被征地農民生活保障講話

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一、充分肯定去年以來我省被征地農民基本生活保障工作所取得的成績

(一)制度和政策的覆蓋面明顯提高。目前,全省11個設區城市、50多個縣(市、區)已經出臺文件,并制定了相應的實施方案。到去年底,全省約有39萬被征地農民參加了基本生活保障,共籌集保障資金37億元,其中近15萬名達到條件的參保對象已經開始領取基本生活保障金。加上參加其他保障方式的近13萬被征地農民,全省已經納入社會保障范圍的被征地農民總計達到52萬左右,約占被征地農民總數的四分之一。

(二)形成了切合實際的政策體系和保障模式。總體上,各地大都根據不同的年齡段,實行分類保障政策。即對勞動年齡段以上人員,直接實行以基本生活保障為主的養老保障。對勞動年齡段內的人員,按當地測算標準一次性交足基本生活保障費用,建立個人專戶,在其未就業時,從征地調節資金或征地安置補助費留存中發放不超過兩年的生活補助費;補助期滿后仍未就業并符合城鎮低保條件的,按規定納入城鎮低保;就業后,即按規定參加職工基本養老保險;就業后失業的,則納入失業保險渠道。對未達到勞動年齡段的人員,按征地補償規定一次性發給征地安置補助費。此外,有的地方按照我省“雙低”養老保險的辦法,將被征地農民納入城鎮職工基本養老保險。有的地方實行基本生活保障和基本養老保險相結合的辦法,對勞動年齡段以上人員實行基本生活保障,對勞動年齡段內繳費能滿15年的被征地農民納入基本養老保險。在各方面可以承受的前提下,這些探索都是積極有益的,有利于與整個城鎮社保體系在長遠上的接軌。

(三)妥善處理新老被征地農民的政策銜接。不少地方在實施中高度重視這個問題,對新老被征地農民統籌考慮,將他們全部納入保障范圍。如紹興市,在近10萬名保障對象中,大部分人員屬于20****年以前的被征地農民。湖州市在建立被征地農民基本生活保障制度的同時,對20****年以前的3萬多名被征地農民實行了基本生活補助制度,較好地解決了新老人員相關政策的銜接問題。

(四)積極推動和落實各項配套改革措施。各地都突出抓好了被征地農民的職業技能培訓和促進就業工作,普遍出臺了扶持政策,落實了專項資金。在征地和實施基本生活保障工作中,積極引導被征地農民及時辦理“農轉非”。許多地方十分重視解決被征地農民的住房問題,有計劃地將城市開發、舊城改造和建設被征地農民公寓樓結合起來,使一大批被征地農民住進了規劃合理、設施配套、環境優美的城鎮小區。一些地方采取大病統籌或醫療費補助的辦法,妥善解決被征地農民的醫療問題。不少地方還十分重視做好基礎管理工作,制作了大量的表證卡冊,建立了詳細的檔案資料和計算機管理系統。

我省被征地農民基本生活保障制度的建立和實施,得到了絕大多數被征地農民和廣大基層干部的積極擁護。這項工作的開展,有效地保障了被征地農民的合法權益,促進了土地征用工作的有序進行,緩解了社會矛盾,促進了社會穩定,從制度層面上為統籌城鄉發展、推進城鄉一體化探索了一條新路。

二、進一步深刻認識推進被征地農民基本生活保障工作的重要性、緊迫性和艱巨性

土地是農民的命根子,是農民最基本的生產資料和生活保障。改革開放以來,特別是上世紀90年代以來,隨著城鄉建設和工業化的加快推進,我省農村特別是城郊農村的土地被大量征用,被征地后農民的生產生活出路問題日益凸現,近些年來已經成為社會矛盾的一個焦點。據省國土資源廳測算,自****年新土地管理法頒布實施以來到去年底,我省非農建設征用耕地達160萬畝,被征地農民達200萬左右。這是一個相當大的群體,并且是一個處于急劇轉型中、面對各種各樣生產生活問題的特殊群體。如果不能及時妥善地解決他們的生產生活問題,勢必會給改革、發展和穩定帶來極大的負面影響。我們正在全面建設小康社會,整個經濟仍處在快速發展的成長期,在相當長一個時期,城鎮化步伐會持續加快,城鄉各項事業的建設任務都非常繁重。有建設必然有征地,有大量的征地必然有大量的被征地農民產生。這個問題具有兩重性,處理得好,可以加快農業和農民向非農產業轉移,積極推進農村城鎮化和城鄉一體化;處理不好,將會產生嚴重的經濟和社會問題,延緩甚至阻礙全面小康社會的建設和現代化的進程。因此,從制度上解決被征地農民的生活保障問題,既事關大局,又日益緊迫,必須提到各級黨委、政府的重要議事日程。

