文件備案審查座談會領導講話

導語：文件備案審查座談會領導講話一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

加強對規范性文件的審查和監督，是國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確提出的完善行政監督制度和機制的重要工作任務，也是政府法制建設的重要內容。近年來，我辦按照貫徹落實《綱要》和《中華人民共和國行政許可法》、全面推進依法行政的要求，堅持制度創新，在建立部門規范性文件前置審查制度、加強對部門規范性文件制定行為的監督方面，進行了一些探索和實踐，取得了一定的成效。

一、堅持從實際出發，建立實施規范性文件前置審查制度

建立和實施規范性文件前置審查制度，是我省深入貫徹全國備案工作座談會精神，強化對政府部門規范性文件制定行為的監督制約、實現對規范性文件全面審查的一項重要措施。在20**年以前，我省對部門規范性文件主要通過備案審查的方式進行監督，部門在規范性文件制定之后，根據《安徽省規范性文件備案規定》的要求報送省政府備案。對于報送備案的部門規范性文件，我辦采取主動審查和被動審查相結合的方式進行審查，在實踐中也發現一些問題。就部門規范性文件制定程序而言，由于缺乏統一的程序規范，隨意性較大。國務院的自20**年起施行的《國家行政機關公文處理辦法》，對于規范性文件制定有一定的意義，但在制定程序上僅憑一兩次會議或領導一個指示，未經認真調研、論證、征求意見、審議、核查，便草率發文的現象較為普遍；就文件實體內容而言，由于現行的行政體制下，政府缺乏控制部門的有效法律手段，部門既要服從于本級政府，又要聽命于上級主管部門，導致政出多門，甚至相互矛盾；同時部門權力過于集中，同時擁有決策權、執行權和監督權，部門為了爭取部門利益往往不遺余力地擴張自己的權力，文件中“政府權力部門化和部門權力利益化”的傾向較為明顯。一些部門習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用；也有一些部門為了爭奪收費權、處罰權、許可權，違法設置行政許可、行政收費、行政處罰、行政強制措施，導致規范性文件打架、沖突、重復和管理失控；還有的部門違反公平、公正的原則，片面強調部門利益，推卸責任和義務，利用行政職權在經濟領域實施行政壟斷等行為，阻礙市場統一，干擾了依法行政的秩序，損害了政府機關的形象，降低了辦事效率，直接損害了社會公眾和組織的合法權益。

關于對部門規范性文件的監督，在法律上已經有了一種精神和架構：《憲法》第108條、《地方組織法》第59條明確規定，縣級以上人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的決定、命令和指示；國務院《法規規章備案條例》第21條強調：省級人民政府應當依法加強對下級行政機關的規章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監督；國務院《規章制定程序條例》第36條規定：依法不具有規章制定權的縣級以上地方人民政府制定、具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例制定程序執行。

針對上述情況，從我省政府法制建設的實際出發，我們著眼于規范和約束部門行政權力、立足于完善行政監督制度和機制，致力于探索規范性文件審查工作的新路子、新方法，在總結多年來開展規范性文件備案審查工作經驗，學習、借鑒深圳市做法的基礎上，就部門規范性文件監督作出了一項創新性的規定。20**年12月4日，我辦提請省政府制定了《安徽省行政機關規范性文件制定程序規定》（省政府令第149號），從規范性文件立項、起草、審查、決定等方面對規范性文件的制定程序進行了規范，特別是明確規定：部門規范性文件在印發前，必須經由同級政府法制機構進行合法性審查，在全國省級政府中率先確立了部門規范性文件前置審查制度。《規定》對前置審查所作的制度設計主要包括三個方面的內容和特征：

一是法定性。《規定》首先明確了前置審查工作的主體、權限。各級政府法制機構根據同級政府的要求，對政府所屬部門和機構起草的規范性文件進行合法性審查。

二是程序性。《規定》明確了前置審查的主要工作環節和流程。

前置審查程序以規范性文件制定部門報送審查作為起點。部門起草規范性文件，通過聽取和征求意見、其法制機構對送審稿統一審查修改、并經部門辦公會議決定后，方可報送政府法制機構前置審查。起草單位必須提交提請規范性文件審查的公函、規范性文件文本、規范性文件的說明、制定規范性文件所依據的上位法以及其他有關材料。

