舊城自主更新模式分析

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摘要：本文通過對廣州市恩寧路改造歷程的研究，以及對自主更新中遇到的問題進行總結(jié)，探索舊城改造自主更新可操作性的方法。借助形態(tài)學(xué)研究中“管理單元”的概念，對恩寧路進行形態(tài)區(qū)域、產(chǎn)權(quán)區(qū)域及管理單元的劃分，發(fā)現(xiàn)管理單元劃分思維對自主更新中理清復(fù)雜產(chǎn)權(quán)、形成共同協(xié)議組織和提供政策導(dǎo)則支持有優(yōu)化作用。

關(guān)鍵詞：自主更新；管理單元；恩寧路；舊城改造

1引言

早期的舊城更新是由政府主導(dǎo)建設(shè)的，一方面，我國是社會主義公有制的土地制度，政府可以通過征收土地進行統(tǒng)一開發(fā)；另一方面，政府主導(dǎo)的更新有相對完善的政策支持[1]，改造建設(shè)實施效率與回報率相對較高。但隨著規(guī)劃建設(shè)不斷受到市場驅(qū)動力的影響[2]，以及城市社會公平和可持續(xù)等更新目標的興起，開發(fā)模式由原來的政府主導(dǎo)過渡到多元關(guān)系主體共同參與[3]。2021年7月，廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布的《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》中提出，“符合規(guī)定的項目也可由權(quán)利主體和市場主體合作實施”，也表明舊城改造的戰(zhàn)略逐漸重視多元參與的自主更新。2006年廣州市確定中調(diào)戰(zhàn)略，恩寧路為該戰(zhàn)略的重要項目。恩寧路改造期間也嘗試進行自主更新，但效果不佳。本文的目的是在總結(jié)恩寧路自主更新的障礙的基礎(chǔ)上，探討一種能優(yōu)化自主更新模式的方法，從管理單元的劃分思維入手，分析管理單元應(yīng)用于自主更新模式的可行性。

2恩寧路舊城改造背景

恩寧路改造經(jīng)歷五個階段：①2006—2007年，政府主導(dǎo)成片拆除的方案，大量的歷史文化建筑在拆除范圍內(nèi)，遭到了社會和民眾的反對；②2008—2010年，劃定了歷史建筑的保護范圍，計劃將拆除范圍內(nèi)的居民異地安置，進行貨幣補償，但居民對改造方案和賠償金額有意見，并向市長遞交建議書；③2011—2012年，恩寧路130名居民聯(lián)合簽署《公開信》，表示支持自主更新模式，同時相關(guān)改造規(guī)劃文件獲審批通過，允許居民進行自主更新[4]；④2012—2015年，由于自主更新的效果不明顯，原有土地部分收歸政府所有，部分建筑年久失修，房屋空置及人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，最終改造停滯；⑤2016年至今，永慶坊作為微改造試點，采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)承辦、居民參與”的改造形式，并在2017年進行改造反饋的建議書中再次提出自主更新的意愿。在恩寧路的改造過程中，業(yè)主在第三和第五階段提出進行自主更新，但由于各種原因無法達到預(yù)期效果。本文在對改造背景進行深入研究后總結(jié)出以下問題。

3恩寧路自主更新問題

3.1區(qū)域內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜

恩寧路現(xiàn)存房屋為傳統(tǒng)嶺南民居和現(xiàn)代建設(shè)房屋相結(jié)合。由于傳統(tǒng)民居的建筑特性，原來獨棟建筑經(jīng)過改建轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗉彝ス餐幼。课莓a(chǎn)權(quán)也發(fā)展為“公、私、共”等多種復(fù)雜產(chǎn)權(quán)形式。在多個階段改造后，房屋產(chǎn)權(quán)大部分收為政府所有。但由于多數(shù)建筑產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，細碎產(chǎn)權(quán)難以整合，眾多的產(chǎn)權(quán)主體增加了交易成本，收購、改建難以進行，導(dǎo)致自主更新進程受阻[5]。

3.2難以形成共同協(xié)議組織

一方面，恩寧路歷經(jīng)多次拆遷安置協(xié)商無果后，多幢房屋被閑置，成為低收入和外來務(wù)工人群的選擇。同時年輕人搬離老城市，留下改造能力和改造意愿都不強的老年人。另一方面，在進行更新改造時，多方產(chǎn)權(quán)人的需求不同。雖然有130名住戶聯(lián)名的自主更新建議書，但仍然有不少業(yè)主希望得到拆遷補償款。由于居民沒有形成共同協(xié)議組織，政府和建設(shè)方需要和多個業(yè)主進行協(xié)調(diào)，降低了政府和開發(fā)商對項目的積極性，導(dǎo)致自主更新的進程緩慢。

