水土保持發展

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一、水土保持建設現狀與問題

1水土流失現狀

我國是世界上水土流失較嚴重的國家之一，其水土流失的基本特點是：分布廣、類型多、強度高、危害深、治理難度大。據1990年遙感調查，全國水土流失面積為367萬k㎡，水土流失已占國土總面積的38.2%，其中水力侵蝕面積179萬k㎡，風力侵蝕面積188萬k㎡，凍融侵蝕面積125萬k㎡。水土流失遍布于各省（區），不論是山區、丘陵區、平原區，還是農村、工礦、城市都有不同程度的水土流失問題，七大流域及內陸河流域水土流失分布見表1。

表1中國七大流域水土流失分布[1]

流域流域面積水土流失面積占流域面積土壤侵蝕量

（萬k㎡）（萬k㎡）（%）（億噸）

長江180.062.0034.324.00

黃河75.046.0061.316.00

海河31.912.0037.64.02

淮河27.05.9021.92.30

珠江45.05.8012.92.26

松花江、

遼河124.642.0033.77.68

太湖3.60.2968.20.14

其他流域473.0193.0040.8

2水土保持綜合治理與利用現狀

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國開展了大規模的以水土保持為中心的生態環境建設，取得舉世矚目的成就。實施了黃河、長江等七大流域水土保持工程，建立了27片國家級水土保持重點治理區，在全國10000余條小流域開展了山、水、田、林、路、電、村綜合治理。50年來已累計治理水土流失面積70萬k㎡，建設基本農田和治沙造田11.3萬k㎡，營造水土保持林59萬多k㎡，種草保存面積4萬多k㎡，種植經濟林果5萬多k㎡，修建了一大批蓄水保土工程，累積增加產值700億元，水土保持措施每年增產糧食170億kg，增產果品250億kg,，每年減少土壤浸蝕量15億多噸，增加保水能力250億m3，并通過治理開發，1000多萬人口脫貧致富，生態環境和群眾生活明顯改善。

在基礎性研究方面，對不同地區水土流失的形成機制、發生過程、發展趙勢以及對區域生態環境的影響作用，開展了近百項專題研究。特別是通過微觀與宏觀、機理與形態、室內模擬與野外觀測、自然因素與人為活動綜合研究，初步摸清了我國不同類型區水土流失的方式、類型、面積及發生發展規律，在對水土流失影響因子綜合分析的基礎上，初步建立了不同地區的坡面與小流域侵蝕產沙預報模型。

在應用研究方面，開展了小流域綜合治理、水土保持措施及其優化配置、水土保持效益分析等多項研究，試驗推廣了以改變小地形和高效利用水土資源為主的各種耕作措施；以恢復植被，增加地面覆蓋為中心的造林種草技術；以減少徑流、攔蓄泥沙為重點的各種水保工程措施。先后建立了上百個試驗示范小流域。開展小流域綜合治理研究，因地制宜地提出一整套比較成熟的治理模式與配置技術，取得了顯著的生態、經濟效益。隨著市場經濟體制的建立，水土保持工作正在由防御性治理轉向開發性，并逐步走向產業化。一些小流域在基本控制水土流失的前提下，結合地方優勢開展了不同種類的開發性研究與建設項目，隨著這些項目的不斷深入，必將加快水土保持產業化的步伐，推動全國水土保持工作的深入發展。

