協調發展的問題還沒有根本解決，各級政府全面正確履行職能的體制性障礙仍然一定程度存在，關系人民群眾切身利益的基本民生問題依然比較突出，群眾反映較為強烈。為了貫徹落實十七大關于“擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”的要求，這次機構改革以改善民生為重點，突出加強與整合了社會管理、公共服務部門及其職能：一是加強和統一人力資源管理，建立健全從就業到養老的服務和保障體系；二是加快健全住房保障體系，統籌城鄉建設；三是理順食品藥品監管體制，強化食品安全綜合監督責任。加強社會管理和公共服務部門建設既是這次國務院機構改革的重點，也是其亮點，對加快構建社會主義和諧社會將起到有力的推動和保障作用。

（三）《方案》集中體現了深化行政管理體制改革的要求，有利于為實現改革的總體目標打下堅實基礎

加快推進和進一步深化行政管理體制改革，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，這是黨的十七屆二中全會對當前和今后一段時期我國行政管理體制改革的總體要求，為我國的行政管理體制和政府機構改革指明了奮斗方向。《方案》集中體現了《意見》關于深化行政管理體制改革的總體要求。當前，我國行政管理體制和政府機構改革正處于承前啟后的關鍵時期，進行新一輪國務院機構改革，是政治體制改革的重要內容，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，也是向實現行政管理體制改革的總體目標邁出的一個重要階段性步伐。一定要把這次改革作為新一屆政府組成后的首要改革任務，確保在加快政府職能轉變、推進政府機構改革、加強依法行政和制度建設等方面取得實質性進展，為實現深化行政管理體制改革的總體目標、建設人民滿意的服務型政府奠定堅實基礎。

二、這次國務院機構改革的核心是政府職能轉變

職能是機構的內核，機構是職能的載體。推進政府機構改革，必須緊緊圍繞政府職能轉變這個核心，這是我國改革開放30年來行政管理體制和政府機構改革的寶貴經驗和成功做法。這次國務院機構改革是在以往改革基礎上的繼續和深化。綜合《意見》、《方案》和《說明》中政府職能轉變的一系列改革舉措，可以看出，這次國務院機構改革在政府職能轉變和理順職責關系上取得了新進展，實現了新突破。

（一）在明確政府職能轉變的總方向上實現了新突破

《意見》明確提出，要實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。這一政府職能轉變目標的提出，標志著我國政府機構改革有了明確的職能定位和職能標準。這次國務院機構改革，充分反映了政府職能轉變的大趨勢和總方向。《說明》強調，不論是新組建和調整較大的部門，還是機構未作調整的部門，都必須進一步轉變職能。一是在職能配置上要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項堅決轉移出去，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用。二是在職能配置上要把該由政府管理的事項切實管好，凡屬于社會公共領域的事務，公民、法人、社會組織和市場不能解決或不能有效解決的，政府應當負責解決，并且要堅決管住管好，以更加有效地提供公共產品和公共服務，維護社會秩序和公平正義。三是在職能配置上要著力理順部門職責關系，合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致；堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任，健全部門間協調配合機制；切實解決職能交叉重疊、權責脫節、政出多門、推諉扯皮等問題，提高行政效率。《方案》充分體現了上述三方面職能轉變的基本要求，下一步國務院各部門的“三定”規定也將充分反映上述要求。這些改革舉措，將有力推動國務院各部門職能轉變，有效克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、錯位和不到位”現象，向實現政府職能的根本轉變邁出新的步伐。

（二）在加強和細化經濟調節、市場監管，特別是社會管理和公共服務職能上實現了新突破

《意見》細化了政府加強經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項職能的重點，強調要改善經濟調節，嚴格市場監管，加強社會管理，更加注重公共服務，并對如何更好地履行每項職能作出了具體和清晰的規定，提出了明確的要求。《方案》關于合理配置宏觀調控部門職能，關于加強能源環境管理機構，關于整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，關于統籌機關企事業單位人員管理、統籌就業和社會保障政策，關于加快建立住房保障體系、加強城鄉規劃，關于理順食品藥品監管體制，強化食品安全綜合監督等重大舉措，都是對中央政府改善經濟調節、嚴格市場監管、加強社會管理、更加注重公共服務四項職能轉變要求的具體化，從而把《意見》落到了實處。

（三）在確定中央政府職能轉變的重點上實現了新突破

《意見》明確了中央政府職能轉變的重點，強調中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。《意見》對中央政府這一職能轉變重點的定位，突出了其著重管宏觀、管戰略、管規劃、管方向的總體要求和服務重點。這些要求和重點既在這次國務院機構改革涉及的機構職能轉變中得到了集中反映，也在探索實行職能有機統一的大部門體制中得到了很好體現。探索實行大部門體制是這次國務院機構改革的一個重點，也是國內外輿論關注的一個焦點。我們要正確認識綜合設置部門只是大部門體制的形式和外殼，整合和轉變部門職能才是大部門體制的實質和關鍵。這次國務院機構改革合理配置宏觀調控部門職能，組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部等5個部門，都是對原來相關部門職能的整合和優化，有力地加強和完善了中央政府議大事、抓大事的宏觀管理職能。

