農地流轉中的權力尋租

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中國的問題，基本上是一個人口膨脹而資源短缺的農民國家追求工業化的發展問題。對于中國這樣一個擁有9億農民的農業大國，農村的穩定與發展事關全局，而土地關系的穩定是農村穩定的基礎。當前我國農村問題的核心仍然是土地問題。

農地制度：“委托—悖論”及其利益關系

我國法律規定，農村集體土地屬于“村農民集體所有”，作為土地所有權代表的村集體組織或村民委員會應由村民直接選舉產生并忠實地代表土地所有者的利益。因而村民與村集體組織或村民委員會形成了委托—關系。但是事實上農民擁有土地承包經營權后就很難享有集體土地所有權，村兩委不是代表“村農民集體”行使土地所有權職能，而是貫徹執行鄉鎮意圖。集體經濟組織對于土地的所有權由于不具有完全的排他性，或者說是排他性的占有權受到更高級別的鄉鎮權力的侵蝕。土地分配的具體執行常常要通過集體的人——鄉村干部來實現，土地事實上是鄉村干部能夠施加重大影響甚至完全掌握的一種非市場資源。從產權經濟學的角度看，中國農村集體土地所有權歸屬是虛擬的，而這一層虛擬的土地所有權實際是歸屬于鄉鎮一級的，委托—關系完全脫節，因此就產生了所謂的“委托—悖論”。

馬克思主義的經典作家無不指出，在私有制條件下土地所有者會要求土地所有權在經濟上有所實現，這種實現就是地租。社會主義公有制條件下的兩權分離也必然會引起土地所有者對使用者的地租要求，但與純粹地租不同，是一種經濟地租。在完全競爭市場下由于土地和勞動力是稀缺的，經濟地租的水平取決于兩種要素在市場中的均衡水平。在現階段社會主義公有制條件下，土地相對于勞動力是稀缺的，且勞動力不能自由流動，自由進出勞動力市場的成本較高，勞動力對土地需求彈性較小，則作為土地所有者處于壟斷地位的基層政府與作為土地使用者的農民在租金上的選擇將處于非平等地位，租金水平將取決于壟斷者的地位強弱如何。由于土地占有關系與農村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯系，經濟地租就成為基層組織經濟權力的實現形式，是土地所有者必然的一種尋租行為，也是農地制度的“委托—悖論”必然蘊含的利益關系。

農地“流轉”：弱談判能力及次優選擇

我國當前農地“流轉”究竟達到了什么程度？探討這個問題有利于明確我們討論的基礎。經過界定的土地流轉形式主要有：轉包、轉讓、入股、互換、租賃、繼承、拍賣等?；鶎诱趯嶋H操作的時候，創造性地發明了很多“流轉”形式。而“劃定項目區，政府以優勢產業，吸引農民拿出土地集中發展特色農業，進行產業化經營”的“流轉”，根本不涉及土地承包權或者經營權的轉讓。一些地方甚至提出了“加快使用權流轉，發展規模農業”的口號，下硬性指標；有的對土地流轉和規模經營，實行“一票否決”。可見，對農地實行“流轉”而不稱為農地“交易”并不僅僅是約定俗成的通稱問題，“流轉”只是在許多法定的財產權利模糊不清的情況下的一種模糊的定義。交易往往意味著各方財產對象的財產權利界定基本清晰，各方在交易中的民事法律地位對等，而農地流轉的主體是誰、應當是誰以及各主體是否都是平等的民事主體都不明確。交易中基本能夠做到基本的等價有償，否則就不會形成普遍的穩定的交易活動了；而“流轉”則并不意味著一定是自愿等價有償的等價交易，事實上許多地區正是通過行政手段強制性低價剝奪農民的土地權利，而土地財產權利界定的模糊特別是農民個人和家庭的土地承包權缺少法律的充分保護，又為這種剝奪提供了機會和政策依據。

農地制度改革不僅僅難在是利益之爭，關鍵是在既得利益集團的強烈反對下，而又要依靠這些既得利益集團來實現這種制度變遷。面臨著中央政府政策壓力和農業經濟學界的理論壓力，地方既得利益集團（指從農村土地“流轉”中受益的集團）既然不能用直接手段反對或者拒絕，那么采用熱農地“流轉”冷界定土地權利，或者是先流轉后界定權利就成了維護自身局部短期利益的主要手段。種種農地“流轉”的所謂實踐深得地方基層政府部門的推崇，如兩田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎農地“流轉”就會帶來農地集中，農地集中就會帶來高效農業，農地“流轉”儼然成了農地制度改革的主要手段。因此，“鄉村干部主張要調地動機是很復雜的，更多有權力和利益方面的考慮。不論是兩田制、招標承包、反租倒包，各種各樣的名堂，不會白折騰的，確實折騰出利益來了”。公務員之家版權所有

要提高農民收入，就必須充分保護農民的土地財產權利，在農民個人的土地財產權利的法律性質沒有確定之前，對于所謂的農地“流轉”應當慎之又慎，防止在“流轉”的過程中，農民的土地承包權利受到進一步的侵蝕。土地使用權流轉的前提應當具備公平、明確、穩定的物權劃分和公正公開的交易規則。

制度與利益：警惕鄉村精英階層損害農民整體利益

由于只有少數農民有充分的談判機會和大多數農民參與制度談判的權利受到限制，現在的自發的鄉村農地制度變遷更多地體現出少部分階層的利益，往往損害了大多數農民的利益，整體的效率損失遠大于精英階層的額外收益。而鄉村精英階層往往只會考慮到自身的利益，而且某個精英用自己高尚的個人行為為農民整體的利益服務也不會對這些階層的整體行為有實質影響?？紤]到這點，大多數的個體精英便會放棄這種起不到作用甚至會被同僚所詬病的行為，這樣在鄉村精英階層操作下的所謂“制度創新”更多體現的是制度退化。要建立有效率的符合大多數農民利益的土地財產制度，必須要考慮到現存鄉村權勢階層的反對，必須要用國家政權特別是法律的力量來限制這些階層。