3存在的主要問題

（1）人為破壞造成新的水土流失尚未得到有效遏制

我國生態環境受到較嚴重破壞，原因是多方面的，但主要是不合理農業結構所致。以黃土高原歷史治革為例，自先秦時期以來，重谷物生產的"墾草"思想一直占據著黃土高原，加之廣種薄收、倒山種植生產方式在該地區沿襲，致使黃土高原的水土流失隨著單一谷物農業系統的發展愈演愈烈。據遙感調查，1989年黃河流域水土流失面積為46.5萬k㎡，其中水蝕面積為34.52萬k㎡，風蝕面積11.98萬k㎡；1999年水土流失面積41.11萬k㎡，其中水蝕面積35.05萬k㎡，風蝕面積6.06萬k㎡。從兩次遙感調查對比看出，黃土高原水土流失經十年治理，治理面積增長7.11萬k㎡。但由于近期在采礦、交通、冶金、建材等生產建設開發中，不重視水土流失防治，在開發建設中出現生態環境破壞。例如晉陜蒙煤炭開發區，大量的廢棄土石和礦渣排入河道，造成河道淤塞、泥沙下泄，嚴懲危害黃河下游的安全。一些地方出現一方治理多方破壞、治理速度趕不上破壞速度。因而，黃土高原水土流失的現狀是風蝕面積雖然雖然減少5.39萬k㎡，水蝕面積卻新增加了0.53萬k㎡。部分地區群眾的溫飽問題尚未解決，人們生活還十分困難，大部分25。以上的坡耕地仍在繼續耕種。根據調查，目前山西、陜西、甘肅省分別還有66.7萬、42萬、31.3萬h㎡左右25。以上的坡耕種。其原因，除了20%-30%的農民尚未解決溫飽、糧食生產需求較大外，產業結構高速嚴重滯后、耕作習慣和認識水平也起著相當作用，如部分區域人均基本農田已達到0.2-0.33h㎡，糧食自給有余，但對退耕還林（草）仍存在顧慮。林草植被建設幾起幾落，致使總體上林草植被建設薄弱，初步歸納有如下幾個原因：一是農民的溫飽問題沒有根本解決；二是退耕還林還草的利益驅動機制沒有完全建立；三是農業系統的社會經濟結構沒有有效調整。

（2）農業產出效益差，產業化困難重重

長期以來，我國在農業內部以糧食種植為主，高產值、高附加值的經濟作物及畜牧業比例過低，導致整體農業產出效益差。農業產業化對經濟發展的重要帶動作用已成為當地干部群眾的共識，但目前尚處于探索和起步階段。主要問題一方面是產業化對經濟發展的重要帶動作用已成為當地干部群眾的共識，但目前尚處于探索和起步階段。主要問題一方面是產業化的思路尚不清晰，缺乏龍頭企業的帶動和產業基地的保障；充分利用不同類型區的自然條件特點和資源優勢發展各自的支柱產業，尚需進一步研究。另一方面，我國西部地區經濟社會發展相對滯后，大部分群眾的主要投入及大部分耕地資源用來生產糧食，以解決溫飽問題，尚未從小農經濟生產模式中解脫出來，缺乏產業化意識和資金投入。

（3）當前一些地方生態環境建設規劃目標有不切實際的傾向

在生態環境建設的規劃與實踐中，一是"量力而行，集中治理，先易后難"的原則在執行過程中自覺不自覺地被違背；二是攤子鋪得過大或規劃的規模過大，著眼點在于怎樣向國家爭取到更多的資金；三是規劃的實施具有短期性，一屆政府一個戰略，一個領導一種打算，缺乏保障邊疆實施的政策制約。一些現有的水土保持措施和生態環境建設技術，由于短期內沒有直接的經濟利益農民難以接受。如黃土高原適生灌木檸條、牧草等的種植推廣十分困難，政府一方面在生態環境建設中，注重農民利益和經濟提高，同時要加強生態意識和可持續發展戰略的宣傳教育，把近期和長遠經濟效益統一起來。

二、水土保持發展的制約因素和發展機遇分析

1科學研究和技術推廣相對滯后

我國水土保持工作歷史悠久，經驗豐富，但與發達國家相比，還存在較大差距，主要表現在：一是系統理論研究不夠深入，科學技術指導作用乏力；二是水土保持科技成果轉化率低，應用緩慢；三是城市化與建設項目產生的人為水土流失日漸嚴重。城市水土保持工作剛剛起步，尚缺乏技術標準和治理經驗，取土開挖形成的高陡邊坡、棄渣棄土造成的松散堆積物治理技術薄弱，標準偏低，嚴重影響了當地及下游地區的生態環境，也直接影響城市環境質量和投資環境。全國雖然有100多個不同層次的水土保持科研站（所），但普遍存在研究力量分散、儀器設備落后、高層次人才缺乏、低水平重復的現象，難以取得區域性的重大突破。

