現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺陷與改革思路

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一、現(xiàn)地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境公務(wù)員之家版權(quán)所有，全國公務(wù)員共同的天地!

從年民政部開始在富裕的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，至今已有年了。作為“民政部農(nóng)村工作的頭等大事”，民政部門為這項(xiàng)工作的開展花費(fèi)了巨大的代價(jià)，投入了大量的人力和物力。這項(xiàng)政策的實(shí)施有其相當(dāng)積極的一面：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國歷史上第一個(gè)針對(duì)農(nóng)民的正式的社會(huì)保障制度，其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其對(duì)部分農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的保障，而且有鮮明的社會(huì)和政治意義。

然而，不容否認(rèn)的是，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確面臨著諸多不容回避的難題，這里我們以“三個(gè)困境”來概括。

第一，管理水平低。社會(huì)保障制度的管理體制是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度，又有依法實(shí)施的政策難度，又有依法實(shí)施的政策難度，因而對(duì)管理水平的要求很高。但是，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐中，卻很少有地方能夠保證管理上不出問題。由于缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度，加之機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，便出現(xiàn)了很多漏洞，其中最嚴(yán)重的是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理上的問題。按國際上通行的做法，社會(huì)保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，三權(quán)分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動(dòng)性與收益性（即保值增值）。但是，在中國的農(nóng)村社會(huì)健康保險(xiǎn)中卻不可能完全做到這些，大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨(dú)立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾恚裕?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況便時(shí)有發(fā)生，使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。更嚴(yán)重的是，在制度建立的初始期，參加保險(xiǎn)以年輕人居多，等若干年后農(nóng)村老齡化高潮來臨，開始向農(nóng)民支付養(yǎng)老金的時(shí)候、貪污、挪用用農(nóng)村養(yǎng)老金的官員們?cè)缫迅呱蛲诵荩辉诋?dāng)前這個(gè)位子上了，這筆巨大的虧空已沒有人來負(fù)責(zé)，兜底托盤的只能是國家財(cái)政；如果這在全國是一種普遍現(xiàn)象，那么國家財(cái)政也不可能拿出太多的錢來彌補(bǔ)此類漏洞，結(jié)果只能是倒逼中央銀行多印發(fā)通貨，屆時(shí)，可能會(huì)引起金融危機(jī)的說法也并非危言聳聽。

第二，可持續(xù)性差。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在一些地方只能持續(xù)幾年時(shí)間，有些剛受表揚(yáng)的典型，時(shí)隔不久卻已經(jīng)解體了。這些地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，有在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方對(duì)基層工作實(shí)行“養(yǎng)老保險(xiǎn)—票否決制”，凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟(jì)貧款和參加雙擁評(píng)比的農(nóng)村基層，都必須完成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的任務(wù)，于是，基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強(qiáng)力推行養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)不參加者給予各種各樣的處罰，還有的鄉(xiāng)強(qiáng)調(diào)村組干部、黨團(tuán)員起帶頭作用，并要求每人要發(fā)動(dòng)一定戶數(shù)的農(nóng)村投保，按戶計(jì)酬。這樣搞起來的養(yǎng)老保險(xiǎn)一旦風(fēng)頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會(huì)中途廢掉，農(nóng)民的錢無法收回，最終造成了相當(dāng)惡劣的影響。

第三，保障水平低。由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民可支配的收入更低，所以在大多數(shù)地方現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中，農(nóng)民投保的保費(fèi)很低，這樣，農(nóng)民老年時(shí)得到的保險(xiǎn)金就少，少到無法滿足農(nóng)民老年的基本生活需要。比如我們?cè)谏綎|省平陰縣（山東省平陰縣年開辦農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)保障工作在全國是做得最好的地區(qū)之一，在山東屬樣板縣，曾受到省政府和民政部的表揚(yáng)）調(diào)查時(shí)就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費(fèi)最低的元月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取計(jì)算表》計(jì)算，農(nóng)民繳費(fèi)年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金元，年后每月可以領(lǐng)取元，若再考慮管理費(fèi)增加和銀行利率下調(diào)或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領(lǐng)取的錢可能會(huì)更少。這點(diǎn)錢對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老來說，杯水車薪也不為過。平陰縣的情況在全國開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方具有普遍性，按年全國歷年累計(jì)的萬農(nóng)民投保的億養(yǎng)老金計(jì)算，人均是元，而這乃至是十幾年的累計(jì)結(jié)果。由此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所能起多大的作用也就比較明晰了。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本質(zhì)缺陷