對于這個問題,我們不僅要看到現實的緊迫性,更要從立黨為公、執政為民的高度,從堅持以人為本、樹立和落實科學發展觀的高度,從統籌城鄉發展、深入解決“三農”問題的高度來認識和把握。黨中央、國務院一直十分重視解決“三農”問題,近年來,更是在實行最嚴格的耕地保護制度、加快土地征用制度改革、規范整頓土地市場秩序等方面采取了果斷有力的措施。3月5日,總理在《政府工作報告》中強調,解決農業、農村和農民問題,是我們全部工作的重中之重,并在報告中提出,要加快改革土地征用制度,完善土地征用程序和補償機制,這為我們解決被征地農民的生產生活問題指明了方向。時隔18年之后,黨中央、國務院再次就解決“三農”問題發出1號文件,這個文件更明確地提出,各級政府要“完善土地征用程序和補償機制,提高補償標準,改進分配辦法,妥善安置失地農民,并為他們提供社會保障。”省委、省政府也于今年1月17日發出《關于統籌城鄉發展促進農民增收的若干意見》,也是1號文件,進一步明確提出了“四個不予審批”的要求,即“今后凡建設項目投資強度和建筑容積率達不到相應規定要求的用地不予審批;征地方案沒有征求被征地村村民代表意見的不予審批;被征地農民的基本生活保障問題沒有解決的不予審批;由于征地工作不當等原因造成重大群體性事件又沒有妥善解決的不予審批。”各級政府、各有關部門要進一步深刻領會中央和省委、省政府的這一系列要求,切實把被征地農民基本生活保障工作作為統籌城鄉發展、解決“三農”問題的一個工作重點,積極探索,扎實推進。

建立被征地農民基本生活保障工作沒有現成的模式可以套,沒有明確的法規規章可以遵循,這項工作一頭連著征地這一非常難的工作,一頭又和農民群眾的切身利益緊密相關,是一項艱巨而復雜的工作。在充分肯定成績的同時,必須清醒地看到,實際工作中還存在不少困難和問題,有的還十分突出。主要表現在:

一是各地工作進展不平衡,工作推進的質量也不平衡。到目前為止,全省還有29個縣(市、區)尚未出臺文件。有的市、縣(市、區)雖然已經出臺文件,但尚未實施。有的地方出臺的方案過于簡單,政策也不配套,甚至還隱含著未來巨大的支付風險。工作不到位,歸結起來,是認識不到位。對于這項工作,少數地方的領導還存在模糊的甚至錯誤的認識,有的認為這是一項“軟任務”,可搞可不搞;有的認為推進這項工作還為時過早,還在等待觀望;有的認為這項工作會增加財政負擔,提高商務成本,不愿意去搞。由于認識不到位,導致工作推進缺乏力度、政策研究缺乏深度、資金投入缺乏強度。這些模糊和錯誤的認識必須堅決摒棄。

二是資金籌措難度大,保障水平仍然偏低。省政府要求被征地農民基本生活保障資金,由政府、集體、個人各按30%、40%和30%的比例籌集。在實際工作中,這三方面的資金,都很難及時足額到位。尤其是政府資金的到位率普遍很低,全省11個市本級和50多個縣(市、區)已經實施這一制度,但有將近三分之二的地方政府出資基本沒有到位。按照目前籌集資金總額計算,人均保障資金還不到1萬元。加上許多地方在測算繳費標準時,對未來的增幅因素和領取年限的延長缺乏考慮,這都可能留下風險隱患。資金問題如果不解決,勢必威脅保障制度的正常運行,給未來的政府留下很大的“包袱”。與此同時,一些地方的保障標準偏低,起不到應有的保障作用。有的地方被征地農民每月領取的保障金只有100元,還不及農村的低保標準;有的地方規定,基本生活保障水平只為城鎮低保的60%,與省政府提出的高于當地城鎮低保水平的要求相距甚遠。