政府法制機構的審查期限為10個工作日；審查意見形成后必須以書面形式通知報審部門。報審部門應當認真研究吸收審查意見，對確不能采納的，應當以書面形式告知政府法制部門。

三是強制性。《規定》還明確了規范性文件制定單位不履行報審義務的法律后果以及政府法制機構相關的監督檢查權力。

部門規范性文件未經政府法制部門審查不得印發；政府法制部門發現未經審查而印發的部門規范性文件，可以提請本級人民政府撤銷該文件；政府法制部門可以對同級政府部門制發規范性文件情況進行檢查。

20**年3月1日，規范性文件前置審查制度正式啟動。我辦堅持“有件必報、有報必審、有錯必糾”，加強配套制度建設，加大審查工作力度，嚴格依法履行審查職責。在各有關部門的共同努力下，前置審查制度有效運作并不斷健全和完善。

（一）明確要求、著力推進

為了使部門規范性文件前置審查工作得以順利開展，我辦報請省政府同意，每年在部署我省推進依法行政中心工作時，都對行政機關認真執行規范性文件前置審查制度提出明確具體的要求，提高行政機關對前置審查制度重要性的認識。20**年11月的《安徽省人民政府關于貫徹國務院實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》中明確指出：“政府法制部門要加強對規范性文件的前置審查和備案審查力度，發現同級政府部門和下一級政府規范性文件中涉及行政許可事項的依據、范圍、條件、程序、期限和收費不合法的，要依法處理”。20**年7月的《安徽省人民政府貫徹國務院全面推進依法行政實施綱要的意見》中強調：“加強對規章和規范性文件的監督。政府各部門制發的規范性文件，在印發前應當送同級政府法制機構進行合法性審查”。今年4月制發的《安徽省人民政府辦公廳關于印發20**年度省政府推進依法行政工作安排的通知》中，研究確定今年我省推進依法行政8個方面29項重點工作，其第20項重點工作就是嚴格執行規范性文件前置審查和備案制度。

明確了前置審查工作的任務和要求后，我們以制度為抓手，強化督促檢查，促進各部門嚴格履行依法報審義務。

——建立通報制度。按季度將已報經前置審查的規范性文件目錄以我辦《政府法制工作簡報》的形式、按年度以省政府辦公廳《政辦通報》形式向省政府各部門通報，并在我辦網站上向社會公布。

——建立檢查制度。除進行經常性的督辦催報外，20**年3月，在前置審查制度實施一年之際，我辦提請省政府組織開展了對省政府部門執行前置審查制度情況的檢查活動，重點檢查部門報送規范性文件審查的情況。在各部門普遍自查的基礎上，我辦主要負責人和省政府辦公廳有關負責人親自參加，分成兩個檢查組，并邀請部分省特邀行政執法監督員參與，對省政府6個部門進行抽查，發現了一些工作中存在的普遍性問題，及時向省政府匯報提出了完善意見。

——建立考核制度。自20**年起，我們把規范性文件前置審查制度執行情況作為對部門年度依法行政考核的重要內容，明確了具體的評分標準。

前置審查制度實施兩年來，除省直機關事務管理局、省審計廳等少數主要履行內部管理職能的部門外，省政府30多個部門和機構均按照要求將擬的規范性文件報送我辦，為前置審查工作的開展奠定了良好的基礎。

（二）把握原則、重在審查

我們始終堅持以合法性為原則，確保規范性文件都能得到嚴格審查。

一是科學、合理地界定前置審查事項內容，主要包括：規范性文件是否違反法律、行政法規、地方性法規、上級規范性文件等上位法規定；規范性文件的制定程序是否符合省政府《規定》明確必須遵循的步驟、方式等程序性要求。

——對于以執行上位法為目的而制定的執行性規范性文件，我們認為：其不能在行政管理法規或上級行政規范所規定的事項之外，任意增加新的內容。因此，審查中遵循“不抵觸“原則，重點審查文件規定是否與上位法相矛盾或不一致、是否違背上位法確立的基本原則和精神。