我們從社會(huì)保障的數(shù)理基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)理論上進(jìn)行分析，可以得出結(jié)論，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有以下本質(zhì)缺陷：

第一，覆蓋面小、共濟(jì)性差。現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面一般是一個(gè)縣，這與保險(xiǎn)的大數(shù)法則的數(shù)量要求存在差距。從保險(xiǎn)單位上說，一個(gè)縣的人口也不少了，如果是商業(yè)性意外傷害保險(xiǎn)，在縣內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)就已足夠，但是對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，尤其是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)來說，想在一個(gè)縣的范圍內(nèi)把養(yǎng)老負(fù)擔(dān)在不同年齡層的人口中分?jǐn)傞_來的就頗有難度，因?yàn)榭h域內(nèi)的人口指標(biāo)差別很小，同一年齡層人口的余命指標(biāo)、老齡系數(shù)、疾病譜以及家庭結(jié)構(gòu)和收入水平等基本趨同，這就使保險(xiǎn)系統(tǒng)內(nèi)的互補(bǔ)和互濟(jì)性很差。此外，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面太小時(shí)，不變成本（包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理系統(tǒng)、信息系統(tǒng)裝備等）只能在較小的范圍內(nèi)分?jǐn)偅呺H成本在較小的數(shù)值上移動(dòng)，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)在此時(shí)就非常明顯。在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的時(shí)候，管理者就面臨著一種兩難選擇：為堵塞漏洞、使管理規(guī)范化，使征繳、管理和使用三權(quán)分離，就得花更多的成本來進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)協(xié)和加強(qiáng)監(jiān)督；而為了節(jié)約成本，減輕保險(xiǎn)系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，不讓保險(xiǎn)基金大部分成為管理費(fèi)用（一些地方農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的管理費(fèi)用曾占到實(shí)收保費(fèi)的以上），讓收入不高的農(nóng)民交得起保費(fèi)，就得刪繁就簡(jiǎn)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和管理程序。在縣域內(nèi)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在兩難選擇的夾縫中是難以健康地發(fā)展起來的。

把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)大到相鄰的幾個(gè)縣是不是一條出路呢？一些地方試過，但在地方利益錯(cuò)綜復(fù)雜、管理水平普遍較低的情況下，這種努力最終都淺嘗輒止。

第二，制度上的不穩(wěn)定性。制度上的不穩(wěn)定性是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的另一個(gè)致命傷。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、撤消、費(fèi)用的籌集、運(yùn)用以及保險(xiǎn)金的發(fā)放，不是按照嚴(yán)格的法律程序，而是按地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約。養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)是一個(gè)持續(xù)十幾年甚至幾十年的過程，當(dāng)農(nóng)村身強(qiáng)力壯收入高的時(shí)候，他們繳納保險(xiǎn)費(fèi)，而當(dāng)他們年老收入低又需要照顧的時(shí)候，他們?cè)儆灭B(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付的養(yǎng)老金來安度晚年。這一過程的順利完成起碼需要三個(gè)條件，首先，農(nóng)民的收入水平較高且穩(wěn)定，能夠保證他們可以按時(shí)足額繳費(fèi)；其次，他們對(duì)保險(xiǎn)基金的管理者充滿信心，知道自己繳納的錢能夠在自己年老需要時(shí)得到更多的回報(bào)；最后，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠持續(xù)到農(nóng)民老年獲得回報(bào)之后，而不是中途解體。但是就這三個(gè)條件來看，目前農(nóng)村各地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎都無法滿足，這是因?yàn)椋恨r(nóng)民的收入與自然氣候和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)行情的相關(guān)性很大，收入時(shí)高時(shí)低，無法按時(shí)足額繳費(fèi)應(yīng)該是一種常態(tài)；農(nóng)民對(duì)現(xiàn)在交錢若干年后才能獲得的回報(bào)并沒有太多的信心，而養(yǎng)老保險(xiǎn)說不上哪一天就被某領(lǐng)導(dǎo)或哪一級(jí)政府下令停辦了也未可知，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定性特別令人懷疑，不用說繳納養(yǎng)老錢的農(nóng)民心存疑懼，就是問一下一些管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方官員，他們也是說，那得看事情的發(fā)展情況。而實(shí)際上，有些地方的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)真的停辦了。這樣一個(gè)十分不穩(wěn)定的保險(xiǎn)制度不但不能保障農(nóng)村的穩(wěn)定，反而會(huì)給農(nóng)村的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定留下隱患！

