舊村改造典型經驗材料

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我們##縣位于山西省東南部,國土總面積1968平方公里,有40萬人口,18個鄉鎮,473個行政村。縣境內礦產資源比較豐富,以探明各類礦產資源22種,其中煤炭資源儲量56.18億噸,白云巖儲量42億噸。耕地總面積54.8萬畝，其中基本農田53萬畝。

人多地少是我國的基本國情，我縣這一問題更加突出。我縣農村自然莊多達1700余個，建了新房不拆舊房在農村普遍存在，村莊占地浪費嚴重，“空心村”問題突出。加上我縣地處太行、太岳、中條三山交會之處，坡地多，大面積的平川地少，而且許多村莊多建在平川之處，雖著村莊占地的不斷擴大，使原來就不多的耕種條件好的平川地日益減少。如何適應新形勢，加快農村舊村改造，推進新農村建設，是我們國土資源部門促進集約用地、節約用地的重要工作任務。

我們##縣國土資源局歷來重視舊村改造工作，早在八十年代末期就積極開展了此項工作,涌現出了望川、上伏、后則腰、蔡節、西溝等舊村改造成績突出的村莊。其中望川村的舊村改造力度最大，該村由1989年居民住宅370畝的村莊，經過舊村改造后居民全部住近了樓房，占地面積僅有250畝，大大節約了耕地。回顧望川村舊村改造工作，我們的主要做法有以下幾點：

（一）加強宣傳，使全村干部群眾齊心協力，是實施舊村改造的內在動因

舊村改造雖說是一件惠及千家萬戶的好事，但由于該項工作涉及全體村民的切身利益，再加上農村傳統思想根深蒂固，工作難度較大。因此，能不能統一干部群眾的思想，激發新農村建設的熱情，使舊村改造成為廣大村民的自覺行動，變“要我改”為“我要改”，這是舊村改造能否順利實施的基礎條件和關鍵所在。望川村有360戶,1171口人,全村土地總面積3147畝,其中耕地1307畝。1984年開始，該村以地下煤炭資源為依托發展村辦企業，1989年該村已擁有煤礦、鐵廠、鑄造廠等9個村辦企業，全年實現工農業總產值905萬元，人均存收入1000元。有了錢就要蓋房子，這是中國農民的傳統，望川村的百姓也一樣。以前，望川村民無錢修房子，360戶人居住在三個自然莊中，居住區占地面積185畝，自1978年以來，富裕起來的望川村人，紛紛建新房，截止1989年，全村共建新房1000間（眼），占地185畝。這樣形成了三個問題：一是村莊土地浪費嚴重，村莊占地已占地370畝，而許多村民仍無房住，要徹底解決，村委估計至少還得占地300畝，這樣一來望川村占地將達到670畝，而且將形成名副其實的“空心村”。二是耕地日趨減少，除了村民修房占地外，望川村辦企業也要占地，企業要發展，就要上規模，上規模不占地不可能。加上國家、省、市縣一些重點項目占地，人地矛盾必將進一步激化。三是村內建筑雜亂，以前的居民點沒有改變，還是那樣低、矮、破爛、污水橫流，垃圾隨處可見，排水排污都是問題，而新的建筑雖然新，但東一處，西一處，顯得雜亂無章，公共設施無法配套，導致了望川村街道低洼不平，雨天水路不暢，因排水、走路造成了許多民事糾紛，村莊建設水平上不去，仍是“年年建新樓，歲歲無新貌”。針對上述問題，我們國土資源局積極為該村出謀劃策，在參觀該村時，與該村兩委班子就望川舊村改造問題進行了研究。

在我們的宣傳下，望川村兩委認識到了這一點，從1988年開始，兩委干部統一了意見，決定進行舊村改造。為了幫助望川村進行舊村改造，我們首先建議該村走出去。組織村干部、村民代表到外地舊村改造典型村取經，尋找舊村改造的感受和動力。二是通過座談、懇談來統一認識，消除村干部的畏難思想，齊心協力做好拆遷戶思想工作，消除群眾的擔憂、害怕、抵觸情緒，取得群眾的理解和支持，為征地、拆舊鋪平道路，確保舊村改造的順利進行。

