我們是怎樣重新得到遷徙自由的

導語：我們是怎樣重新得到遷徙自由的一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

人們大多知道2000年的重大政策改變之一，是中央政府宣布從10月1日起“縣以下放開戶口限制”。隨之，有些沿海省份進一步允許省內人口自由遷徙；有的省如河北，甚至連省會城市都允許農村流動人口按照居住地和職業轉變身份進城。亦即，我們已經得到遷徙自由了。只不過，該項本來應該引起農民歡呼的政策自實行以來，據很多地方反映，城市戶口實際上很少有人問津。

為什么？進城農民不是都愿意轉變身份的嗎？ 面對這種現實，建議我們的經濟理論界進一步思考，在這黃鐘毀棄，瓦釜雷鳴的近10年里有哪些認識誤區……

一、80年代的“離土不離鄉”

如果認真地、客觀地看改革開放24年以來政策演進過程，可能有助于我們深入認識人口遷移的問題。

1、理論界的誤區

鄉鎮企業在80年代中期大發展的時候，政府的應對政策是強調“離土不離鄉，進廠不進城”。當時很多人對這樣的政策和鄉鎮企業的分散布局就提出了強烈批評，要求鄉鎮企業集中；于是各地大搞各種“開發區”，嚴重剝奪了本來就歸農民所有的土地增值收益；再后來，人們則照搬國外理論規范，強調建立“現代企業制度”，非把私有化改制生搬硬套到本來就與意識形態和公有制風馬牛不相及的鄉鎮企業上，其實是從根本制度上限制了農民作為真實投資主體分享農村工業化資本收益的機會。

搞到今天，農民真苦，農村真窮，農業真危險成為三農問題的寫照，理論界突然找不到屁股來打。不知道他們是否愿意在批判決政失誤的時候也把自己的錯誤也捎帶上？

之所以出現這些誤區，在于很少有人下到基層，實事求是地分析當時的客觀情況。

2、80年代為什么強調“離土不離鄉”

當1984年賣糧難發生以后，1985年農民自發地減少了7000萬畝的種糧面積，大規模上了經濟作物，同時鄉鎮企業“異軍突起”，導致農村經濟結構重大調整。這時，農副產品的充足供應，本身就推進了農村經濟市場化和農民進入城市的要求。于是，在1985－86年的政策討論中，就已經提出了進一步發展鄉鎮企業和開通城鄉的建議。但最終還是強調鄉鎮企業“離土不離鄉”，農民“進廠不進城”。杜老曾經講過，當時的中央農研室提出了允許農民進城的建議，盡管領導也同意考慮，但幾乎受到所有城市部門的反對，最后只在1986年的“一號文件”中寫進去一句加了限制條件的話：“允許農民自理口糧進城務工經商”。

因為，那個時候城里確實是用財政補貼維持城市人口的全部社會保障，城里人“生老病死有依靠”，使得城市人群基本構成了能夠穩定社會的“中產階級”，因此，社會上的刑事發案率也非常低，任何人都怕犯“錯誤”，因為他的全套保障都在單位，而當時單位的收支又幾乎全部由國家財政負責。客觀地說，盡管政府維持的只是低水平的保障，但仍然基本能夠保證社會安定。

而鄉鎮企業在創辦期間根本離不開農村，其制度本來就不應該同于一般的城市中小企業。因為，當時的基本原材料和主要工業品完全在國家計劃控制下，除了依托農村資源開發的（如15小）之外，鄉鎮企業只能以土地和勞動力換取那些被納入計劃分配體系的城市企業轉移初加工或粗加工；無論后來怎樣發展，其資本積累也只能來源于土地和當地資源的資本化，以及勞動力的剩余價值。

二、90年代的人口大規模流動

1、為什么打工潮起于1992年

1992年以后中國突然出現前所未有的打工潮，當年就有大約4000多萬農民工流入沿海和城市去打工，此后外出打工農民越來越多，1993－1994年增加到6000萬，到1995－1996年曾經達到約8000萬。這主要是因為，1989－1991年農產品的全面賣難，導致了1992年的糧食市場幾乎全面放開，農民進城既沒有必要帶“糧票”，也不必再“自理口糧”。因此，只要有城鄉之間的收入差別，當然就有農村人口向城市的流動。

首先看需求變化：1992年鄧南巡以后，中國經濟進入高漲，對勞動力的需求特別是對粗工的需求大幅度增加，1992年經濟高漲是以沿海開發區建設為主要動力的，而開發區建設要求“三通一平”，“七通一平”，需要大量粗工去挖土方、蓋樓房，修馬路，修建電力、電信和給排水的各種渠道。這種客觀變化形成了對勞動力的市場需求，帶動了勞動力大規模的流動，同時也引起了各地政府的政策調整。