第三，保費(fèi)籌集原則與參加自愿性原則的矛盾。這個(gè)矛盾雖然不是“致命”的，但它卻會(huì)使集體經(jīng)濟(jì)力量弱地方從理論上退出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的《基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上要堅(jiān)持“以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這是由中國經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況決定的；國家的財(cái)力有限，城市的社會(huì)保障尚且受困于資金緊張的局面，農(nóng)村就更不能顧及太多了，因而資金籌集只能依賴集體和個(gè)人。當(dāng)然這種籌資原則造成的結(jié)果也就很顯然了；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好的地方，也就是說，農(nóng)村工業(yè)能夠使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有一定的實(shí)力支撐農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方，或者農(nóng)民家庭收入由于經(jīng)營特色農(nóng)業(yè)而比較高并且集體的經(jīng)濟(jì)力也因之而較強(qiáng)的地方（比如富裕的蘋果之鄉(xiāng)，大城市郊區(qū)的蔬菜種植區(qū)等），社會(huì)保障的開展就不會(huì)遇到太多的障礙，而對(duì)于一般的經(jīng)濟(jì)水平不太高，集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力又不強(qiáng)的中西部農(nóng)村，就有很多難以解決的問題。

首先，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障資金的來源主要是農(nóng)民個(gè)人，有時(shí)是由個(gè)人全部繳納。比如山東省《平陰縣農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》中就明文規(guī)定：集體確無力補(bǔ)助保險(xiǎn)費(fèi)的，由個(gè)人全部繳納。這就使這種農(nóng)村“社會(huì)”保障失去了意義，農(nóng)民為什么非要把錢交給那么一個(gè)并不值得自己信賴的政府機(jī)構(gòu)去管理（農(nóng)村挪用保險(xiǎn)基金的情況時(shí)有發(fā)生），而且還要為他們支付一大筆管理費(fèi)用呢？農(nóng)村的錢為什么不能自己存入銀行等需要的時(shí)候支取或干脆到當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)保險(xiǎn)公司投保呢？而同時(shí)商業(yè)保險(xiǎn)公司必然也會(huì)和社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)奪市場(chǎng)，因?yàn)檫@時(shí)的社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)已沒有什么區(qū)別，實(shí)際上是社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦者不合法地?fù)屨剂松虡I(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)。年代初，一些地方就發(fā)生過商業(yè)保險(xiǎn)公司和縣的民政部門為爭(zhēng)奪保戶而一度鬧得不可開交，最終得由上級(jí)政府來協(xié)調(diào)，劃分勢(shì)力范圍的情況。兩種保障水平不同，層次不同，保障性質(zhì)各異，理應(yīng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的保險(xiǎn)竟然會(huì)“打起架”來，令當(dāng)時(shí)的一些外國專家大惑不解。而只要加以分析就不難發(fā)現(xiàn)，問題的癥結(jié)在于中國的這種完全由農(nóng)民自己繳費(fèi)的保險(xiǎn)已經(jīng)不再具備“社會(huì)”保險(xiǎn)的含義，它已經(jīng)就是商業(yè)保險(xiǎn)了。因?yàn)椋澜缟系娜魏紊鐣?huì)保險(xiǎn)都要求國家或雇主為參加者繳納一定比例的保險(xiǎn)費(fèi)，即使在采取完全積累制的新加坡，雇工的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也都是由雇傭雙方共同繳納的。沒有任何補(bǔ)貼的社會(huì)保險(xiǎn)如果可能延續(xù)下去的話，從逆選擇和中國農(nóng)村經(jīng)費(fèi)籌集的角度分析，唯一的出路就是采取強(qiáng)制性的繳費(fèi)辦法。