三是就業難的矛盾非常突出。全省200萬左右的被征地農民中,勞動年齡段人員約占56%左右。對被征地農民,我們現在實行的還是基本生活保障,要真正實現轉化農民、富裕農民、保障農民,根本的出路還在于就業。客觀上說,被征地農民在短期內完成非農角色的轉換,難度是比較大的。從工作上找原因,主要是不少地方對被征地農民的就業還缺乏有序的規劃和組織,就業培訓、就業服務、就業援助的機制還不健全,還缺乏有針對性的政策措施。

四是各項配套改革和政策措施跟不上。從征地環節來看,征地的補償費用比較低,不少農民從眼前的利益考慮,不愿意把所得到的補償資金用于生活保障。醫療問題也很突出,多數地方對此還缺乏有效的辦法,被征地農民既難以納入城鎮職工基本醫療保險,又沒有其他醫療保障渠道。與此同時,被征地農民在住房、子女上學、村級集體資產處置、社區建設等方面還有一些問題需要配套解決。

三、在全面推進中規范完善被征地農民基本生活保障制度

今年,做好這項工作的主題是加大力度,全面推進,進一步規范完善。全省所有市、縣(市、區)都要把這項工作列入重要議事日程,精心組織,周密部署,抓緊實施。特別是尚未出臺文件的29個縣(市、區)要在今年上半年盡快實施到位。各地的政策文件和實施方案要遵循省政府文件和五部門指導意見的要求,絕不能搞簡單化的應付。今年6月,省勞動保障廳將會同省有關部門組織對這項工作的專項督查。省國土資源廳要按照省委、省政府1號文件“四個不予審批”的要求,嚴格把好用地審批關。

社會保障工作關鍵是制度設計。制度設計好了,保障工作就有規可循,就能良性運作、持續發展。今年,被征地農民基本生活保障工作在制度規范和完善上,主要是要切實把握好以下五個方面:

(一)在保障對象上,要著眼全覆蓋。必須明確,凡是經省以上政府批準征地,由國土資源管理部門實施統一征地時持有第二輪土地承包權證家庭中的在冊農業人員,都應作為保障對象。在實際操作中,可以先對城鎮規劃區、經濟開發區、工業園區中的被征地農民實施基本生活保障,再分步解決其他地區被征地農民的保障問題。但是,對這些分步解決的地區,在征地過程中,必須把該籌集的生活保障資金籌集到位,并進入專戶管理,以備建立制度時所需。在保障對象的確定上還有一些具體的政策處理問題,如制度實施前被征地農民、“農嫁女”、過去的藍印戶口戶等等,都要合理確定政策界線,深入細致做好工作。

(二)在保障模式上,堅持從基本生活保障起步,允許各地積極探索與城鎮社保體系長遠接軌的保障模式。基本生活保障是底線、是基礎,各地在實施中必須首先確保,在此基礎上,有條件的地方可以適當提高保障水平。可以實行基本生活保障與社會保險相結合的方式,也可以按照養老保險“雙低”的辦法,直接納入城鎮社保體系。無論實行哪一種保障模式,都要從當地經濟社會發展的實際出發,充分考慮支付能力,合理確定繳費基數、比例和年限,不留資金缺口。

(三)在保障水平上,要按照不低于當地城鎮居民低保水平的要求合理確定,并建立相應的增長機制。適度的保障水平是制度良性運作的關鍵。保障水平太低,保障對象得不到預期的保障,制度設計也就失去了積極意義,保障對象也沒有積極性參保;保障水平太高,各方財力也無法承受,還會引起整個社保體系的連鎖反應,最終將影響投資環境。當然,與其他保障一樣,被征地農民的基本生活保障水平也應當是動態的,應當隨著經濟社會的發展,建立與物價水平變動相適應的增長機制。