2水土保持意識有待提高、宏觀管理辦度不夠

我國政府相繼頒發實施了一系列有關水保的法律、法規，但由于宣傳不夠等原因，人為造成水土流失的現象時有發生；另一方面，由于水土保持工作技術性、綜合性很強，涉及的面廣，遇到的問題較多，往往對造成水土流失的條件、途徑、后果及防治措施等，認識看法不一，給水土保持執法工作帶來一定困難；管理體制不順、條塊分割、各種措施綜而不合，也是水土保持工作存在的主要問題之一；由于管理體制不順，政出多門，各項治理措施相互脫節，搞工程的輕視坡面植被建設，搞林業的輕視溝道工程，大大降低了治理的綜合效益。

3治理任務艱巨，投入嚴重不足

水土保持生態環境建設之所以出現局部改善、整體惡化的局面，其主要原因是長期以來投入較少，盡管國家近年來加大了對水土保持與生態環境建設的投入力度，但跟廣大的水土流失面積以及治理任務的艱巨性相比，國家投入的資金十分有限。國際組織援助的水土流失綜合治理項目，每k㎡投資在20-40萬元以上，而國內項目僅有1-3萬元，投資過低，治理的質量與進度難以保證。且每年對水土流失重點治理的補助偏少，每年平均僅能完成3萬多k㎡的治理任務。按照目前這樣的投入和治理速度，200萬k㎡亟待治理的水土流失面積尚需近七十年的時間，這顯然不適應經濟社會發展的需要。

4抓住發展機遇，加速水土保持綜合治理步伐

黃河下游日趨嚴重的"懸河"和1998年長江、嫩江與松花江的大洪災，以及今年沙塵暴八次襲擊北京市，再次昭示我們必須加快"治理水土流失，保護生態環境"。1993年國務院《關于加強水土保持工作的通知》中明確指出："水土保持是山區發展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經濟和社會發展的基礎，是我們必須長期堅持的一項基本國策"。我國政府將經濟建設的中心向西部調整，中央領導關于水土保持生態環境建設工作重心多次做了重要批示，提出了"力爭15年初見成效，30年大見成效"的奮斗目標。向全國人民發出了"再造一個山川秀美的西北地區"戰略號召。把水土保持生態環境建設作為基礎工程來抓，它不僅關系到我國農業的發展、農民的富裕、農村的繁榮，而且關系到整個社會、經濟的持續協調發展，不僅關系到當代人的生產與生活，而且關系到子孫后代的生存和幸福，實施可持續發展戰略，是保護中華民族生存空間的偉大工作，是中華民族歷史上的一大壯舉，也將是對世界文明的一大貢獻。

三、水土保持與生態環境建設發展的戰略

1總體目標

用50年左右的時間，將全國現有宜治理的195.54萬k㎡水土流失面積基本治理一遍，完成一批重點水土保持生態環境建設項目，堅決控制各種新的水土流失的產生，遏制水土流失的發展趨勢，建立起較完善的水土保持預防監督體系和水土流失動態監測網絡，為經濟和社會可持續發展創造一個良好的生態環境。

2發展戰略的基本要求

（1）長遠規劃，分步實施

我國的水土保持必須從國情（區情）出發，長遠規劃，分步實施，從可持續發展的戰略高度，制訂切合實際的治理目標。

近期目標（2001-2010）：遏制生態環境惡化的趨勢，堅決控制住人為造成的水土流失，使水土流失面積不再擴大。25°以上坡耕地退耕還草，水土保持措施平均年減少入黃泥沙4-5億噸，有效林草覆被率提高到25%，人均基本農田0.13-0.2h㎡，糧食占有量達到人均350-400kg，生態環境治理度達到40%。

