舊城自主更新模式分析

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摘要：本文通過對廣州市恩寧路改造歷程的研究，以及對自主更新中遇到的問題進行總結，探索舊城改造自主更新可操作性的方法。借助形態學研究中“管理單元”的概念，對恩寧路進行形態區域、產權區域及管理單元的劃分，發現管理單元劃分思維對自主更新中理清復雜產權、形成共同協議組織和提供政策導則支持有優化作用。

關鍵詞：自主更新；管理單元；恩寧路；舊城改造

1引言

早期的舊城更新是由政府主導建設的，一方面，我國是社會主義公有制的土地制度，政府可以通過征收土地進行統一開發；另一方面，政府主導的更新有相對完善的政策支持[1]，改造建設實施效率與回報率相對較高。但隨著規劃建設不斷受到市場驅動力的影響[2]，以及城市社會公平和可持續等更新目標的興起，開發模式由原來的政府主導過渡到多元關系主體共同參與[3]。2021年7月，廣州市住房和城鄉建設局發布的《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》中提出，“符合規定的項目也可由權利主體和市場主體合作實施”，也表明舊城改造的戰略逐漸重視多元參與的自主更新。2006年廣州市確定中調戰略，恩寧路為該戰略的重要項目。恩寧路改造期間也嘗試進行自主更新，但效果不佳。本文的目的是在總結恩寧路自主更新的障礙的基礎上，探討一種能優化自主更新模式的方法，從管理單元的劃分思維入手，分析管理單元應用于自主更新模式的可行性。

2恩寧路舊城改造背景

恩寧路改造經歷五個階段：①2006—2007年，政府主導成片拆除的方案，大量的歷史文化建筑在拆除范圍內，遭到了社會和民眾的反對；②2008—2010年，劃定了歷史建筑的保護范圍，計劃將拆除范圍內的居民異地安置，進行貨幣補償，但居民對改造方案和賠償金額有意見，并向市長遞交建議書；③2011—2012年，恩寧路130名居民聯合簽署《公開信》，表示支持自主更新模式，同時相關改造規劃文件獲審批通過，允許居民進行自主更新[4]；④2012—2015年，由于自主更新的效果不明顯，原有土地部分收歸政府所有，部分建筑年久失修，房屋空置及人口結構發生變化，最終改造停滯；⑤2016年至今，永慶坊作為微改造試點，采取“政府主導、企業承辦、居民參與”的改造形式，并在2017年進行改造反饋的建議書中再次提出自主更新的意愿。在恩寧路的改造過程中，業主在第三和第五階段提出進行自主更新，但由于各種原因無法達到預期效果。本文在對改造背景進行深入研究后總結出以下問題。

3恩寧路自主更新問題

3.1區域內房屋產權復雜

恩寧路現存房屋為傳統嶺南民居和現代建設房屋相結合。由于傳統民居的建筑特性，原來獨棟建筑經過改建轉變為多家庭共同居住，房屋產權也發展為“公、私、共”等多種復雜產權形式。在多個階段改造后，房屋產權大部分收為政府所有。但由于多數建筑產權主體模糊不清，細碎產權難以整合，眾多的產權主體增加了交易成本，收購、改建難以進行，導致自主更新進程受阻[5]。

3.2難以形成共同協議組織

一方面，恩寧路歷經多次拆遷安置協商無果后，多幢房屋被閑置，成為低收入和外來務工人群的選擇。同時年輕人搬離老城市，留下改造能力和改造意愿都不強的老年人。另一方面，在進行更新改造時，多方產權人的需求不同。雖然有130名住戶聯名的自主更新建議書，但仍然有不少業主希望得到拆遷補償款。由于居民沒有形成共同協議組織，政府和建設方需要和多個業主進行協調，降低了政府和開發商對項目的積極性，導致自主更新的進程緩慢。

3.3自主更新缺乏政策、導則保障

廣州市的舊城改造探索歷經2009年前后的局部改造和全面三舊改造兩個階段，其改造主體以政府為主導，在以居民和開發商為主導的層面缺乏政策路徑。相關政策文件中僅僅只是對自主更新的改造申請條件進行籠統的說明，缺乏細則指導，在一定程度上阻礙了自主更新的進程。政策出臺的不明確也導致了居民對于自主更新流程的不熟悉，尤其是我國舊城更新的過程是高度復雜的，涉及多方面的專業化操作和資源需求[6]。綜上所述，本文提出應用管理單元的研究方法，通過對改造區域的詳細劃分來協助自主更新的實施。

4管理單元的基本概念

管理單元是由華南理工大學田銀生教授團隊在城市形態學研究的基礎上提出的，并在2013年應用于廣州市從化區溫泉鎮的整治規劃和2015年越秀區狀元坊地區的保護更新規劃和城市設計。管理單元的劃定，主要是在對規劃區域中的建成形態和產權狀況進行梳理的基礎上，將其分成不同的板塊，并設置對應的管理導則，指導改造建設的實施。其生成公式為：形態區域+產權區域=管理單元[7]。形態區域是康澤恩學派的重要概念，且在國內有適用性[8]，是通過歷史地圖資料，對研究區域內的道路系統、地塊劃分、建筑肌理、土地和建筑演變規律和時代特征進行梳理，形成形態分區并繪制在地圖上，反映的是城市物質形態的發展[9]。產權區域是指建筑的產權情況在空間上的劃分，劃分依據為產權歸屬、房屋特征、分布特點等因素，反映的是產權的共性集合[9]。

