國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知

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國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知

國發(fā)〔2006〕11號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

推進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力，是“十一五”時期重大而艱巨的任務(wù)。當(dāng)前，部分行業(yè)盲目投資、低水平擴張導(dǎo)致生產(chǎn)能力過剩，已經(jīng)成為經(jīng)濟運行的一個突出問題，如果不抓緊解決，將會進(jìn)一步加劇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾，影響經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。為加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性和緊迫性

近年來，隨著消費結(jié)構(gòu)不斷升級和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，帶動了鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車等行業(yè)的快速增長。但由于經(jīng)濟增長方式粗放，體制機制不完善，這些行業(yè)在快速發(fā)展中出現(xiàn)了盲目投資、低水平擴張等問題。2004年，國家及時采取一系列宏觀調(diào)控措施，初步遏制了部分行業(yè)盲目擴張的勢頭，投資增幅回落，企業(yè)兼并重組、關(guān)閉破產(chǎn)、淘汰落后生產(chǎn)能力等取得了一定成效。

但從總體上看，過度投資導(dǎo)致部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的問題仍然沒有得到根本解決。鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)明顯過剩；水泥、煤炭、電力、紡織等行業(yè)目前雖然產(chǎn)需基本平衡，但在建規(guī)模很大，也潛在著產(chǎn)能過剩問題。在這種情況下，一些地方和企業(yè)仍在這些領(lǐng)域繼續(xù)上新的項目，生產(chǎn)能力大于需求的矛盾將進(jìn)一步加劇。還應(yīng)看到，這些行業(yè)不但總量上過剩，在企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、行業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上的不合理問題也很嚴(yán)重。目前，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的不良后果已經(jīng)顯現(xiàn)，產(chǎn)品價格下跌，庫存上升，企業(yè)利潤增幅下降，虧損增加。如果任其發(fā)展下去，資源環(huán)境約束的矛盾就會更加突出，結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問題就會更加嚴(yán)重，企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)和職工失業(yè)就會顯著增加，必須下決心抓緊解決。要充分認(rèn)識到，加快產(chǎn)能過剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，既是鞏固和發(fā)展宏觀調(diào)控成果的客觀需要，也是宏觀調(diào)控的一項重要而艱巨的任務(wù)；既是把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道的迫切需要，也是繼續(xù)保持當(dāng)前經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長好勢頭的重要舉措。

部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，給經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了負(fù)面影響，但同時也為推動結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了機遇。在供給能力超過市場需求的情況下，市場競爭加劇，企業(yè)才有調(diào)整結(jié)構(gòu)的意愿和壓力，也有條件淘汰一部分落后的生產(chǎn)能力。國家在宏觀調(diào)控的過程中，已經(jīng)積累了產(chǎn)業(yè)政策與其他經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)配合的經(jīng)驗，形成了相對完善的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系，為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后生產(chǎn)能力提供了一定的制度規(guī)范和手段。各地區(qū)、各有關(guān)部門要進(jìn)一步樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，加深對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式必要性和緊迫性的認(rèn)識，增強預(yù)見性，避免盲目性，提高主動性和自覺性，因勢利導(dǎo)，化害為利，加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二、推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體要求和原則

加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體要求是：堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，依靠市場，因勢利導(dǎo)，控制增能，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，區(qū)別對待，扶優(yōu)汰劣，力爭今年邁出實質(zhì)性步伐，經(jīng)過幾年努力取得明顯成效。在具體工作中要注意把握好以下原則：

（一）充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。堅持以市場為導(dǎo)向，利用市場約束和資源約束增強的“倒逼”機制，促進(jìn)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。調(diào)整和理順資源產(chǎn)品價格關(guān)系，更好地發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用，推動企業(yè)自主創(chuàng)新、主動調(diào)整結(jié)構(gòu)。

（二）綜合運用經(jīng)濟、法律手段和必要的行政手段。加強產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、信貸政策支持、財稅政策調(diào)節(jié)，推動行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。提高并嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、安全、技術(shù)、土地和資源綜合利用等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)市場投資方向。完善并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范企業(yè)和政府行為。

（三）堅持區(qū)別對待，促進(jìn)扶優(yōu)汰劣。根據(jù)不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同企業(yè)的具體情況，分類指導(dǎo)、有保有壓。堅持扶優(yōu)與汰劣結(jié)合，升級改造與淘汰落后結(jié)合，兼并重組與關(guān)閉破產(chǎn)結(jié)合。合理利用和消化一些已經(jīng)形成的生產(chǎn)能力，進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。

