巴塞爾新資本協議過渡期我國的金融改革

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□作者：華僑大學商學院林俊國

內容摘要：巴塞爾新資本協議反映了國際大銀行風險管理的最新經驗，因此，許多國家表示將實施巴塞爾新資本協議。然而，我國卻面臨著雙重挑戰：實施巴塞爾新資本協議，我國尚缺乏必要的條件；不實施新資本協議，我國將面臨許多不利的影響。本文著重分析我國實施新資本協議的兩難選擇及金融改革對策。

關鍵詞：巴塞爾新資本協議兩難選擇對策

2004年6月26日，巴塞爾銀行監管委員會正式了《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》（即《巴塞爾新資本協議》），巴塞爾銀行監管委員會的成員國將于2006年12月底開始實施巴塞爾新資本協議。新資本協議以國際活躍銀行為基礎，詳細地闡述了監管當局對銀行集團的風險監管思想，同時新資本協議通過對商業銀行計量信用風險加權資產的規范，來約束商業銀行內部建立完整而全面的風險管理體系，以達到保證全球銀行體系穩健經營的目的。巴塞爾新資本協議反映了國際大銀行風險管理的最新經驗，因此，許多非巴塞爾委員會成員國也紛紛表示將實施巴塞爾新資本協議。然而，我國卻面臨著雙重挑戰。

挑戰之一：我國缺乏實施巴塞爾新資本協議的條件

巴塞爾新資本協議的核心是三大支柱，即資本充足率、監管部門監督檢查和市場紀律。目前，我國缺乏全面實施新資本協議的條件。

我國缺乏實施第一支柱的條件

第一支柱是資本充足率要求。新資本協議在第一支柱中為計量風險提供了幾種備選方案。例如，關于信用風險的計量，新資本協議提出了兩種基本方法：標準法和內部評級法（irb）。內部評級法又分為初級法和高級法。其中最簡單的是標準法。標準法下那些僅具備基本風險管理系統的銀行，要依靠外部評級機構的評級來計算信用風險的資本要求，然而我國具有外部評級的企業非常少。如果監管當局認為不宜采取外部評級，可以規定所有公司貸款的風險權重都為100%，而對主權和銀行債權的風險權重可以根據出口信用評級機構的評級來確定。這樣就可消除對外部評級的依賴。因此，銀行必須不斷提高對風險的理解和改進對風險暴露的管理措施。我國的商業銀行目前不具備實施標準法的能力及客觀條件。相對標準法而言，內部評級法對銀行風險管理能力的要求高得多。內部評級法不僅要求銀行具備完善的風險管理系統，而且要求監管機構有能力評估和監督這些復雜的風險管理系統。就目前情況來看，國際上只有一部分國際活躍銀行和發達國家有實施這一方法的能力。我國的銀行和監管機構距實施內部評級法的要求還相差甚遠。同時國內各商業銀行的管理水平參差不齊，許多商業銀行的貸款評級體系僅是套用了監管當局規定的貸款五級分類，或者是在此基礎上簡單做了一些細化。這樣的評級系統遠不能用來評估違約概率和違約損失率，對信用風險量化的精確度和準確性遠不能達到新資本協議規定的標準。總的看來，中國的銀行要實施irb法，難度較大。為了改進評級體系以達到采用irb法標準法的要求，我國銀行面臨的挑戰是收集數據、建立必備的內部控制系統、強化信息技術支持和員工培訓。

我國缺乏實施第二支柱的條件

第二支柱是監管部門的監督檢查。新資本協議引入了監督檢查對完善整個監管框架具有重要意義。它不僅引入了監管當局的檢查，而且有助于鼓勵銀行保持事前和事中的謹慎性操作。但是，實施第二支柱存在如下一些問題：一是第二支柱所涉及的范圍較廣，問題復雜，而各國監管當局暫時得不到詳細的指導，也不具備相應的監管資源。二是創造公平競爭的市場環境還要求各國的監管方法逐步趨同。三是監管當局的責任增大，相應有必要提高監管部門監督檢查過程的透明度。

世界銀行認為，對發展中國家的大多數銀行而言，貫徹實施第二支柱比改進第一支柱可能更加重要。目前多數發展中國家的監管當局還沒有能力貫徹實施第二支柱。各國監管當局改進監管工具，提高判斷能力的過程將是非常困難和富有挑戰性。