然而，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的建立強(qiáng)調(diào)的是自愿性原則，沒有國家和集體對(duì)保費(fèi)的相應(yīng)補(bǔ)貼，即在對(duì)繳費(fèi)沒有任何經(jīng)濟(jì)刺激的情況下，保費(fèi)收繳成為農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)最難解決的問題，高昂的收繳成本，沒有法律依據(jù)的收繳，一年一度的籌集，經(jīng)費(fèi)管理上可能存在的漏洞等使任何人都望而卻步，按國際慣例，強(qiáng)制性應(yīng)該是社會(huì)保險(xiǎn)所具有的本質(zhì)屬性之一，沒有這一條作為基礎(chǔ)，逆選擇將會(huì)使社會(huì)保險(xiǎn)最終陷入困境，因?yàn)椴徽撌峭耆杀槐ｋU(xiǎn)人個(gè)人繳費(fèi)也好，還是由雇主與雇工共同繳納也好，只要是自愿繳費(fèi)的，風(fēng)險(xiǎn)小的人就不會(huì)有太多的積極性，他們從保險(xiǎn)中退出，將可能引發(fā)使保險(xiǎn)崩潰的惡性循環(huán)。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的思路

養(yǎng)老并非一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)撫養(yǎng)的概念，而具有包括至少三個(gè)方面的更豐富的內(nèi)容：一是老年人生活必需品（包括衛(wèi)生保健支出）的供給，二是老年人生活照料所需勞務(wù)的供給，三是老年期所需精神慰藉的提供。所謂養(yǎng)老保障就是老年人所需要的這些商品和勞務(wù)由誰提供、提供多少以及如何提供，等等。

養(yǎng)老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統(tǒng)美德，家庭養(yǎng)老一直是農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式。在土地上勞作一生的老人與滿堂子孫共享天倫之樂，這本身就是一種輕松自然的社會(huì)理想，與一些生活在水泥叢林中的空巢家庭的城市老人們相比，農(nóng)村老人獨(dú)有其悠然自在、幸福陶然的一面。然而，社會(huì)在前進(jìn)，經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，效率低下的農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)正在一步步地被高效率的新的生產(chǎn)方式所摧毀。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浸染農(nóng)村，農(nóng)民觀念也在發(fā)生變化，農(nóng)村家庭規(guī)模逐漸對(duì)中國農(nóng)業(yè)形成更為強(qiáng)烈的沖擊，農(nóng)村幾千年的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)正在經(jīng)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展與觀念變更的雙重挑戰(zhàn)。

農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已經(jīng)不再適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的不足已經(jīng)構(gòu)成了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，而現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又無法擔(dān)當(dāng)農(nóng)民養(yǎng)老的重任，那么尋找新的出路便成了農(nóng)村發(fā)展與改革的當(dāng)務(wù)之急。公務(wù)員之家版權(quán)所有，全國公務(wù)員共同的天地!

研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的思路如果仍局限于農(nóng)村和城市社會(huì)保障制度改革和建設(shè)的兩個(gè)獨(dú)立的小圈子里，問題的答案也許終究會(huì)陷入一個(gè)死循環(huán)。但假如綜合考試城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度建設(shè)，眼界便會(huì)豁然開朗。筆者曾對(duì)中國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度改革提出過“從城鄉(xiāng)‘二元’到基本保障、補(bǔ)充保障和附加保險(xiǎn)‘三維’的城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的社會(huì)保障制度”的思路。就農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，農(nóng)村養(yǎng)老保障與城市養(yǎng)老體系銜接的“三維”式思路如下：

在基本保障中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者通過稅收這種最簡(jiǎn)單的方式，向全國統(tǒng)一社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)養(yǎng)老保障稅，社會(huì)養(yǎng)老保障稅率應(yīng)按各地農(nóng)民的收入水平、物價(jià)指數(shù)和人口預(yù)期壽命而分別制定。社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)按一定的比例把社會(huì)養(yǎng)老保障稅收分成兩部分，一部分記入農(nóng)民保管，當(dāng)農(nóng)民超過一定年齡（比如說歲）而且退出自己耕種的土地之后，國家開始根據(jù)農(nóng)民個(gè)人帳戶上的貢獻(xiàn)，向其個(gè)人帳戶按年或按月注入可提取的養(yǎng)老金，養(yǎng)老金數(shù)額除了農(nóng)民個(gè)人帳戶上的金額外，還要按當(dāng)?shù)氐纳钕M(fèi)指數(shù)、人口的預(yù)期壽命，在一定的全國基數(shù)上進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，把社會(huì)統(tǒng)籌帳戶中的一部分資金加入進(jìn)來，以保證條件不同的各個(gè)地區(qū)的老年人的基本生活費(fèi)用。社會(huì)保障費(fèi)用中基本養(yǎng)老保障的部分收支應(yīng)保持均衡，取之于民，用之于民，全國統(tǒng)籌，專款專用。