——對于以補充上位法為目的而制定的補充性規范性文件，我們認為：其應有上位法的明確授權，才能夠增加或變更所補充的上位法內容。因此，重點審查上位法是否明確授權。同時，我們還遵循“一切從實際出發”和“原則性和靈活性相結合”的原則，具體問題、具體分析。如在貫徹實施行政許可法的過程中，鑒于國務院有關行政主管部門尚未對國務院412號令保留的行政許可項目的實施條件等作出具體規定，省政府一些部門起草了相關規范性文件對行政許可條件等作出規定。盡管這些部門不是國務院412號令授權規定行政許可條件的主體，但文件的出臺客觀上有利于規范行政機關實施行政許可的行為，所以我們并不簡單地對文件作出否定性的判斷，而是實事求是地形成審查意見，或建議起草單位將文件定性為暫行或試行，在實踐基礎上予以總結提高。

——對于行政主體為了行政管理的實際需要運用其職權所制定的自主性規范性文件，我們認為：根據國務院《綱要》中關于合法行政的要求，其不能設定行政機關的權力、不得設定行政相對人的義務或限制行政相對人的權利。因此，審查中遵循“職權法定”的原則，重點審查制定機關是否具備組織法上的職責權限依據，是否設定了權力和義務。

二是努力提高審查工作水平。

——建立了工作溝通制度。審查中形成的初步意見和看法及時征求制定機關法制工作機構意見，了解制定機關的看法、態度、和反映，減少誤差，以便審查意見獲得制定機關的認同，增強可接受性。

——建立了征求意見制度。對于文件內容涉及其他部門職責或與其他部門關系緊密、而制定機關在起草過程中未能充分征求相關部門意見的，我們將文件送審稿代為發送相關部門征求意見，在制定部門和相關部門認識一致的基礎上形成審查意見，增強協調性。

——建立了專家論證制度。對于內容較為復雜、或在主要條款上與制定機關認識存在分歧的文件，我們采取召開論證會、座談會的形式，征求省政府立法咨詢員、特邀行政執法監督員等專家學者意見，并認真分析判斷，吸收采納合理成分，使審查意見更加科學完善，增強權威性。

（三）突出重點、務求實效

我們注重緊緊圍繞黨和政府的中心工作開展工作，充分發揮前置審查工作的作用和功能。20**年8月行政許可法頒布以來，根據國務院和省政府的要求，我辦對省政府各部門報送前置審查的124件規范性文件中、內容涉及行政許可的設定、實施和監督檢查的42件進行了重點審查，凡審查發現文件中涉及行政許可事項的依據、范圍、條件、程序、期限、收費不符合行政許可法規定的，我辦都嚴格依法提出審查意見，建議制定部門研究修改。省發改委，省國土廳、文化廳、教育廳，省地稅局等省政府部門為貫徹實施行政許可法進行配套制度建設，制定的具體實施辦法和意見，均報經我辦前置審查，有力地促進了行政許可法在我省全面貫徹實施。

據統計，自20**年3月1日至今，我辦共收到省政府各部門和機構報送前置審查的規范性文件164件，經認真審查，依法提出有關合法性審查意見的90件，約占報送審查數的55%。審查中發現和糾正的部門規范性文件存在的問題，主要表現為以下兩個方面：

一是規范性文件的規定與上位法不一致。如文件中有關行政許可項目的設立、實施行政許可的主體、條件、程序等不符合行政許可法的規定和要求；文件中有關行政處罰的種類和幅度等不符合《中華人民共和國行政處罰法》的規定和要求；文件自行設定行政強制等行政機關的權力，隨意設定行政相對人的義務、限制行政相對人的權利；文件對國家和省的相關規定作了調整和突破。

二是規范性文件制定程序不符合省政府《規定》要求。如文件的起草未能廣泛聽取有關單位和個人的意見特別是行政相對人意見，缺乏充分的專家論證，體現公開透明、公眾參與不夠；文件的主要內容涉及其他部門職責或與其他部門職責關系密切的，未能充分征求相關部門意見；一些文件送審稿未經部門法制機構統一審查修改，或未經部門辦公會議決定而直接由領導簽發。