從我國的具體情況來看，我國金融監管中還存在著一些亟待解決的問題。

沒有形成規范、連續和系統性的監管。目前我國金融監管尚未實現規范化和系統化，還沒有真正實現持續性監管，沒有建立一個有效的金融風險監測、評價、預警和處置系統。金融監管還存在著一定程度的盲目性、隨意性和分散性，缺乏連續性和系統性，缺乏各種監管手段的有效配合，缺乏對監管信息的綜合運用，缺乏對風險的跟蹤監測，導致監管成本的提高和監管效率的下降，使金融風險得以積聚和擴散，最后忙于事后救火處置。

沒有將金融機構的法人治理結構和內控作為監管重心。至今為止，我們對金融機構的法人治理結構和內控仍重視不夠，監督不力，往往忙于外部監管。而實踐證明，外部監管不能代替金融機構的內部有效控制，也不能成為金融機構內控的補充。金融機構良好的法人治理結構和內控機制是實現有效金融監管的基礎，只有建立完善的金融機構自我約束和自我發展機制，加上有效的金融監管，才能保證金融機構穩健發展。

金融監管缺乏嚴肅性。對于資本充足率、不良貸款比率等指標沒有達到監管標準的金融機構，未能及時采取有效的糾正措施，使金融風險不斷累積。金融監管工作中仍然存在著有法不依、執法不嚴、違法不究的情況，金融監管的嚴肅性和權威性亟待提高。

市場退出機制的不健全。雖然我國頒布了《金融機構撤銷條例》，對危機金融機構的市場退出仍然主要采取撤銷(關閉)這一行政方式，而尚未建立危機金融機構順利退出的市場配套機制。因此，迫切需要建立金融機構穩定退出市場的處置和保障機制，包括建立存款保險制度和完善的關閉破產程序，以防范風險的蔓延和擴大，維護社會穩定的基礎，保護存款人利益和社會公眾利益。

金融監管支持系統薄弱。表現在：金融監管的組織領導體系不完善，沒有形成一個分工明確、責任清晰、高效運行的監管組織系統；金融監管法律體系不夠完善，存在著法律真空，操作性較差；沒有建立集中統一的監管信息庫，缺乏金融數據的收集、整理及分析系統；沒有實行審慎會計制度，不能真實反映被監管金融機構的資產質量和盈虧狀況；社會中介機構的金融監管作用沒有得到充分發揮；信息披露制度不完善，沒有發揮市場約束機制的作用。

監管方法和監管手段落后。首先，我國金融監管的監管手段仍以直接監管和外部監管為主。其次，監管方式比較落后。再次，監管手段陳舊，科技水平低，與被監管機構未實現電腦聯網，無法實現實時監控，使監管人員忙于監管資料的收集和層層上報工作，效率低，成本高。

我國缺乏實施第三支柱的條件

第三支柱是市場約束。市場約束主要是制定一套信息披露規則，使市場參與者掌握有關銀行的風險輪廓和資本水平的信息。市場約束作用得以發揮的前提是提高銀行信息披露的水平，加大透明度，即要求銀行提供及時、可靠、全面和準確的信息，以便市場參與者據此作出合理的判斷。市場約束的主要作用是提高透明度，強化監管、穩健性。

在我國，直到《商業銀行信息披露暫行辦法》頒布以前，銀行業一向被作為嚴守商業秘密的行業加以保護，報表的秘密性是保護商業銀行和客戶利益的重要基礎。當然，其中也有不良貸款比例較高而不宜公開方面的原因。

鑒于此，多數人認為我國金融機構經營與監管透明度比國際上通行的慣例差，公眾應享有的金融信息權力沒有受到應有的重視，特別是國有銀行領域有不少信息披露的“禁區”。實際上，我國金融機構信息封閉，虛假報告與統計信息盛行，系統性金融風險深埋于中國金融業缺少透明度的“灰箱”運作中，當金融業開放達到一定程度時，原來沒有外來競爭者沒有透明度尚可隱藏的一些風險與矛盾就會大量地暴露出來影響金融運行，因此迫切需要構建國際標準的金融信息披露制度。中國人民銀行于2002年5月頒布了《商業銀行信息披露暫行辦法》，但我國商業銀行的信息披露與新資本協議的要求還有相當大的差距。

挑戰之二：不實施巴塞爾新資本協議的不利影響

從表面上看，實施新資本協議是自覺自愿的，而事實卻并非如此。新資本協議和老協議一樣，一旦形成，就將被視作“神圣條約”，各國就要認真遵守，并將成為評價各國銀行業資本充足水平和銀行監管當局監管能力的國際標準。但由于目前中國還缺乏實施巴塞爾新資本協議的條件，中國在今后一段時間內將不實施巴塞爾新資本協議，這將給我國金融業和金融監管帶來諸多的不利影響，這主要表現在以下幾個方面：