在補(bǔ)充保險(xiǎn)中，如果農(nóng)民受雇于人，比如在城市或其他地方打工或工作，超過一定時(shí)間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比例向社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)補(bǔ)充保障費(fèi)，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)按一定的比例把繳來的資金分別記入雇工的個(gè)人帳戶和社會(huì)統(tǒng)籌帳戶，與城市的養(yǎng)老補(bǔ)充養(yǎng)老保障系統(tǒng)一樣，在農(nóng)民年老時(shí)，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)按農(nóng)民個(gè)人帳戶中的貢獻(xiàn)發(fā)放養(yǎng)老金。

在附加保障中，農(nóng)民可以以參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式或個(gè)人儲(chǔ)蓄的形式獲得附加保障。

為使在城市工作的農(nóng)民樂于退出其耕種的土地，可以在國家新一輪土地承包期政策的約束內(nèi)找到一個(gè)合適的辦法。比如，規(guī)定到年，本輪的承包期結(jié)束的時(shí)候，如果農(nóng)民在城市里工作的補(bǔ)充保障的帳戶中已經(jīng)累積了年的工齡，那么農(nóng)民就可以獲得其工作超過年以上的城市的戶口，同時(shí)，不再擁有農(nóng)村土地的承包權(quán)。因?yàn)樗呀?jīng)有了年以上的附加保障，再加上其本身的基本保障，養(yǎng)老應(yīng)該不成問題了。

“三維”養(yǎng)老保障的制度安排直接針對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的本質(zhì)缺陷，基本可以解決它所面對(duì)的三個(gè)難題。而且，這種城鄉(xiāng)銜接的養(yǎng)老保障制度對(duì)于打破城鄉(xiāng)壁壘，替代土地所承擔(dān)的農(nóng)民最基本的生活保障功能。促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力城市化，早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的再次飛躍，加快城市化進(jìn)程，最終取消城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，穩(wěn)定農(nóng)民生活，刺激農(nóng)村市場(chǎng)的需求等，都有其積極的意義。

如果以上設(shè)計(jì)能夠成立，那么，農(nóng)民養(yǎng)老中生活必需品等物質(zhì)保障的供給就已經(jīng)解決了一部分，剩下的還應(yīng)發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能和老年農(nóng)民自養(yǎng)的功能。

由于有國家給定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，老年農(nóng)民在家庭中的經(jīng)濟(jì)地位將有很大的提高，這將有利于農(nóng)民家庭代際關(guān)系的融洽，同時(shí)也為家庭樂于提供老年人生活照料所需的勞務(wù)和老年人所需的精神慰籍打下了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，勞務(wù)與尉籍這兩個(gè)保障層次在家庭內(nèi)就可基本得到解決。對(duì)農(nóng)村的孤寡老人則通過農(nóng)村其他的社會(huì)保障形式來解決。

此外，與城市養(yǎng)老保障體制改革遇到的問題相似，有一個(gè)問題就是目前接近養(yǎng)老年齡的人如何保障？城市里可以在國有企業(yè)股份制改造和中小企業(yè)拍賣的過程中，把國有資產(chǎn)劃出一塊來充實(shí)“老人”的個(gè)人帳戶，使之與“新人”享有基本相同的保障，但對(duì)農(nóng)村的“老人”（比如說歲以上的農(nóng)民）該如何處理呢？這的確是一個(gè)難題。但農(nóng)村的情況畢竟與城市不同，家庭養(yǎng)老這么多年都過來了，而且農(nóng)村的老齡危機(jī)并非產(chǎn)生于當(dāng)前，而是出現(xiàn)在目前—多歲的年輕人成為老年人的時(shí)候，中國農(nóng)村目前的養(yǎng)老壓力并不太重，因而，把“老人”這一代排除在新的社會(huì)保障制度之外，似乎是不得已而為之的明智選擇。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展好的地方還可以通過以工補(bǔ)農(nóng)的方式代農(nóng)村“老人”補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)，從而保證他們進(jìn)入新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