3.3自主更新缺乏政策、導(dǎo)則保障

廣州市的舊城改造探索歷經(jīng)2009年前后的局部改造和全面三舊改造兩個階段，其改造主體以政府為主導(dǎo)，在以居民和開發(fā)商為主導(dǎo)的層面缺乏政策路徑。相關(guān)政策文件中僅僅只是對自主更新的改造申請條件進行籠統(tǒng)的說明，缺乏細則指導(dǎo)，在一定程度上阻礙了自主更新的進程。政策出臺的不明確也導(dǎo)致了居民對于自主更新流程的不熟悉，尤其是我國舊城更新的過程是高度復(fù)雜的，涉及多方面的專業(yè)化操作和資源需求[6]。綜上所述，本文提出應(yīng)用管理單元的研究方法，通過對改造區(qū)域的詳細劃分來協(xié)助自主更新的實施。

4管理單元的基本概念

管理單元是由華南理工大學(xué)田銀生教授團隊在城市形態(tài)學(xué)研究的基礎(chǔ)上提出的，并在2013年應(yīng)用于廣州市從化區(qū)溫泉鎮(zhèn)的整治規(guī)劃和2015年越秀區(qū)狀元坊地區(qū)的保護更新規(guī)劃和城市設(shè)計。管理單元的劃定，主要是在對規(guī)劃區(qū)域中的建成形態(tài)和產(chǎn)權(quán)狀況進行梳理的基礎(chǔ)上，將其分成不同的板塊，并設(shè)置對應(yīng)的管理導(dǎo)則，指導(dǎo)改造建設(shè)的實施。其生成公式為：形態(tài)區(qū)域+產(chǎn)權(quán)區(qū)域=管理單元[7]。形態(tài)區(qū)域是康澤恩學(xué)派的重要概念，且在國內(nèi)有適用性[8]，是通過歷史地圖資料，對研究區(qū)域內(nèi)的道路系統(tǒng)、地塊劃分、建筑肌理、土地和建筑演變規(guī)律和時代特征進行梳理，形成形態(tài)分區(qū)并繪制在地圖上，反映的是城市物質(zhì)形態(tài)的發(fā)展[9]。產(chǎn)權(quán)區(qū)域是指建筑的產(chǎn)權(quán)情況在空間上的劃分，劃分依據(jù)為產(chǎn)權(quán)歸屬、房屋特征、分布特點等因素，反映的是產(chǎn)權(quán)的共性集合[9]。

5生成恩寧路的管理單元

5.1恩寧路形態(tài)區(qū)域劃分

本文研究范圍為恩寧路以北和多寶路以南，包括道路沿邊的同質(zhì)區(qū)域。通過比對歷史地圖資料，以及對恩寧路現(xiàn)狀業(yè)態(tài)、建筑形態(tài)、功能等進行攝像記錄，對當(dāng)?shù)鼐用襁M行走訪調(diào)查，將恩寧路區(qū)域劃分三個等級的形態(tài)分界線，并疊加形成恩寧路形態(tài)區(qū)域。第一等級分界線的劃分依據(jù)：以街巷道路系統(tǒng)為骨架，依靠街道風(fēng)貌和土地使用，總結(jié)出特征明顯的單元，賦予各個大區(qū)形態(tài)功能。所劃分的大區(qū)有恩寧路騎樓商鋪保護區(qū)、寶華路沿街商業(yè)區(qū)、永慶坊核心發(fā)展區(qū)、居住生活區(qū)、多寶路沿街商住區(qū)、學(xué)校教育區(qū)和大型商住綜合區(qū)七種類型。第二等級分界線的劃分依據(jù)：在一級基礎(chǔ)上，綜合考慮地塊更新強度、建筑類型、建筑年代，以及土地使用功能，概括二級形態(tài)單元。所劃分的區(qū)域為沿街商業(yè)、商住更新單元，傳統(tǒng)居住單元，現(xiàn)代商住單元，現(xiàn)代多層居住單元，綠地廣場單元，現(xiàn)代文化、公共設(shè)施建筑單元，歷史建筑更新單元，吉祥坊傳統(tǒng)居住單元，小規(guī)模商業(yè)、商住更新單元，大規(guī)模商業(yè)更新單元，騎樓商鋪保護單元等，共16種形態(tài)區(qū)域。第三等級分界線的劃分依據(jù)：根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研及現(xiàn)狀信息情況，對區(qū)域內(nèi)的道路等級及建筑主要出入口進行劃分，將面向同一條街道布置主要出入口的地塊歸納為一個組群。劃分的目的是將有共同公共使用空間的建筑群體劃分到一個組群中。