（二）加強指導，注重規劃和建設管理，是高質量完成舊村改造的前提和條件

在舊村改造中，許多村莊由于不重視規劃和建設管理，結果使村莊舊村改造半途而廢，新村面貌依舊、質量不高。因此，舊村改造首先要因地制宜，制定一個功能齊全、規模適度、布局合理的村莊建設規劃。中心村及有條件的村莊要按照現代化新農村的標準進行規劃，同時要強化建筑設計工作，對戶型、主基色、建筑立面都要統一標準、統一設計。按設計施工。在我們的幫助下，由山西省城鄉設計規劃研究院的技術人員給望川村繪制了1990至2000年新村建設和產業結構布局的總體規劃，提出了十年奮斗目標。其中新村規劃分為三步走：第一步在91年建成兩棟三層居民樓，安排居民48戶；建成寬12米，長1000米的柏油新街；建成教學大樓和容積為500立方米的自來水塔。第二步，從1992年至1995年，建成居民樓8棟，安排居民200戶的同時，建成綜合辦公大樓、商業大廈、酒家、幼兒園和煤氣站。第三步從1996年到2000年，居民全部進入新村，并建成醫院、文化宮、公園、力爭全部完成園林式新村建設任務。望川村的舊村改造在當時引起了許多爭議，但在今天看來，我們對望川舊村改造的超前規劃是正確的。國土資源部長孫文盛在任山西省省長時，多次深入該村進行調研，對該村舊村改造節約用地、集約用地的做法給予了充分肯定，并進行了具體的指導。

（三）和諧發展，制定一套切實可行的改造方案，是確保舊村改造順利實施的有效保證

1991年,望川村開始了舊村改造工程,首先的阻力來自傳統觀念。有相當部分的村民認為再基地是祖上傳下來的，屬于私有財產，加上一些風土習俗、家族勢力等多分面因素的糾結，撤舊房很困難；第二是村民住房問題，誰先誰后住，新樓價款問題。為了使望川村舊村改造順利進行，我們從和諧發展的角度出發，堅持符合國家法律與政策的精神，積極借鑒外地成功經驗，堅持群眾路線，做到了舊村改造民主決策、科學規劃。從而有力的促進望川村舊村改造了工作。我們在望川舊村改造中主要處理好了以下三個問題：

1、舊房拆除。望川村通過開會、廣播、板報、標語等形式，反復講解和宣傳“舊村改造”的目的、意義和目標要求。在廣泛宣傳的基礎上，在黨員干部中進行動員，并拉上全村黨員干部外出參觀，使他們認識到了舊村改造工作的重要性和必要性，從而主動撤除自己的房屋，騰出宅基地戶用于建設新樓房。該村老黨員郝世愧1987年剛蓋起16間新房，但卻首先不同表態，主動撤除自己的房屋。在黨員干部作出表歲的同時，該村組織了舊村改造政治思想動員工作組，挨門逐戶做思想工作，為該村的舊村改造工作打下了堅實的基礎。

2、改造資金的籌集。實施舊村改造，基礎設施配套建設、公益事業建設、舊房老宅基補償等都需要一大筆資金。部分實施整體遷建的村莊更需要投入大量的啟動資金。望川村舊村改造中，拆遷戶房屋按當時房屋造價賠償，新樓價款采用群眾出小頭，集體出大頭的辦法、并且每戶免1.6萬元。拿1991年新建的兩棟樓來講，兩棟樓總投資150萬元，建筑面積5100平方米，可安排居民48戶，戶均建筑面積106平方米，戶均居住價款僅1.2萬元，總價57.6萬元，僅占總投資的零頭。村集體收回的舊房有償使用、投入部分土地征用款、村集體資金投入等方式解決舊村改造資金問題