中期目標（2011-2030）：部分15°以上坡耕地退耕還林還草，水土流失治理面積占流失面積的60%以上，有效林草覆被率達到35-40%，退化、沙化、堿化的草地基本行到恢復，人為水土流失全面得到制止，已產生的人為水土流失80%以上得到恢復治理，水土保持措施多年平均年減少入黃泥沙6億噸左右，農村人民生活初步步入富裕，達到或接近全國平均水平，生態環境治理度達到80%。

遠景目標（2031-2050）：退化、沙化、堿化的草地得到改良，大部分荒山的自然植被得以恢復，宜林地全部綠化，有效林草覆被率達到50-60%左右，坡耕地實現梯田化，水土流失和沙漠化基本得到控制，水土保措施多年平均年減少入黃泥沙8億噸左右，建立起基本適應社會經濟可持續發展的良性生態系統，黃土高原大部分地區實現環境優美、農林果牧全面發展、人民富裕的目標。

（2）生態環境建設與農業開發相結合

通過生態環境建設與農業可持續發展有機結合，建立經濟與社會協調發展、互相促進的新機制，不斷改善生存環境，提高全社會成員的素質，滿足人民群眾日益增長的物質生活和精神生活的需要。以水土保持為核心，寓富民增收于生態建設之中，把恢復植被作為突破口，實施水土流失綜合治理，帶動土地利用結構調整，促進生態系統的良性循環，開發替代產業和增加就業，大力開發人力資源，投資基礎設施建設，促進區域經濟發展，為持續發展奠定基礎。

（3）以市場為導向，調整農業結構

我國農業生產結構性矛盾日益突出，不能滿足市場對農產品優質化和多樣化的需求。退耕還林還草并不僅取決于糧食，在有糧無錢的情況下做到全面退耕具有一定困難。因此，國家除了"以糧代賑"投入糧食和資金、促進生態環境建設之外，還應積極推動農業生產結構調整和農業產業化進程，大力發展二、三產業。堅持以市場為導向，產足本地，面向全國，考慮國際。既要適應農產品市場的現實需要，又要研究和預測潛在的、未來的市場需求趨勢，以滿足社會對農產品的數量及多樣化、多層次、優質化和動態發展的需求。

（4）因地制宜，分類指導

對于不同生態類型區的治理開發，應根據其地貌類型、生物氣候特征、經濟社會狀況等條件，堅持因地制宜、分類指導的原則。諸如晉陜蒙接壤多沙粗沙區，陜北和晉西黃土丘陵地區地水土流失異常嚴重的地區，應加大退耕還林還草的力度；在綏德、米脂、離石、甘谷、秦安等人口密度高和地形破碎的區域退耕還林草后，糧食生產難以自給，應列入以糧代賑的重點區域；在風沙交錯的沙土區，土壤沙粒含量高，結構性差，風蝕嚴重，易沙化，梯田埂高時易垮埂，在該區水土保持耕作法應與梯田建設同等對等；而對于水土流失相對較輕的高塬溝壑區和其它地區，通過建設基本農田，在保障糧食自給或自給有余的基礎上，進一步嗇林草覆被。同時因地制宜發揮資源、經濟、市場、技術等方面的區域比較優勢，發展本地優勢農產品，逐步形成具有區域特色的農業主導產品和支柱產業。

3發展戰略框架與對策

發展戰略的核心是："預見性"，即對本行業的外部環境和內部環境的未來進行展望。外部環境分析應把重點放在我國正在發生的兩個深刻轉變上：從計劃經濟向市場經濟轉、從農村農業社會向城市工業社會轉變，要考慮人口的變化及其他促成變革的因素，區域發展趨勢及對水土流失形式的影響，以及對水保措施起制約作用的因素等。內部環境分析應確定適應外部環境發展趨勢的能力，對水土保持行業的實力和弱點以及如何迎接未來挑戰進行評價。