三、這次國務院機構改革的主要任務是繼續優化中央政府組織結構

《方案》開宗明義明確指出了這次國務院機構改革的主要任務，概括起來，就是圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，整合和加強有關部門和機構，進一步優化國務院組織結構。

（一）形成科學權威高效的宏觀調控體系

宏觀調控是社會主義市場經濟條件下政府的重要職責。進一步加強和改善宏觀調控，是這次機構改革的重點任務。目前，我國政府在宏觀調控方面還存在一些問題：一是政府直接干預微觀經濟活動的現象依然存在，有的宏觀調控部門的宏觀管理和微觀管理職能都很重，既管宏觀，又管微觀，影響集中精力抓好宏觀調控；二是宏觀調控部門之間的職責分工需要進一步明晰，各宏觀調控部門的職能重點需要進一步明確；三是宏觀調控部門之間的溝通機制尚待健全，各種宏觀調控政策之間的協調配合程度還需提高。這些問題一定程度上影響和制約了政府有效履行宏觀調控職能。為此，《方案》把合理配置宏觀調控部門職能作為首要任務，要求國家發改委進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控；同時要求進一步明確國家發改委、財政部、中國人民銀行三大宏觀調控部門的職能重點，建立健全三部門之間的協調機制，充分發揮國家發展規劃、計劃、產業政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財稅、貨幣政策，以增強宏觀調控合力，提高宏觀調控水平，形成科學權威高效的宏觀調控體系。

（二）加強能源環境管理機構

能源是一國經濟發展的戰略資源，關系國計民生、經濟社會可持續發展和國家安全。我國是世界第二大能源生產國和消費國，妥善應對日益增長的能源需求和復雜的國際能源形勢，是我們必須長期面對的戰略性問題，加強能源管理機構十分必要，也非常急迫。這里需要綜合考慮三個因素：一是能源涉及經濟、外交、資源等多領域多部門，必須從高層次上加強能源的戰略決策和統籌協調；二是能源內部各行業之間的關聯性和互動性很強，需要加強和完善能源行業管理，進一步明確行業管理職能和職責；三是能源管理從根本上講是長遠問題、宏觀問題，必須綜合運用國家發展戰略及規劃、投資、價格等宏觀政策和手段，促進能源管理與經濟社會發展規劃和宏觀調控的有機結合。綜合這些因素，在深入調研、反復權衡、形成共識的基礎上，《方案》決定設立高層次的議事協調機構國家能源委員會，負責研究擬定國家能源發展戰略，審議能源安全和能源發展中的重大問題。同時，為加強能源行業管理，組建國家能源局，由國家發改委管理。當然，能源管理體制問題比較復雜，受一國經濟社會發展水平的影響和制約，并與一國特定經濟社會發展階段相聯系。因此，究竟哪一種體制最適合社會主義初級階段的中國國情，我們還需要在實踐中繼續探索，在發展中不斷完善。

環境保護是我國的基本國策，關系中華民族的生存發展。在相當長的一段時間內，我國將面臨嚴峻的環境壓力。建設資源節約型和環境友好型社會，建設生態文明，實現可持續發展，對加強政府環境管理部門建設提出了越來越急迫的要求。《方案》決定組建環境保護部，作為國務院組成部門，有利于加大環境政策、規劃和重大問題的統籌協調力度，以及環境治理和生態保護的力度，強化環境保護責任。

（三）整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制

目前我國正處于工業化中后期、工業化加速發展的重要階段，以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走中國特色新型工業化道路，是當前和今后一個時期的重要任務。現行工業行業管理由國家發改委、國防科工委和信息產業部分別負責，管理分散，不利于協調發展。為加快走新型工業化道路，推進信息化和工業化融合，推進高新技術與傳統工業改造結合，推進軍民結合、寓軍于民的武器裝備科研生產體系建設，《方案》決定組建工業和信息化部，將國家發改委的工業行業管理有關職責，國防科工委核電管理以外的職責，信息產業部、國務院信息辦的職責，整合劃入該部，以加強整體規劃和統籌指導，促進我國工業由大變強。組建工業和信息化部，決不是要恢復計劃經濟體制下政企不分、政府直接干預微觀經濟的做法，也不是要重新恢復或變相恢復以前的綜合工業行業管理部門的設置。該部作為行業管理部門，主要是管規劃、管政策、管標準，堅持政企分開，不干預企業的生產經營活動，確保企業的市場主體地位。