此外，打工潮和90年代初期第二次出現農產品賣難有很大的關系。1984年賣糧難引起80年代中期農業結構調整，農產品全面增加，又導致80年代國民經濟出現“黃金增長”。同期的“價格闖關”改革，造成在物資相對“短缺”條件下的物價大幅度上漲，政府隨即實行“宏觀緊縮”、導致城市需求下降，于是，農、林、牧、副、漁等大宗的農產品在90年代初普遍賣難。據當時中國社科院農村所的統計，1991年十幾種主要農產品需求彈性大于1的只有一、兩種，其他大部分都在1以下。在那種情況下，其實恰恰是農產品的充分供應和食品價格下降，把城市財政補貼的食品保障的體系打破了。到1992年年初的時候，全國大概只有二十幾個縣的糧食沒放開，豬肉、糧食、油料、棉花等等大宗農產品基本放開了，副食品隨之也放開了，糧票和各種票證都逐漸取消了。沒有了糧食和副食品票證供應的這個限制條件，1986年一號文件寫的那個“允許農民自理口糧進城務工經商”政策也就沒有意義了。

可見，一方面是沒有口糧限制，沒有副食品供應的限制了；另一方面是農民在農產品賣難的情況下不得不追求非農收入，這才有了農民外出打工導致的大規模流動。因此，是宏觀條件的變化導致了勞動力自發地市場化這種制度改變。

2、加速城市化和允許農民自由遷徙的政策為什么提出后又暫停

農民流動的事實，一度推動1993年開始的戶口制度思想的重大改變，那時在政策討論中就提出不搞身份限制。到1994年公安部的戶籍制度改革文件草稿已經寫出來了，其基本精神就是改變管理原則，按照職業和居住地來建立戶籍管理制度。但為什么那時沒有最終變成政府的文件？是因為1994年以后宏觀環境變化。

由于1994－1995年再次發生通漲，到1996年的物價指數高達約24％，并且1995－1997年期間政府再次采用傳統手段進行了宏觀“治理整頓”，本來已經起草戶籍制度改革的文件暫時擱置，自由遷徙才重新成為問題。

具體情況是，1994年底這個文件的草稿出來以后，在征求各部委和各地意見的時候又出現難以協調的現實問題：

第一，大城市顯然不能完全放開。當時有些大都市為了應對這個文件甚至提出戶口遷移要幾十萬元，而且近郊、遠效、城區的戶口分別差多少萬元。這個費用大致等于每個市民享受的公共物品和政府補貼的總額（后來，世界銀行曾經測算出城鄉差別的修正系數為0.7-0.72）。其他不同規模的城市有不同的“賣戶口”價格，各地應對性的地方收費政策已紛紛出臺了。對這類差別很大的地方政策是否應該承認，如果承認又該怎樣規范？

第二，農民進入城市是否必須放棄在農村的土地權益？理論上是不能在城鄉都占有生產資料，事實上卻是農民的承包土地只是“最低生活保障”。如果農民進城退了土地，是否能夠在城市享受政府提供的社保？要讓社保覆蓋進城農民得增加多少開支？

第三，隨著流動人口的增加出現了新問題：逐年增加的社會犯罪中，流動人口犯罪的比重相當大，從1994年的統計材料看，70%的新增刑事犯罪來源于流動人口犯罪。因此，應該搞“小城鎮、大戰略”，還是應該向其他發展中國家那樣允許流動人口自由地向大城市集中？

3、90年代的問題和80年代的問題不一樣

首先是宏觀制度有重大改變：從1994年開始提出分稅制改革以后，各個地方都有自己明確的財政自主權以及對不同稅種的征收和分成權利。這和過去1983年提出的財政分級承包有重大差別。1994年人們討論分稅制改革到底意味著什么，當時就指出：各地特別是東、中、西部各個地方的不平衡發展會越來越明顯，而且會越來越顯化為地方政府的收入差別。

此外，隨著農民工大批進城引發的是否開通城鄉等討論，既遇到了重大挑戰，也形成新的機遇。因為，90年代后期加快國營企業改革的同時出現了大量職工下崗或者失業，這導致一些城市政府出臺限制農民進城就業的文件。而在同期，也是因為政府財政在赤字不斷增加的條件下無力承受過去那種補貼負擔，于是開始進行就業和社會保障制度改革、醫療衛生體制改革等。這一系列相關改革不僅有利于人口自由遷徙；而且，反過來也影響著城市化問題的政策討論。只是這時候的討論不再是理論上的國民待遇或是權力上是否平等的問題，而更主要的是實際操作層面上的問題。

由于相關問題的復雜性，所以，1995年國家11部委聯合提出小城鎮建設的政策框架。UNDP也投資支持小城鎮改革發展的試點項目。此時，各部委都進行不同內容的試點。例如公安部門就提出先選擇大概100個城鎮搞戶籍改革試點。

4、沒有人明確反對開通城鄉

上文引述80年代時的政策提法，當時就沒有人明確反對開通城鄉，沒有反對應該讓農民自由進城，而是各部門提出的實際問題政府決策者解決不了。人們提出的問題是：農村人口進來以后教育經費誰開支，道路、交通這些增加的開支誰負責？如果公共物品都是財政開支，其經營也是政府補貼的，如果城市人的糧棉油肉菜蛋都是補貼的，新增人口需要增加的開支和補貼從何而來？這些實際問題提出以后，盡管中央農研室提出的建議在80年代還具有顯著的“政治正確性”，但解決不了這些現實問題，所以從開通城鄉這種理念正確性退下來，變成文件中能夠對應解決實際問題的一句話。