3、新樓房的安排。從各地舊村改造來看主要做法有以下幾種做法：一是采取抽簽的方式決定新房的位置；二是通過競投，誰出錢多誰先選擇宅基地；三是按照舊房拆除（或騰空）的先后順序，誰先拆除（或騰空）舊房誰先挑選。但是素上書辦法在望川村舊村改造工作中難以行通。望川村在舊村改造中，有許多意想不到的問題發生，第一、二棟樓竣工時，群眾都不愿意住；當群眾看到新樓寬敞、明亮、水、暖、電、氣配套設施齊全，又張著要住樓。在我們的幫助下，該村出臺了分房制度：群眾要住，優先群眾，群眾不住，優先黨員，黨員不住，干部帶頭住。幾經反復，使全村群眾都住進了樓房。

（四）積極協調有關部門協同支持，是實施舊村改造的重要外部條件

舊村改造涉及面廣，政策性強，矛盾較多。望川的舊村改造表明，要搞好舊村改造，除了望川村自身要有較好的內部條件外，還離不開政府及相關部門的支持和配合。我們積極協調有關部門在資金、政策、土地指標、審批服務等方面采取傾斜政策。在工作中，從方案制訂到具體操作，我們都把握政策，加強指導，把政策用足，落實到實處。為了減輕農民負擔，各種費用能免則免，能減則減。鄉鎮一級政府要把舊村改造作為一項中心工作來抓，加強指導。望川村所屬潤城鎮是我縣的一個經濟大鎮，在望川村的舊村改造工作中，潤城鎮兩委班子給予了大力的支持，在我們的指導下積極推廣望川舊村改造經驗，有力的促進了該鎮舊村改造工作的進展。

今后的工作和建議

近年來，我縣的舊村改造工作雖已取得了一些階段性的進展，但從整體而言，尚處于試點起步階段。從橫向看，區域之間甚不平衡，部分鄉鎮進展緩慢。從縱向看，兩頭熱中間冷。即上級政府十分重視，村民呼聲十分強烈，但部分鄉村干部和一些部門存在畏難情緒。究其根源：一是缺乏共識。即沒有充分認識舊村改造與農村現代化建設乃至全面建設小康社會的關系及其重要意義。二是畏難情緒作怪。在土地指標、建設資金、舊村改造中的矛盾糾紛這三大困難面前，部分干部或多或少產生畏難情緒。三是政策缺位。舊城改造工作目前尚處在探索性階段，相關部門未出臺一些配套政策，自上而下至今還沒有明確規范的法律政策。

（一）合理配置農村集體土地資源，滿足舊村改造用地需要

目前，我縣農村舊村改造工作首先面臨的一個制約因素就是土地指標問題。由于存在著城鄉兩元結構，以往在土地指標使用上，往往存在“重城市，輕農村；重工業，輕農業”的不公平現象，隨著城鄉經濟的發展，上級政府配給的土地指標與實際需求缺口更大，能用于舊村改造的則更少。同時，在農村土地承包工作中，許多村莊沒有或很少預留了建設用地，根本不能滿足舊村改造的需要。從各地的實踐看，當前解決土地指標的途徑主要有三條：一是政府每年拿出一定指標用于舊村改造；二是根據政策，通過土地整理獲取折抵指標，或中心村通過宅基地復墾還耕置換建設用地指標。但上述辦法都受到了配額、經濟、地域等條件的限制。根據我們的國情、市情以及土地法律法規精神，用地緊張的局面將長期存在。我們認為，舊村改造用地問題，還是要從改革入手，制定相應政策，擴大增量、盤活存量、合理配置資源，提高土地利用率。

1、政府部門要加大支持力度，最大限度滿足舊村改造用地需要。舊村改造，從總體上看，有利于土地集約利用。目前，許多地方都把農村宅基地整理作為一項重要工作來抓，其目的就在于保護耕地、節約土地。因此，我們要提高認識，鼓勵支持舊村改造，在用地指標等各方面加大扶持力度。