(四)在資金籌措上,要確實落實政府、集體、個人各方出資責任。在這方面,政府要帶頭取信于民。政府出資不能及時到位,不僅影響基金的實賬運作,給未來的支付帶來風險隱患,而且有損于政府的形象和聲譽。現在,土地已經成為地方政府的第二財政,各地都在大搞經濟開發和建設,城市面貌日新月異,在這樣的情況下,政府從土地出讓金收入中列支該項保障資金的30%,是應該的,也是可以做到的。今年,在開展這項工作的專項督查中,政府資金是否及時足額到位要作為督查的重點。省勞動保障廳要及時掌握各地資金到位的情況,并及時通報給國土資源廳和財政廳,國土資源廳在用地審批中要一并嚴格把關,財政廳也要加強督促檢查。

(五)在保障資金監管運作上,要進一步制度化、規范化。被征地農民基本生活保障資金是這個特殊群體的“保命錢”,在制度建立之初就要強化各項基礎管理工作。省政府在這方面的規定是明確的,被征地農民一次性繳納的基本生活保障和養老保險資金、生活保障風險準備金,實行收支兩條線和財政專戶管理,單獨建賬,專款專用,不得轉借、挪用或截留、擠占。要建立健全基金監督和管理機制,確保被征地農民基本生活保障資金安全運營和實現保值增值。

四、扎實推進各項配套改革

促進農民市民化、農村社區化,推動城鄉一體化發展,是解決被征地農民生產生活問題的總目標。實現這個目標,任務是艱巨的,要做的工作也是多方面的,既包括解決他們的基本生活保障問題,還要及時引導他們辦理“農轉非”,切實解決他們的就業、住房、醫療、子女入學等問題,與之相關的,還要積極推進農村集體資產管理體制改革、加快撤村建居、加快城中村的社區化建設步伐。這是一個系統工程,必須堅持重點突破、配套推進,才能早見成效。從我省現階段實際出發,在配套改革上主要應當抓好以下七項工作:

一是加快土地征用制度改革。就配套推進被征地農民基本生活保障工作而言,關鍵是要建立和實行土地征用與經濟補償、社會保障、就業服務同步進行的制度。主要是四項工作:一是嚴格實行統一征地,全面實行片區綜合價,確保征地費用統一支付到位;二是適當提高征地補償標準,使村集體和被征地農民得到的補償費用能夠基本解決養老保障所需的資金;三是要調整土地出讓收益分配比例,集中一部分土地出讓金,用于建立被征地農民基本生活保障制度的政府出資,以及扶持被征地農民改善生產生活條件;四是建立征地調節金制度,以統一墊付征地補償費用和建立基本生活保障制度。

二是大力促進被征地農民就業再就業。要著力做好三方面工作:一是廣泛開展被征地農民職業技能培訓,努力提高他們的就業競爭能力。今年,我省開始全面實施“農村勞動力素質培訓工程”,6年內全省將組織培訓1000萬農民,被征地農民也是其中的重點之一。要結合被征地農民的實際需要,積極開展有針對性的培訓。要充分發揮各類培訓機構的積極作用,建立競爭機制,多渠道、多形式地開展培訓,切實提高培訓效果。二是通過建立政府獎勵基金、減免有關費用等措施,引導鼓勵用人單位特別是廣大企業積極吸納被征地農民就業。三是把被征地農民的就業再就業納入城鄉統籌就業試點工作,強化就業援助和就業服務,營造良好的就業環境。凡勞動年齡段內有勞動能力并有就業愿望的被征地農民,可到當地就業服務機構辦理失業登記,已經轉為城鎮戶籍的,應實行城鎮失業人員的統一政策。被征地農民在公共就業服務機構進行求職登記、職業介紹、技能鑒定,一律實行免費服務。對自謀職業、自主創業的被征地農民,要參照城鎮失業人員實行同等的再就業優惠和援助政策,財稅、工商、城建、衛生、消防、金融等部門都要給予積極扶持。

三是分類解決被征地農民的醫療保障。具體實施中,可以采取以下辦法:一是對已經就業的被征地農民,通過用人單位依法參加當地城鎮職工基本醫療保險;二是對尚未就業的被征地農民,通過建立大病統籌制度或引導他們參加新型合作醫療制度,為他們提供基本的醫療保障;三是對有條件的被征地農民,可以以靈活就業人員的身份參加城鎮職工基本醫療保險;四是積極開展試點,加快建立城鄉醫療救助制度,構建醫療保障的最后一道防線。