影響國際社會對我國金融業的評價

盡管巴塞爾新資本協議對各國（包括協議的成員國）沒有法律上的約束力，但由于它代表了市場經濟發展的方向，代表了成熟市場經濟國家對金融市場規則的最新詮釋。是否接受新資本協議，是否按照新資本協議指出的方向(風險管理和風險監管)去發展本國金融體系無疑將成為由西方發達國家主導的國際社會評判一國市場經濟發展方向和程度的重要依據和影響因素。我國目前正在爭取西方國家對我國市場經濟國家地位的認同，面對國際金融市場最重要的游戲規則的變化，我國不實施新資本協議，這無疑將會影響到西方國家對我國市場經濟發展的評價。

帶來金融服務貿易的新技術壁壘

客觀地說，新資本協議確實反映了現代金融和市場經濟的基本規律，也反映了全球化和國際金融活動的游戲規則，例如，審慎合理的風險承擔、科學準確的風險衡量、充分有效的內部控制、科學合理的資本配置和風險敏感的資本監管框架。但另一方面，它也是發達國家在國際金融活動中給發展中國家設置的新技術壁壘，有利于西方大國和大銀行。

新資本協議宣稱的宗旨是通過提高監管資本要求對風險的敏感性來加強金融體系的穩定性和安全性，并促進國際金融領域的公平競爭。但是，由于發展中國家銀行業無論是資本金還是風險管理水平都大大落后于發達國家，并且很難在短時間內通過政策或法規的調整趕上來，風險敏感的監管資本要求無疑將增大發展中國家的融資難度和限制發展中國家銀行的業務拓展能力，因此，實際上新資本協議為我國及其他發展中國家的銀行在國際金融大舞臺上設置了更高的技術壁壘。而且，無論是新資本協議還是老協議都是以美國為首的西方發達國家發起并制訂的，對發展中國家的現實考慮得太少，這將拉大發展中國家銀行與發達國家銀行競爭力的差距，也使包括中國在內的廣大發展中國家在實施新資本協議問題上面臨兩難的選擇。

對我國經濟和金融運行產生不利影響

新資本協議作為國際金融市場上重要的游戲規則，如果我國不實施新資本協議，它將對我國銀行的業務、評級、海外上市以及我國的利用外資和國際合作等多個方面產生不利影響。

一是影響我國利用外資。由于跨國銀行對發展中國家的貸款和投資的風險水平被認為高于對發達國家的貸款和投資，新資本協議對前者將給予較高的風險權重，從而將限制跨國銀行向發展中國家的資金流動。

二是影響國際貨幣基金組織（imf）和世界銀行對我國的經濟援助和貸款。imf和世界銀行一向支持巴塞爾銀行監管委員會，imf通常將巴塞爾委員會確立的監管原則作為評估包括發展中國家在內的各國金融體系及其監管體制的參照基準，并可以通過imf第四款協商過程促使成員國實施這些原則。世界銀行也可以通過技術援助項目迫使受惠國實施這些原則。

三是影響我國銀行國際融資的成本和海外上市。新資本協議確立的銀行風險管理和資本金規則將成為國際信用評級公司評估各國銀行的參考標準。這樣，新資本協議通過影響信用評級公司的銀行評級標準來影響到國際信用評級機構對我國銀行的信用等級，進而影響到我國銀行國際融資的成本，甚至影響到我國銀行的海外上市。中國若不能達到新資本協議的要求，就難以在發達國家開展業務或開辦新機構。

四是直接影響到我國銀行在國際和國內市場上的競爭力。在競爭激烈且西方發達國家主導游戲規則的國際金融市場上，銀行的核心競爭力主要體現在資本金實力和風險管理水平上，新資本協議無疑將會使這一國際金融規則得到強化，使我國銀行在國際競爭中處于更加不利地位。不僅如此，由于新資本協議代表了國際大銀行風險管理的最新經驗和發展方向，如果我們不能盡快實施新資本協議，我們將失去一次學習西方發達國家銀行先進管理經驗和縮小差距的機會。西方發達國家銀行先進的管理經驗和理念，只能在實踐中學習，作為旁觀者是無法學到手的。