（四）健全持續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度保障。把解決當(dāng)前問題和長遠(yuǎn)問題結(jié)合起來，加快推進(jìn)改革，消除制約結(jié)構(gòu)調(diào)整的體制性、機制性障礙，有序推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。

三、推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點措施

推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)鍵是要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，充分利用市場的力量推動競爭，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。各級政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用，一方面是通過深化改革，規(guī)范市場秩序，為發(fā)揮市場機制作用創(chuàng)造條件，另一方面是綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，加強引導(dǎo)，積極推動。2006年，要通過重組、改造、淘汰等方法，推動產(chǎn)能過剩行業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。

（一）切實防止固定資產(chǎn)投資反彈。這是順利推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要前提。一旦投資重新膨脹，落后產(chǎn)能將死灰復(fù)燃，總量過剩和結(jié)構(gòu)不合理矛盾不但不能解決，而且會越來越突出。要繼續(xù)貫徹中央關(guān)于宏觀調(diào)控的政策，嚴(yán)把土地、信貸兩個閘門，嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，為推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造必要的前提條件和良好的環(huán)境。

（二）嚴(yán)格控制新上項目。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，制定更加嚴(yán)格的環(huán)境、安全、能耗、水耗、資源綜合利用和質(zhì)量、技術(shù)、規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)，提高準(zhǔn)入門檻。對在建和擬建項目區(qū)別情況，繼續(xù)進(jìn)行清理整頓；對不符合國家有關(guān)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等市場準(zhǔn)入條件的項目，依法停止建設(shè)；對拒不執(zhí)行的，要采取經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，并追究有關(guān)人員責(zé)任。原則上不批準(zhǔn)建設(shè)新的鋼廠，對個別結(jié)合搬遷、淘汰落后生產(chǎn)能力的鋼廠項目，要從嚴(yán)審批。提高煤炭開采的井型標(biāo)準(zhǔn)，明確必須達(dá)到的回采率和安全生產(chǎn)條件。所有新建汽車整車生產(chǎn)企業(yè)和現(xiàn)有企業(yè)跨產(chǎn)品類別的生產(chǎn)投資項目，除滿足產(chǎn)業(yè)政策要求外，還要滿足自主品牌、自主開發(fā)產(chǎn)品的條件；現(xiàn)有企業(yè)異地建廠，還必須滿足產(chǎn)銷量達(dá)到批準(zhǔn)產(chǎn)能80%以上的要求。提高利用外資質(zhì)量，禁止技術(shù)和安全水平低、能耗物耗高、污染嚴(yán)重的外資項目進(jìn)入。

（三）淘汰落后生產(chǎn)能力。依法關(guān)閉一批破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全生產(chǎn)條件的小企業(yè)，分期分批淘汰一批落后生產(chǎn)能力，對淘汰的生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行廢毀處理。逐步淘汰立窯等落后的水泥生產(chǎn)能力；關(guān)閉淘汰敞開式和生產(chǎn)能力低于1萬噸的小電石爐；盡快淘汰5000千伏安以下鐵合金礦熱爐（特種鐵合金除外）、100立方米以下鐵合金高爐；淘汰300立方米以下煉鐵高爐和20噸以下煉鋼轉(zhuǎn)爐、電爐；徹底淘汰土焦和改良焦設(shè)施；逐步關(guān)停小油機和5萬千瓦及以下凝汽式燃煤小機組；淘汰達(dá)不到產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定規(guī)模和安全標(biāo)準(zhǔn)的小煤礦。

（四）推進(jìn)技術(shù)改造。支持符合產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)水平高、對產(chǎn)業(yè)升級有重大作用的大型企業(yè)技術(shù)改造項目。圍繞提升技術(shù)水平、改善品種、保護(hù)環(huán)境、保障安全、降低消耗、綜合利用等，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施改造提高。推進(jìn)火電機組以大代小、上煤壓油等工程。支持汽車生產(chǎn)企業(yè)加強研發(fā)體系建設(shè)，在消化引進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上，開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)。支持紡織關(guān)鍵技術(shù)、成套設(shè)備的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)集群公共創(chuàng)新平臺、服裝自主品牌的建設(shè)。支持大型鋼鐵集團的重大技改和新產(chǎn)品項目，加快開發(fā)取向冷軋硅鋼片技術(shù)，提升汽車板生產(chǎn)水平，推進(jìn)大型冷、熱連軋機組國產(chǎn)化。支持高產(chǎn)高效煤炭礦井建設(shè)和煤礦安全技術(shù)改造。