5生成恩寧路的管理單元

5.1恩寧路形態區域劃分

本文研究范圍為恩寧路以北和多寶路以南，包括道路沿邊的同質區域。通過比對歷史地圖資料，以及對恩寧路現狀業態、建筑形態、功能等進行攝像記錄，對當地居民進行走訪調查，將恩寧路區域劃分三個等級的形態分界線，并疊加形成恩寧路形態區域。第一等級分界線的劃分依據：以街巷道路系統為骨架，依靠街道風貌和土地使用，總結出特征明顯的單元，賦予各個大區形態功能。所劃分的大區有恩寧路騎樓商鋪保護區、寶華路沿街商業區、永慶坊核心發展區、居住生活區、多寶路沿街商住區、學校教育區和大型商住綜合區七種類型。第二等級分界線的劃分依據：在一級基礎上，綜合考慮地塊更新強度、建筑類型、建筑年代，以及土地使用功能，概括二級形態單元。所劃分的區域為沿街商業、商住更新單元，傳統居住單元，現代商住單元，現代多層居住單元，綠地廣場單元，現代文化、公共設施建筑單元，歷史建筑更新單元，吉祥坊傳統居住單元，小規模商業、商住更新單元，大規模商業更新單元，騎樓商鋪保護單元等，共16種形態區域。第三等級分界線的劃分依據：根據現場調研及現狀信息情況，對區域內的道路等級及建筑主要出入口進行劃分，將面向同一條街道布置主要出入口的地塊歸納為一個組群。劃分的目的是將有共同公共使用空間的建筑群體劃分到一個組群中。

5.2恩寧路產權區域劃分

區域內產權歸屬情況調查，主要通過對當地居民進行調研訪談及部分公示信息，綜合空間分布和物業特征，劃分為騎樓商鋪產權區、普通沿街商鋪產權區、公共產權區、私人產權區、萬達開發產權區及綜合商住產權區六個類型的產權區域。劃分的目的，一方面是通過區域內產權情況的排查，理清復雜的產權關系；另一方面，可以將同類型的業主進行劃分，基于相似的利益訴求和改造意愿，更有利于形成社區共同協議組織，從而減少談判成本。

5.3恩寧路管理單元的生成

將恩寧路的形態區域（見圖1）與產權區域（見圖2）進行結合，形成管理單元進行分類導控（見圖3）并制定更新改造的管理導則。管理導則是更新活動的指南和依據，導則內容在一般性的控制開發的基礎上，結合城市的整體風貌和城市界面協調等進行有針對性的、實質性的指導。在導則中還應該加入詳細的申報條件和審批材料，以及相關部門的聯系方式和地址，方便居民和開發商在建設時進行及時反饋。同時，對更新地塊內的建筑和環境進行價值判斷，在此基礎上將恩寧路的管理單元細分為保護單元、整修單元、整治單元和更迭單元進行分類導控。

6管理單元的應用對于自主更新的提升

6.1協助厘清復雜產權

通過調研、訪談及政府部門提供的產權資料，可以對產權信息進行分類。其目的在于確定房屋的歸屬主體，以及不同主體所被賦予的權利和義務，如此才能明確各個改造參與方的權利和責任邊界，再根據不同主體確定保護與更新的方式[10]。清晰的產權關系也能在改造過程中降低交易成本，提高社會各界參與的積極性，推動自主更新的進程。

6.2產權區域的劃分易于形成共同協議組織

同個產權區域的業主，由于其房屋的空間分布、利益訴求及物業特征相似更容易形成共同協議組織。共同協議組織就類似于一個社區的中間組織，促進各方的利益協調和改造方案的討論。共同協議組織能降低改造的交易成本，直接有效地在業主與政府、開發商之間達成共識。

6.3管理單元導則作為自主更新的實施指導

管理單元的應用，在控制性詳細規劃中最具實質性[11]。在控規的規定性指標和引導性指標的要求中，管理單元導則區別于綱領性的更新政策，更加偏向于實質性的指導建設。在溫泉鎮和狀元坊的應用中，導則的主要目的是改善區域整體風貌。在導則的設計過程中，通過對當地風貌要素進行提取，給予多方主體建設指導。同時也在導則中給業主提供咨詢渠道，方便多方主體在建設時的信息反饋和自主更新流程認識[12]。

7結論

本文以廣州市恩寧路改造作為觀察案例，并總結自主更新的障礙：①區域房屋產權復雜；②共同協議組織形成困難；③自主更新缺乏政策、導則保障。提出以城市形態學中的“管理單元”的劃分來協助自主更新的實施，并嘗試對恩寧路的形態區域和產權區域進行劃分，最后通過兩者結合劃分恩寧路的管理單元進行分類導控，并設計管理單元導則。通過恩寧路管理單元的劃分，結合舊城居民自主更新的問題，得出如下結論：在管理單元劃分過程中，進行產權區域劃分，有利于在自主更新中厘清復雜的產權關系，并且能將有相似改造意愿的業主劃分為一個區域，對于形成共同協議組織有一定幫助。最后，管理單元可以作為自主更新中在實質操作層面的導則指導，是對以往自主更新綱領性政策的一個補充。

作者：黃世豪 李泳 陳錦棠