四、“三維”養(yǎng)老保障制度的可行性分析

⒈民意可行性。三維養(yǎng)老保障制度兼顧了社會(huì)發(fā)展“公平”與“效率”的原則，把長期被排斥于基本保障之外的農(nóng)民劃入社會(huì)保障范圍，既縮小了城鄉(xiāng)的不平等，又有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在原來“二元”結(jié)構(gòu)下，占全國人口的農(nóng)村人口的社會(huì)保障費(fèi)用僅為全國的，而的城鎮(zhèn)居民卻占有的社會(huì)保障費(fèi)。按人口平均，到年代初城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)是農(nóng)村人的倍之多，降低這一極端不公平的巨大反差有利于緩和城鄉(xiāng)矛盾。農(nóng)村福利水平的提高有利于社會(huì)的安寧和穩(wěn)定，能得到絕大多數(shù)人的支持。

而且，“三維”中三個(gè)層次的保障都不會(huì)直接降低城市人口現(xiàn)有的養(yǎng)老保障水平，不會(huì)加大城市社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)的壓力，絲毫不影響其改革與發(fā)展模式。相反，由于保障覆蓋面的加大，反而會(huì)使整個(gè)養(yǎng)老保障制度的穩(wěn)定性增強(qiáng)，使之有更強(qiáng)的內(nèi)部調(diào)劑和互補(bǔ)功能。

⒉人口學(xué)意義上的可行性。中國的人口老齡化所帶來的白發(fā)浪朝不但會(huì)在下世紀(jì)席卷城市，同樣會(huì)影響農(nóng)村。隨著改革開放后農(nóng)村青壯年的勞動(dòng)力向城市的大量轉(zhuǎn)移，“空巢家庭”（指子女到外地工作，只有年齡較大的父母留在家里生活的家庭）的增多，“部隊(duì)成為農(nóng)村主力”（指代婦女；指代歲以上的老人）的情況將日益突出，因此，農(nóng)村的養(yǎng)老壓力將比預(yù)期的更為沉重。現(xiàn)在中國農(nóng)村每個(gè)勞動(dòng)力供養(yǎng)一個(gè)老人，以年，每兩個(gè)半勞動(dòng)力就要供養(yǎng)一個(gè)老人，：：的倒金字塔形家庭結(jié)構(gòu)將給沒有社會(huì)保障的農(nóng)村帶來巨大的養(yǎng)老和醫(yī)療壓力。而“三維”的社會(huì)養(yǎng)老保障制度則可以使這種壓力在全國范圍內(nèi)得到很大程度的緩解。因?yàn)橹袊青l(xiāng)老齡化具有一個(gè)時(shí)間差，同時(shí)，與中國東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三級(jí)梯度相一致，中國老齡化的速度與階段也呈東中西三級(jí)梯度排列，形成了一個(gè)時(shí)間差（見下表）。見表

由上表可知，中國各地城鄉(xiāng)老齡負(fù)擔(dān)系數(shù)平均相差個(gè)百分點(diǎn)，而四川、云南、浙江等省則相差以上。利用老城鄉(xiāng)老齡化的時(shí)間差應(yīng)該成為中國迎接老齡化挑戰(zhàn)的一個(gè)基本策略，而如何利用這一時(shí)差則又有兩種選擇：一種是讓青壯年的農(nóng)村人口流入城市，以沖淡城市的老齡化危機(jī)；另一種是建立城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，使中國養(yǎng)老的壓力在更廣闊的時(shí)間和空間上得到轉(zhuǎn)移、分散和緩解。前一種選擇仍就是站在城市發(fā)展的狹隘角度解決問題，城市老齡化壓力的緩解以鄉(xiāng)村老齡化壓力的增大為代價(jià)，而更嚴(yán)重的問題是即使人口比例小的城市可以藉此度過老齡危機(jī)，那么當(dāng)白發(fā)浪潮席卷整個(gè)農(nóng)村的時(shí)候怎么辦？自然不可能期望讓青壯年的城市人口轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。因此，在我們看來，后一種選擇更具社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光，能夠更科學(xué)地利用城鄉(xiāng)老齡化的這一時(shí)間差。