綜上所述，是1989－1991年農產品的賣難，迫使1992年的農產品市場進一步放開，導致了1993年的戶口制度改革的指導思想發生重大改變。后來，隨著90年代宏觀條件的變化，財政終于保不起城市補貼了，影響開通城鄉的體制問題也越來越少了，于是才有現在的戶籍改革的重大突破。可見，制度上的變化過程和宏觀形勢的變化過程基本上應該是一致的。

四、當前誰可能反對自由遷徙

邏輯上看，改革開放以后農民實行家庭承包，隨著農村工業化的發展，農產品市場的放開，就應該允許勞動力自由流動，允許農村人口有自由遷徙權。但從實際上看，80年代的問題是80年代的問題，90年代的問題是90年代的問題，進入了21世紀，我們面對的問題和原來又有很大不同。因此，我們應該注意研究不同年代的政策對不同地區的相關影響。

1、勞動力市場化流動的問題

結合西部開發大戰略，分析完全市場條件下要素的流動，為什么1985年提出的“梯度發展理論”和“先富帶后富”的政策沒有能夠成為現實，為什么東部資本過剩卻并不西進、仍然是資源和勞動力“一江春水向東流”？

我曾認為，這些年資本不能西進，是因為完全放開勞動力市場以后，勞動力在無限供給的條件下形成的勞動力價格極低，那么投資人在東部地區完全可以坐享投資利益。比如在廣東，粵北粵西離珠江三角洲都不遠，為什么在同一個省內但資本卻流不到這些貧困地區？就是因為粵北粵西的勞動力可以自由流到珠江三角洲去。再如，2000年4月我在江西調查的時候也看到，周圍是資本密集區，唯獨它是“盆底”，為什么，就是因為勞動力可以從外部流入，沿海和大城市的投資人卻完全不必支付勞動力流動成本，也不必為打工者支付社保費用；因為外來打工者的社保仍然依托在家鄉的土地上。這也是打工者十年工資不變、實際收益下降和勞工待遇難以改善的客觀原因之一。

因此，盡管不發達地區提供再好的條件，即使土地不要錢，只要投資者的比較收益仍然高于西部，他就不愿意“資本西進”。

我并不認為因此就應該擋住勞動力的流動，當然應該繼續促進勞動力在市場的作用下繼續流動——客觀上這是中國的國情使然。人們的其他調查也指出，四川、貴州等土地資源短缺的地方，每年有幾百個億的勞動力的打工資金能夠回來穩定農村的戶營經濟。

2、不同地區搞社保制度的利弊問題

現在討論自由遷徙，問題應該與過去有很大的不同。首先還是地方政府的財政問題，地方政府財政收支不平衡還不止于稅制帶來的，更大的不公平還表現為：不發達地區的農民必須為發達地區的地方政府貢獻自己得不到的社會保障開支。因為，打工者的社保個人承擔部分在打工地已經支付掉了，發達地區地方政府把那些獻出最好青春年華的農村勞動力的那部分社會保障支付占有了，用于支付本地人的社會保障開支了。當然發達地區是愿意維持這樣的狀況以保證自己少支付公共開支，因此，在發達地區政府建立的社會保障專門賬戶，基本上是能夠做到收支平衡的。

而不發達地區、特別是中西部地區的社會保障賬戶，肯定是建立不起來的，因為勞動力最好的年齡所支付的社會保障，其實已經被發達地區所占有。勞動力回家鄉時不能帶走已經交納的社保基金，尤其是那些已喪失年齡優勢的、老弱病殘的勞動力回來以后造成的社會負擔，必然由不發達地區承擔。

3、企業與政府的利益是一致的公務員之家版權所有

所以我說，自由遷徙重新寫入憲法當然會有阻力，阻力在哪兒，就是在發達地區。因為自由遷徙一旦寫入憲法，包括發達地區在內，都應該無條件執行，而且應該根據這個條款來修改中央和各地的相關政策。但是，如果我們承認企業家是以利益最大化為第一目標的所謂“理性經濟人”，那他更愿意的就是現在的制度，因為這種制度會源源不斷地保證最好的勞動力來讓他以最低的工資支付，一旦最好的勞動力所支付的剩余價值被企業占有以后，就讓他們走人，然后還會再來一批新的最好勞動力，所以發達地區的企業家恰恰是跟政府的利益高度一致的，他們恰恰不愿意讓這些勞工形成利益集團。也許，發達地區當地的勞動者可能形成某種形式的利益集團，但那個集團是否是主要的利益主體呢？當然不是，因為它并不在政府的利益分配范圍內，有必要時政府也許會拿它抵擋一下。

可見，重要的不是宣布自由遷徙是一種憲法權力，要求任何地區的政府和利益集團必須無條件接受；而是對現實問題的清楚把握和制度條件的理性改變。