5.2恩寧路產(chǎn)權(quán)區(qū)域劃分

區(qū)域內(nèi)產(chǎn)權(quán)歸屬情況調(diào)查，主要通過對當(dāng)?shù)鼐用襁M行調(diào)研訪談及部分公示信息，綜合空間分布和物業(yè)特征，劃分為騎樓商鋪產(chǎn)權(quán)區(qū)、普通沿街商鋪產(chǎn)權(quán)區(qū)、公共產(chǎn)權(quán)區(qū)、私人產(chǎn)權(quán)區(qū)、萬達開發(fā)產(chǎn)權(quán)區(qū)及綜合商住產(chǎn)權(quán)區(qū)六個類型的產(chǎn)權(quán)區(qū)域。劃分的目的，一方面是通過區(qū)域內(nèi)產(chǎn)權(quán)情況的排查，理清復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；另一方面，可以將同類型的業(yè)主進行劃分，基于相似的利益訴求和改造意愿，更有利于形成社區(qū)共同協(xié)議組織，從而減少談判成本。

5.3恩寧路管理單元的生成

將恩寧路的形態(tài)區(qū)域（見圖1）與產(chǎn)權(quán)區(qū)域（見圖2）進行結(jié)合，形成管理單元進行分類導(dǎo)控（見圖3）并制定更新改造的管理導(dǎo)則。管理導(dǎo)則是更新活動的指南和依據(jù)，導(dǎo)則內(nèi)容在一般性的控制開發(fā)的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市的整體風(fēng)貌和城市界面協(xié)調(diào)等進行有針對性的、實質(zhì)性的指導(dǎo)。在導(dǎo)則中還應(yīng)該加入詳細的申報條件和審批材料，以及相關(guān)部門的聯(lián)系方式和地址，方便居民和開發(fā)商在建設(shè)時進行及時反饋。同時，對更新地塊內(nèi)的建筑和環(huán)境進行價值判斷，在此基礎(chǔ)上將恩寧路的管理單元細分為保護單元、整修單元、整治單元和更迭單元進行分類導(dǎo)控。

6管理單元的應(yīng)用對于自主更新的提升

6.1協(xié)助厘清復(fù)雜產(chǎn)權(quán)

通過調(diào)研、訪談及政府部門提供的產(chǎn)權(quán)資料，可以對產(chǎn)權(quán)信息進行分類。其目的在于確定房屋的歸屬主體，以及不同主體所被賦予的權(quán)利和義務(wù)，如此才能明確各個改造參與方的權(quán)利和責(zé)任邊界，再根據(jù)不同主體確定保護與更新的方式[10]。清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也能在改造過程中降低交易成本，提高社會各界參與的積極性，推動自主更新的進程。

6.2產(chǎn)權(quán)區(qū)域的劃分易于形成共同協(xié)議組織

同個產(chǎn)權(quán)區(qū)域的業(yè)主，由于其房屋的空間分布、利益訴求及物業(yè)特征相似更容易形成共同協(xié)議組織。共同協(xié)議組織就類似于一個社區(qū)的中間組織，促進各方的利益協(xié)調(diào)和改造方案的討論。共同協(xié)議組織能降低改造的交易成本，直接有效地在業(yè)主與政府、開發(fā)商之間達成共識。

6.3管理單元導(dǎo)則作為自主更新的實施指導(dǎo)

管理單元的應(yīng)用，在控制性詳細規(guī)劃中最具實質(zhì)性[11]。在控規(guī)的規(guī)定性指標和引導(dǎo)性指標的要求中，管理單元導(dǎo)則區(qū)別于綱領(lǐng)性的更新政策，更加偏向于實質(zhì)性的指導(dǎo)建設(shè)。在溫泉鎮(zhèn)和狀元坊的應(yīng)用中，導(dǎo)則的主要目的是改善區(qū)域整體風(fēng)貌。在導(dǎo)則的設(shè)計過程中，通過對當(dāng)?shù)仫L(fēng)貌要素進行提取，給予多方主體建設(shè)指導(dǎo)。同時也在導(dǎo)則中給業(yè)主提供咨詢渠道，方便多方主體在建設(shè)時的信息反饋和自主更新流程認識[12]。

7結(jié)論

本文以廣州市恩寧路改造作為觀察案例，并總結(jié)自主更新的障礙：①區(qū)域房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜；②共同協(xié)議組織形成困難；③自主更新缺乏政策、導(dǎo)則保障。提出以城市形態(tài)學(xué)中的“管理單元”的劃分來協(xié)助自主更新的實施，并嘗試對恩寧路的形態(tài)區(qū)域和產(chǎn)權(quán)區(qū)域進行劃分，最后通過兩者結(jié)合劃分恩寧路的管理單元進行分類導(dǎo)控，并設(shè)計管理單元導(dǎo)則。通過恩寧路管理單元的劃分，結(jié)合舊城居民自主更新的問題，得出如下結(jié)論：在管理單元劃分過程中，進行產(chǎn)權(quán)區(qū)域劃分，有利于在自主更新中厘清復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并且能將有相似改造意愿的業(yè)主劃分為一個區(qū)域，對于形成共同協(xié)議組織有一定幫助。最后，管理單元可以作為自主更新中在實質(zhì)操作層面的導(dǎo)則指導(dǎo)，是對以往自主更新綱領(lǐng)性政策的一個補充。

作者：黃世豪 李泳 陳錦棠