因此，在當(dāng)前城鄉(xiāng)撫養(yǎng)比例都較低的黃金時(shí)期，就著手逐步打破城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障制度，建立城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，是一種必須做出的明智選擇。這樣做，可以起到削峰填谷，城鄉(xiāng)一體共同迎接人口老齡化的作用，使城鎮(zhèn)在下世紀(jì)的養(yǎng)老壓力都可得到極大的緩解。

同時(shí)，東中西部農(nóng)村人口進(jìn)入老齡社會(huì)在時(shí)間上依次約相差年。這個(gè)時(shí)間差也使三維社會(huì)保障的構(gòu)想更具現(xiàn)實(shí)意義。人口老化程度和速度較快的東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也較快，農(nóng)村收入較高，所以有條件首先建立水平較高的社會(huì)保障，而經(jīng)濟(jì)比較落后的西部地區(qū)的農(nóng)民收入較低，這就為社會(huì)保障民經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間留出了很大的相容和互補(bǔ)空間。由此，三個(gè)層次的社會(huì)保障都可按經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有所區(qū)別而不影響整個(gè)保障制度的公平性與合理性。

⒊經(jīng)濟(jì)可行性。在宏觀上，對(duì)整個(gè)社會(huì)來說，不論是城市還是農(nóng)村，老年人口的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)總是存在的，區(qū)別僅在于這種負(fù)擔(dān)是讓社會(huì)的基本細(xì)胞——家庭內(nèi)部承擔(dān)，還是由整個(gè)社會(huì)通過更有效的社會(huì)保障制度來負(fù)擔(dān)。顯然，我們的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，已經(jīng)能承擔(dān)起整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老重任。

從另一個(gè)角度講，“三維”養(yǎng)老保障制度中的基本保障費(fèi)用通過開征社會(huì)養(yǎng)老保障稅來收集，統(tǒng)籌面廣故而稅率極低，即使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村亦有能力支付（萬未脫貧人口可予以免稅優(yōu)惠或其保障金由扶貧款中列支）；收集的巨額稅金也有利于緩解近三年城市機(jī)構(gòu)與國企改革中職工“下崗”與社會(huì)養(yǎng)老保障資金不足的矛盾，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。補(bǔ)充保障費(fèi)用由雇主與雇員繳納且省內(nèi)統(tǒng)籌，這與省際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距的國情相符合，從而保證了繳費(fèi)率不超出企業(yè)與職工的經(jīng)濟(jì)承受能力。

⒋技術(shù)可行性。頒發(fā)與居民身份證和出生證（歲以前的公民）的號(hào)碼一致的社會(huì)保障號(hào)碼，以此號(hào)碼開立公民社會(huì)保障帳戶，由國家統(tǒng)一進(jìn)行電子化管理，將使社會(huì)保障不再成為人才流動(dòng)的主要障礙。年月，由中國標(biāo)準(zhǔn)化與信息分類編碼研究所、公安部戶政局等單位聯(lián)合起草修訂的《社會(huì)保障號(hào)碼國家標(biāo)準(zhǔn)》通過國家審定，該號(hào)碼與將修改為位數(shù)的居民身份證號(hào)碼相統(tǒng)一，位的號(hào)碼消除了“千年蟲”問題，使百歲以上的老人和新出生的人的身份證號(hào)碼相重復(fù)的現(xiàn)象得到底消除，從理論上保證了公民獲得了一個(gè)一生不變的法定號(hào)碼。

同時(shí)，以地區(qū)、城鄉(xiāng)的基本生活消費(fèi)指標(biāo)為權(quán)數(shù)，作為制定各地區(qū)城市和鄉(xiāng)村老人基本生活保障費(fèi)用水平的權(quán)數(shù)，使基本保障恰好滿足不同地區(qū)老年人最基本的生活需要。

此外，城市與農(nóng)村數(shù)年的社會(huì)保障制度改革已培養(yǎng)出了一大批專業(yè)人才并建立了很多的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，很多地方的縣級(jí)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了信息的電子化管理，很多已與和網(wǎng)相連。加上于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展和國家及很多地方政府對(duì)電子網(wǎng)絡(luò)的重視和扶持，卡洛斯和華南資訊等專門的社會(huì)保障電子管理系統(tǒng)大面積推廣，等等，都為三維養(yǎng)老保障制度的建立提供了可靠的技術(shù)基礎(chǔ)。