與此同時，我們還按照全國備案工作會議提出的全面建立規范性文件審查工作體制的思路，加強對市、縣政府法制機構的工作指導。20**年，我省各市、縣（區）政府法制機構認真履行規范性文件前置審查和備案審查工作職責，共辦理前置審查的部門規范性文件1221件，其中依法提出合法性審查意見的659件，約占總數的54%。

二、開展規范性文件前置審查工作的體會和認識

部門規范性文件前置審查制度的建立，完善了規范性文件監督機制，對我省的規范性文件審查監督工作的深化和發展起到了重要的促進和推動作用。通過實施前置審查制度，我們有一些初步的認識和體會。

首先，建立規范性文件前置審查制度，是實踐“三個代表”重要思想和落實科學發展觀的必然要求。規范性文件是經濟活動、社會行為的重要規范，—個違法的規范性文件一旦實施，損害的不是—個人或者幾個人的權益，而是廣大人民群眾的權益。與備案審查、行政復議連帶審查、行政相對人提出審查請求等方式進行的對規范性文件事后審查相比，前置審查制度將監督的關口前移，使政府法制機構由“消防員”成為“預防員”，不僅糾錯、整改的難度大大降低，強化了監督力度，而且可以有效地避免一些有違法內容的文件被糾正之前已經實施而造成無法彌補的損失，有利于維護和實現最廣大人民群眾的利益，以較小的行政成本取得較大的社會效益。

其次，建立規范性文件前置審查制度，是建立健全科學民主決策機制的有效途徑。決策的科學化、民主化離不開法制作為保障。依法決策，要求通過法律規范和約束決策主體、決策行為、決策程序，實現決策權依法有據、決策行為依法進行、決策違法依法追究責任。政府法制部門對規范性文件前置審查，雖然不取代部門的行政決策權，但審查結果應作為文件合法與否的基本依據，有利于確保行政機關正確決策。

第三，建立規范性文件前置審查制度，是提高制度建設質量的客觀需要。制度建設要依法進行，部門規范性文件必須符合上位法的規定，不得與上位法相抵觸；不能政出多門、更不能各自為政。通過設置同級政府法制機構的審查程序，督促行政機關按照法定權限和程序建章立制，自覺維護社會主義法制統一，有利于確保制度建設的質量。

第四，建立規范性文件前置審查制度，是完善行政監督制度和機制的重要舉措。行政權要受到法律規范的制約，是法治的實質意義。部門規范性文件制定這種行政權力的行使與控制行政權力的行使是一個問題的兩個方面。目前規范性文件的行政監督制度雖已初步形成體系，也發揮了積極的作用，但在具體實施過程中，不同程度地存在著監督力量缺乏整合、監督方式單一、監督效能不高的現象，特別是主要依靠事后的審查糾正，對事前的預防監督和事中的過程監督重視不夠。規范性文件前置審查制度的實施，適應了深入貫徹落實《綱要》的要求，是完善規范性文件監督制度、創新層級監督機制的有益探索。

當然，作為一項創新性的工作，由于沒有現成的經驗可供借鑒，目前前置審查工作中也還存在一些不足的方面和薄弱環節，諸如政府法制機構設置和人員配備與前置審查工作任務不相適應，政府法制機構審查工作人員的知識、理念、水平、能力還需進一步提高，對規范性文件制定工作中的違法行為的責任追究機制還需進一步完善等等，都需要在今后的工作中認真研究改進。

健全和完善規范性文件監督制度，切實提高規范性文件制定水平，全面推進依法行政，是各級政府法制機構一項光榮而艱巨的任務。我們將深入貫徹這次會議精神，進一步提高認識，振奮精神，在省政府的重視和領導下，在國務院法制辦的有力指導下，開拓創新、扎實工作，為完善行政監督機制、全面推進依法行政、實現《綱要》提出的建設法治政府的宏偉目標作出新的、更大的貢獻。