我國應對巴塞爾新資本協議挑戰的對策

筆者認為，面對《巴塞爾新資本協議》給我們帶來的嚴峻挑戰，中國金融監管當局應該采取的對策只能是：盡快借鑒新資本協議所代表的資本監管的成熟經驗，建立一套完整的、符合本國國情的資本監管框架，并努力創造實施新資本協議的條件，爭取在幾年之內讓我國各大銀行實施新資本協議。作為過渡期的做法為：資本監管的總體框架與1988年的老資本協議保持一致，吸收新資本協議第二支柱和第三支柱的內容，即除規定了銀行資本充足率的最低要求外，明確提出對商業銀行資本充足率進行監督檢查，對資本不足的銀行所采取有效的監管措施，同時要求商業銀行定期披露計算資本充足率的有關信息，提高透明度，加強市場約束。

到目前為止，我國尚未建立嚴格的商業銀行資本監管制度，僅是在參考1988年資本協議的基礎上提出了資本充足率的計算方法，并原則性地要求商業銀行資本充足率應達到8%。考慮到短期內我國商業銀行按照新資本協議第一支柱要求計算資本充足率，無論是采取標準法還是內部評級法客觀上都存在許多困難，根據我國商業銀行資本監管的現狀，現階段應主要從以下幾個方面借鑒第二支柱的內容，完善資本監管制度，提升資本監管水平：

第一，商業銀行應對本行持有超過最低標準的資本負主要責任，建立明確的資本發展戰略，健全資產擴張的資本約束機制，防止資產（特別是高風險資產）的膨脹造成資本充足率的快速下降。

第二，監管當局建立明確的資本充足率監督檢查程序，包括檢查的方式、檢查的內容、檢查頻率和檢查結果的處理。

第三，基于對商業銀行風險狀況的判斷，商業銀行應有權要求其持有高于最低標準的資本金。

第四、監管當局應建立明確的觸發比率，及時對資本充足率接近或低于觸發比率的商業銀行采取干預措施或糾正措施，提高監管政策的透明度和可操作性。

為了推動我國商業銀行逐步向新資本協議過渡，我們應該要求和鼓勵我國商業銀行開發使用irb法或部分借鑒irb法的有關內容，強調從現在開始積累相關數據。在這方面，我們可以借鑒香港金管局新的貸款五級分類法。新的分類方法同樣將銀行的各類資產分為六大類，即公司貸款、銀行同業、國家貸款、零售貸款、項目融資和股本投資，分類的重點放在信用風險暴露（exposure）上，從而使監管當局要求的貸款分類盡量接近銀行內部自己的信用風險管理方式。新的分類方法將貸款分為n級，主要變化之一是把正常貸款細化為7級，不良貸款分為4級（在此包括特別關注類貸款）。每一級別與標準普爾的評級體系相對應，如aaa、bbb等，并與違約概率（pd）掛鉤。能夠計算違約概率（pd）的銀行，采用自己的計算指標。不能計算違約概率（pd）的銀行，則采用監管當局確定的指標。

新的貸款分類制度主要有以下幾方面優勢：與巴塞爾銀行監管委員會的要求和大型國際銀行所采用的評級方法基本一致；通過pd/el進行的評級標準比現有的貸款五級分類更客觀，并使貸款分類具有可比性；不能夠完全滿足各項要求的小型銀行可采用簡化框架；便于監管當局檢查銀行的資產質量和資本充足率（新資本協議第二支柱的內容），使銀行能夠將自己的風險程度與整個銀行業的標準進行比較；通過提供銀行業資產質量趨勢方面的前瞻性信息，幫助銀行進行信貸策劃和分析；推動銀行為信用風險管理開發和增強內部評級制度；為銀行業匯集違約數據提供行業指標；使銀行能夠以行業違約數據為基礎進行違約概率（pd）的審查。

為了提高我國金融監管的水平和監管效率，使我國的金融監管能夠適應新資本協議的要求，我國的監管當局應該做好以下工作：對金融機構進行全過程、多方位監管。金融監管當局要通過完善各種監管手段和方式，最終實現對各金融機構從市場準入到市場退出的全面管理。不斷完善金融監管方式。一是加強金融機構內部控制制度的建設；二是加強金融機構行業自律管理；三是強化社會獨立審計體系和其它社會監督的作用。建立和完善金融監管的法規體系。不斷提高監管人員素質。加強當前各金融監管當局的協調配合，防止監管失真或重復監管。擴大金融監管的國際合作，全面了解、認真學習、研究和借鑒國際上的先進做法和有益經驗。

總之，我國金融監管當局應該盡快制訂實施巴塞爾新資本協議的戰略措施和時間安排，把實施新資本協議與我國的金融改革結合起來，盡可能縮短實施新資本協議的過渡期，通過實施新資本協議，達到提高我國銀行特別是開展國際業務的大銀行的風險管理水平和國際競爭力。

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