四是繼續推進戶籍制度改革。要逐步取消附屬在戶籍上的城鄉利益差別,真正做到城鄉居民在機會面前人人平等。對所有被征地農民一次性辦理“農轉非”,并確保享有與當地城鎮居民同等待遇。對不愿“農轉非”的被征地農民,要采取思想工作和政策措施引導相結合的辦法,促使他們盡早轉換身份,融入城市社會。

五是加快“城中村”農民建房制度改革。總體上,應當引導被征地農民選擇城市公寓式住房。為盡快促使他們融入城市社區,還應當鼓勵他們分散安置到城市各個居民小區中去。在城市開發、舊城改造中要統籌規劃被征地農民的住房建設,強化經濟利益杠桿的調節和引導作用,以打破長期以來集中聯建排屋、村民集中安置的傳統模式。

六是加快農村集體資產管理體制改革。在具體操作中,要根據實際情況實行分類指導:對一些資產總量大、企業多、收入比較穩定的村,要進行股份制改革,將村級集體資產折股量化到人,按股分紅;對資產總量不大、沒有村辦企業、資產以貨幣資金為主的村,可進行資產托管、入股投資,收益分配到人;對資產較少的村,可以提高基本生活保障中集體出資部分的比例,將集體資產全額或大部分用于被征地農民辦理基本生活保障。已撤村建居的地方,可以將辦理基本生活保障后的剩余資產作為集體經濟收益分到個人。

七是加快撤村建居和社區建設。對土地已經全部或大部分被征用的村,要加快撤村建居步伐,盡快按照城市社區的規范和要求加強管理。要加快社區文化、教育設施建設,拓寬被征地農民的社會活動空間和文化交流渠道,加快他們思想觀念、生活方式的轉變,不斷培養他們的現代市民素質。

五、切實加強組織領導,狠抓工作到位

一是進一步加強組織領導。各級黨委、政府要把做好被征地農民的基本生活保障工作,列入重要議事日程,精心組織實施。黨委、政府的主要領導要按照一把手抓“三農”的要求,切實投入精力,深入基層、深入群眾開展調查研究,協調解決工作推進中遇到的重大問題。分管領導更要親自調研,親自部署,親自督查,確保制度設計科學合理,確保各項政策措施落實到位。

二是進一步形成工作合力。各級勞動保障、財政、國土資源、民政、農辦、農業、衛生、教育、建設、公安、發展改革等部門要按照省委、省政府的部署,認真履行職責,密切配合,共同推進這項工作。各級勞動保障部門要勇挑重擔,牽好這個頭,辦好這件事。要積極整合各方面資源,充分發揮政策的綜合效應,形成整體推動力。省有關部門要切實加強跟蹤調研、工作指導和督促檢查,深入研究解決各種深層次的矛盾和問題。

三是進一步夯實工作基礎。被征地農民基本生活保障工作關系到這部分群眾一生一世乃至子孫后代的切身利益,推進這項工作,必須做好各方面基礎資料的積累和管理。對新的被征地農民的家庭成員構成、土地承包情況以及相關的集體資產情況都要登記在冊,建立完備的檔案資料。對原有的被征地農民,各地要盡快收集、整理、補齊各方面的資料,并切實做到真實可信、有備可查。之所以突出強調這項工作,因為群眾利益無小事,這些最基本的情況往往決定著一個家庭、一個人的政策享受待遇。夯實工作基礎,還要充分發揮基層勞動保障和社會救助工作機構的作用。已經建立機構的地方,要進一步充實力量,完善職能;還沒有建立機構的地方,要抓緊組建,盡快實現編制、人員、經費、場地、職能和工作到位。基層勞動保障和社會救助工作機構要積極主動地把被征地農民的相關事務納入自己管理和服務的內容。做好這項工作,最終需要城鄉基層組織積極有力的配合和落實。各級各部門都要充分發揮農村黨支部、村委會和城市社區黨支部、居委會的戰斗堡壘作用,充分發揮農村工作指導員的積極作用,動員組織廣大被征地農民在黨和政府的政策指引下,不斷提高自身素質,積極開拓就業門路,努力投身創業實踐,加快融入城市社會,共同建設更加美好的小康社會。