2、開源與挖潛并重，加大農村集體建設用地改革力度。從集約用地，減少人均占地面積入手，積極探索節流新思路、新辦法。一是出臺優惠政策，積極擴大遷村并點試點工作。縮并農村居民點，擴大城鎮、中心村用地規模，合理調整城鄉居民點用地結構，達到節約、保護耕地目的。二是在城市規劃區內、中心集鎮推行多層公寓。在供地方式、購房面積上、購買價格上、房產處置上等方面采取優惠政策，既可以維護農民利益，同時也緩解了城鎮建設用地緊張的矛盾。三是建立城鄉土地置換機制，允許農民在一戶一宅原則下，原有農村宅基退耕后，按一定比例置換中心村或城鎮建房用地。目前，農村居民為了經商、務工、子女讀書，進城定居較多，城鄉土地置換條件已日趨成熟。我們要制定明確的、可操作性的政策，并加上宣傳力度，不能停留政策文件層面上。四是出臺農村建房節地獎勵政策，鼓勵農民減低用地標準。目前，農村家庭人口趨少，而農居占地較大，空置現象較普遍，要在觀念更新、政策鼓勵二個方面加以引導，逐步消除農村建房中土地資源浪費現象。

（二）深化農村土地使用制度改革，拓寬舊村改造籌資渠道

舊村改造最大難題是基礎設施建設資金問題。從試點來看，雖然籌資渠道林林總總，但根本出路還是在于土地，農村集體建設土地是農村集體最大的一筆資產，如何通過市場化運作，使農村集體建設土地資產顯性化，是解決新農村建設資金問題的唯一有效途徑。但是國家土地管理法規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”近年來，外省許多縣市都開展了農村集體建設用地使用權流轉的試點工作，并出臺了相應政策，明確提出了農村集體建設用地可以在除商品房開發以外進行出讓、轉讓、出租和抵押，使農村集體建設土地資產性質得到體現。我縣應在農村宅基地有償使用，通過招投標收取宅基地級差地租等方面進行了探索，例如我縣次營鎮進行了農村宅基地公開拍賣；取得了較好的效果。創新是社會進步的永恒動力。要走出舊村改造建設資金不足的困境，必須從土地入手，通過制度創新，在不違背法律精神的大前提下，在中心村建設、舊村改造試點村采取一些靈活、變通的政策，以地生財，為解決舊村改造建設資金問題打開一條新路。首先，建議政府部門及時總結完善推廣一些試點的成功經驗，選擇部分地區開展試點，結合小城鎮建設、中心村建設和村莊整理工作，開展集體建設用地流轉試點，通過出讓、招標、拍賣籌集資金，滿足舊村改造建設的需要。

（三）發揮村民自治作用，化解舊村改造過程中的矛盾

我縣在舊村改造中都有少數農戶不愿配合，成了拆舊建新工作的“釘子戶”。舊城改造工作有法可依，而農村拆遷工作至今還沒有法律依據，無法實施強制措施，成為舊村改造中一個十分棘手的問題。對此，我們建議：第一，政府及有關部門要積極向上反映，爭取早日出臺法規或行政規章，使農村舊村改造等工作有法可依，有章可循。第二，要發揮輿論引導作用，強化思想教育工作。把工作做深做細做透，化解矛盾。第三，發揮村民自治作用。望川村的經驗表明，舊村改造的主體是全體村民，改造方案、補償標準，包括拆遷的實施辦法都要由村民代表大會通過。拆除舊房，由村里自行組織實施，政府和相關部門做好配合工作。實踐證明，這一做法符合村民自治法精神，效果較好。公務員之家版權所有

（四）舊村改造要加強協調，統籌安排

當前，涉及農村建設工作較多。政府必須統籌兼顧，統一安排，在政策制訂、資金安排、機構設置等方面協調一致。舊村改造作為農村建設的一項具體工作，必須與當前“千村整治、百村示范”工程、中心村（鎮）建設、村莊整理、山莊窩鋪搬遷以及新農村建設等各項工作結合起來，加大力度，有序推進。