交通運輸是國民經濟的重要行業，建立大交通體制、形成綜合運輸體系是世界各國的通行做法。今后幾年是我國交通運輸的大建設、大發展時期。《方案》決定組建交通運輸部，將交通部、民航總局的職責，建設部指導城市客運的職責整合劃入該部，有利于進一步優化交通運輸布局，發揮整體優勢和組合效率，加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系。考慮到現階段我國鐵路建設任務重、規模大、客貨運量比重高、保持路網完整性和公益性任務艱巨，以及政企尚未分開等特殊因素，保留鐵道部。同時要繼續推進改革。

（四）以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門

貫徹落實以人為本的執政理念，突出改善民生，加強社會管理和公共服務部門建設，是這次機構改革的重點任務，主要表現在以下三個方面。

一是整合加強人力資源和社會保障管理部門。人力資源是國家競爭力的決定性因素。《方案》決定組建人力資源和社會保障部，有利于統籌機關企事業單位人員管理，整合人才市場和勞動力市場，建立統一規范的人力資源市場，促進人力資源合理流動、有效配置；有利于統籌就業和社會保障政策，建立健全從就業到養老的服務和保障體系，更好地發揮我國的人力資源優勢，進一步解放和發展生產力。

二是加強建設部門的住房保障和城鄉規劃統籌管理職能。住房問題涉及廣大人民群眾的切身利益，建立住房保障體系是許多國家的通行做法，統籌城鄉建設是貫徹落實科學發展觀的必然要求。《方案》決定組建住房和城鄉建設部，有利于推進住房制度改革，加快建立廉租住房、經濟適用房等住房保障體系，推動解決關系人民群眾切身利益的住房問題，進一步加強城鄉建設統籌規劃，促進城鎮化健康發展。

三是理順食品藥品監督管理體制。食品藥品直接關系到人民群眾的身體健康和生命安全。為強化食品安全綜合監督，《方案》決定明確衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任，國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理；同時，整合衛生和食品藥品部門有關食品安全監管隊伍。這項改革，有利于理順食品藥品監管體制，解決相關部門之間的職責交叉、權責脫節問題，明確食品安全綜合監督責任。正是從這個意義上說，這次改革不是簡單地將食品藥品監督管理局劃歸衛生部管理，而是經過整合后利于相關機構密切協同，形成合力，加強和發揮食品藥品監督管理局的監管作用。

四、要注意克服對這次機構改革的若干片面認識

《方案》經十一屆全國人大一次會議審議通過后，就具有了法律效力，必須確保其得到全面貫徹實施。當前，要注意糾正對這次國務院機構改革的某些不正確看法，克服若干片面認識，牢固樹立正確的改革觀。

（一）要注意克服機構改革速度越快越好的片面認識，樹立漸進改革的意識

“欲速則不達”。行政管理體制和政府機構改革是一項長期而艱巨的歷史任務，是一個認識不斷深化、共識不斷擴大、理論不斷探索、實踐不斷突破的歷史過程，也是一個日積月累、一步一個腳印的漸進改革過程，將貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的整個歷史時期。應當看到，我國的行政管理體制總體上基本適應經濟社會發展的要求，有力地保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。這是十七屆二中全會作出的一個基本判斷。這一判斷是實事求是和完全正確的。我們之所以要持續推進行政管理體制和政府機構改革，正是為了使其更好地適應全面建設小康社會的新任務新要求，而決不是全盤否定現行的行政管理體制和已經取得的改革成果，一切推倒重來。當然，我們的機構改革也決不是要重新恢復或變相恢復權力高度集中的計劃經濟體制下的行政管理體制或機構設置。當前，深化行政管理體制和政府機構改革的任務繁重，改革承受的壓力較大。推進改革進程既慢不得，也急不得；既要統一部署，又不能“一刀切”。我們必須在黨中央、國務院的統一領導下，堅持積極穩妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合，全面推進與重點突破性結合，正確處理改革發展穩定、政府機構改革的持續性與階段性、政府機構改革與其他改革之間的關系，周密制定方案，準確把握時機，穩妥進行操作，逐步加以推進，切不可急躁冒進和急于求成。這是行政管理體制和政府機構改革的成功經驗，是必須堅持的基本經驗。