（五）促進(jìn)兼并重組。按照市場原則，鼓勵有實力的大型企業(yè)集團，以資產(chǎn)、資源、品牌和市場為紐帶實施跨地區(qū)、跨行業(yè)的兼并重組，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集中化、大型化、基地化。推動優(yōu)勢大型鋼鐵企業(yè)與區(qū)域內(nèi)其他鋼鐵企業(yè)的聯(lián)合重組，形成若干年產(chǎn)3000萬噸以上的鋼鐵企業(yè)集團。鼓勵大型水泥企業(yè)集團對中小水泥廠實施兼并、重組、聯(lián)合，增強在區(qū)域市場上的影響力。突破現(xiàn)有焦化企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營格局，實施與鋼鐵企業(yè)、化工企業(yè)的兼并聯(lián)合，向生產(chǎn)與使用一體化、經(jīng)營規(guī)模化、產(chǎn)品多樣化、資源利用綜合化方向發(fā)展。支持大型煤炭企業(yè)收購、兼并、重組和改造一批小煤礦，實現(xiàn)資源整合，提高回采率和安全生產(chǎn)水平。

（六）加強信貸、土地、建設(shè)、環(huán)保、安全等政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合。認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于實施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》（國發(fā)〔2005〕40號），抓緊細(xì)化各項政策措施。對已經(jīng)出臺的鋼鐵、電解鋁、煤炭、汽車等行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，要強化落實，加強檢查，在實踐中不斷完善。對尚未出臺的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，要抓緊制定和完善，盡快出臺。金融機構(gòu)和國土資源、環(huán)保、安全監(jiān)管等部門要嚴(yán)格依據(jù)國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策的要求，優(yōu)化信貸和土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，支持符合國家產(chǎn)業(yè)政策、市場準(zhǔn)入條件的項目和企業(yè)的土地、信貸供應(yīng)，同時要防止信貸投放大起大落，積極支持市場前景好、有效益、有助于形成規(guī)模經(jīng)濟的兼并重組；對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、市場準(zhǔn)入條件、國家明令淘汰的項目和企業(yè)，不得提供貸款和土地，城市規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保和安全監(jiān)管部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。堅決制止用壓低土地價格、降低環(huán)保和安全標(biāo)準(zhǔn)等辦法招商引資、盲目上項目。完善限制高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品出口的政策措施。

（七）深化行政管理和投資體制、價格形成和市場退出機制等方面的改革。按照建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制和投資體制改革，切實實行政企分開，完善和嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)投資的核準(zhǔn)和備案制度，真正做到投資由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險，銀行獨立審貸；積極穩(wěn)妥地推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格改革，健全反映市場供求狀況、資源稀缺程度的價格形成機制，建立和完善生態(tài)補償責(zé)任機制；建立健全落后企業(yè)退出機制，在人員安置、土地使用、資產(chǎn)處置以及保障職工權(quán)益等方面，制定出臺有利于促進(jìn)企業(yè)兼并重組和退出市場，有利于維護(hù)職工合法權(quán)益的改革政策；加快建立健全維護(hù)市場公平競爭的法律法規(guī)體系，打破地區(qū)封鎖和地方保護(hù)。

（八）健全行業(yè)信息制度。有關(guān)部門要完善統(tǒng)計、監(jiān)測制度，做好對產(chǎn)能過剩行業(yè)運行動態(tài)的跟蹤分析。要盡快建立判斷產(chǎn)能過剩衡量指標(biāo)和數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，并有計劃、分步驟建立定期向社會披露相關(guān)信息的制度，引導(dǎo)市場投資預(yù)期。加強對行業(yè)發(fā)展的信息引導(dǎo)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，搞好市場調(diào)研，適時產(chǎn)品供求、現(xiàn)有產(chǎn)能、在建規(guī)模、發(fā)展趨勢、原材料供應(yīng)、價格變化等方面的信息。同時，還要密切關(guān)注其他行業(yè)生產(chǎn)、投資和市場供求形勢的發(fā)展變化，及時發(fā)現(xiàn)和解決帶有苗頭性、傾向性的問題，防止其他行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。

加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，涉及面廣，政策性強，任務(wù)艱巨而復(fù)雜，各地區(qū)、各有關(guān)部門要增強全局觀念，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，密切協(xié)調(diào)配合，積極有序地做好工作。要正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，從本地區(qū)、本單位實際情況出發(fā)，完善配套措施，認(rèn)真解決企業(yè)兼并、破產(chǎn)、重組中出現(xiàn)的困難和問題，做好人員安置和資產(chǎn)保全等工作，盡量減少損失，避免社會震動。各地區(qū)、各有關(guān)部門要及時將貫徹落實本通知的情況上報國務(wù)院。國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門抓緊制定具體的政策措施，做好組織實施工作。