（二）要注意克服機構改革動作越大越好的片面認識，樹立根據經濟社會發展要求決定改革力度的意識

機構改革力度的大小，應當與經濟社會發展的客觀要求相適應。中國社會主義市場經濟體制的建立走過了一條成功的改革道路，其基本經驗就是每個階段的改革都應當適應經濟社會發展的要求，改革的力度和幅度不能超過經濟和社會的承受能力。這個經驗值得認真總結和汲取。這次國務院機構改革，正是從我國當前和今后一段時期的實際情況出發，緊緊圍繞中國特色社會主義建設事業的總體部署，準確把握經濟社會發展階段和任務對政府職能轉變以及政府機構改革提出的客觀要求，深刻分析行政管理體制自身所面臨的矛盾和問題，在此基礎上確定了正確的指導思想，形成了符合實際、切實可行的改革方案。這次改革涉及調整變動的機構15個，正部級機構減少4個，既考慮了機構調整的數量和規模，更注重了職能的整合、完善和轉變，應該說改革力度是大的，是在目前條件下能夠最大程度形成共識的改革方案，總體上符合社會各界和人民群眾的期望，適應經濟和社會的承受能力。同時，黨的十六大以來，我國在行政管理體制改革上，除了精心謀劃和認真實施新一屆政府組成后集中的政府機構改革外，還重視通過一系列和風細雨、持之以恒的管理機制、方式和制度的創新，通過政府機構的適時調整，以及通過加強政風和公務員作風建設，來促進行政管理體制改革的量的轉變和積累。沒有這些潛移默化、日積月累的政府管理創新，僅靠5年一次集中的政府機構改革，成效有限，而且矛盾容易集中。這一成功的做法，在今后的行政管理體制和政府機構改革中應當繼續堅持和進一步完善。

（三）要注意克服期望一次機構改革解決大部分矛盾和問題的片面認識，樹立每次改革著力解決制約經濟社會發展的突出矛盾和問題的意識

應當看到，行政管理體制和政府機構改革是經濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革的連接點、交匯點和關節點，涉及的矛盾和問題很多，牽一發而動全身。特別是當前我國面臨的改革大都是一些涉及面寬、觸及利益層次深、配套性強的改革，是一些多年來想改但因為時機不成熟未改成、未改到位的改革，這說明我國的行政管理體制和政府機構改革確實已到了關鍵時期。我們不能寄希望于一次改革解決大部分矛盾和問題，而只能是每次改革解決最突出的矛盾和問題，做到必須改的堅決改。這次國務院機構改革之所以選擇宏觀調控、能源、環境、工業和信息化、綜合交通運輸、人力資源和社會保障、住房和城鄉建設、食品安全綜合監督等部門和領域，就是為了解決這些事關科學發展、社會和諧、改善民生和國家安全的十分突出的矛盾和問題，以使國務院職能和機構更好地適應經濟社會發展的要求。《方案》總體上體現了這一要求。

（四）要注意克服機構設置以西方國家為標準的片面認識，樹立立足中國國情、合理借鑒西方國家有益改革經驗的意識

改革開放以來，我國在進行經濟體制改革和行政管理體制改革時，注意積極借鑒西方發達國家的成功經驗，這是完全正確的。但同時應當注意防止兩種傾向：一是不問國情和具體條件，完全照抄照搬，一切以西方國家的為標準；二是把西方國家尚在探索、還不成熟的理論、制度和方法拿過來盲目運用。我們要清醒地認識到，一國的行政管理體制改革和政府機構設置，總體上是由該國政治體制、經濟體制以及經濟社會發展水平所決定的。各國的行政管理體制和政府機構設置既有共性，也有差異，很多國家的中央政府都設有體現本國國情和特色的內閣部門。在這次國務院機構改革中，大部門體制改革受到廣泛關注。我們要看到，雖然大部門體制因其適應現代市場經濟發展要求，有利于整合職能相近的部門和形成精簡高效的政府組織結構，而反映了現代行政管理體制發展的趨勢，但它又同時受到一國經濟社會發展水平和行政管理傳統的深刻影響與制約，既是一個不斷探索和發展的過程，又是一個逐步完善決策權、執行權、監督權相互關系的過程。我國由于國家大、人口多，經濟社會處于轉型階段，發展改革穩定的任務很重，面對經濟全球化和綜合國力競爭的壓力很大，加上傳統上社會自治力量嚴重不足，單一制國家中央政府管理的事務也要遠遠多于聯邦制國家的中央政府，因而我國的行政管理體制和政府機構改革不能盲目照抄西方，而只能在立足社會主義初級階段基本國情的基礎上，做到西方國家對我合適、有用的東西就借鑒，不合適、沒有用的東西就不為所惑，堅持走我們自己的改革之路。

總之，樹立正確的改革意識至關重要。我們只有克服某些片面認識的誤導，嚴格遵循和緊緊圍繞《意見》和《方案》所確定的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務，才能保證國務院機構改革和地方政府機構改革始終朝著正確的方向前行，也才能在建設中國特色社會主義事業的偉大進程中，逐步建立和不斷完善中國特色社會主義行政管理體制。