根據水土保持總體目標，我國的水土保持發展戰略應按東、中、西部統一布署，綜合治理。東部地區：鞏固已有治理成果，在防臺風災害的同時，著重搞好水土保持預防保護及監督執法，堅決控制新的人為水土流失的發生，確保生態環境進入良性循環；中部地區：重點加強水土保持法制建設，搞好水保預防監督，遏制人為的水土流失，加大綜合治理開發力度，加快丘陵地區水土流失工程建設，為該區社會經濟的快速發展和我國經濟向西部挺進打下堅實的基礎；西部地區：是我國生態環境狀況最為薄弱和今后水土保持生態環境建設的重點地區，應堅決控制開發建設過程中人為造成新的水土流失，大力開展退耕還林（草）、基本農田和中小型水利水保工程建設，推廣雨水集流利用技術，發展節水灌溉，建設生態農業，減少江河泥沙，促進群眾的脫貧致富，為該區的經濟發展和可持續發展戰略的實施奠定基礎。

四、幾點具體建議

1注重歷史經驗，堅持綜合治理

以縣為基本單位，以小流域為治理單元，以修建基本農田和發展經濟果木為突破口，山水田林路溝綜合治理的做法是成功的，應當加以肯定。但大規模的退耕還林還草和有計劃地封山育林育草，這一綜合治理中的關鍵環節未能取得突破。工程措施和耕作措施既是治理水土流失綜合措施中的重要組成部分，又是有效實施造林種草的必要條件；特別是在半干旱區進行人工造林（含灌木）時必須強調以工程整地為前提；而在發展人工種草的同時，如果不將草納入正式種植制度之中，并與發展畜牧業與飼草加工業相結合則很難持久下去。建議各地制定的生態環境建設規劃必須是一個全面的綜合治理規劃，而不是單一的林草建設規劃。

2生態經濟協調發展，生態優先

退耕還林還草是扭轉生態環境惡化的關鍵，但如何具體實施卻大有講究。我們認為，對于25°以上的陡坡地，不是退耕后不再種糧就算完成了任務，而是要強調退耕后主要應作為營造水土保持林灌草的生態保護用地，即在一定期限內不再進行任何方式的收獲和采伐。為此，必須進一步完善生態效益補償機制，加大補償力度。前一時期限內在拍賣"四荒"中，一些地方將牧荒坡地翻耕改種經濟林果、藥材，甚至糧食的做法，實際上是將天然植被變為生產用地了，應考慮其后果。至于25°以下坡地退耕后的利用問題，則應根據具體情況分別處置，同樣應遵循生態保護為主的原則。對于地少人多、特別困難的少數地方，為保證群眾生活和保護生態環境，則應考慮采取移民搬遷工程的辦法加以解決。

3把對天然植被保護、改良放在與退耕還林還草同等重要位置

人工植樹種草無疑是使我國生態環境和農業發展步入良性循環的一個關鍵步驟，但必須把天然植被保護放在同等重要位置才能達到既定目標。黃土高原人工造林種草要取得成功很重要的一條是要依據植被地帶分布規律和地形地貌條件確定適宜的喬灌草植被類型，選擇適生樹種，特別是鄉土樹種，以及在本地區經長期種植引種并取得成果的樹草種，培育新的速生多抗體樹草種當然十分重要，但不是馬上能夠實現的。相比之下，保護和恢復天然林草植被的措施就比較簡單，最主要的一條是封育，其次是補播、補植。

4充分挖掘降水生產潛力，實行"以豐補歉"對策

為解決不斷加劇的水資源緊缺問題，就農田生產而言，首要途徑應當是挖掘自然降水生產潛力。目前在水土流失嚴重區，旱作農田對降水的有效利用率僅30%左右，水分生產潛力開發值45%左右，作物水分利用效率約為0.3kg/mm畝。利用已有技術近期內分別提高到45%、55%和0.5kg/mm畝，使畝產達到150kg左右是可能的。但是，由于該地區氣候多變，年際間降水差異很大，農業因遭受嚴重干旱大幅度減產的年份不可避免，局部農田雖可采取覆蓋、集雨補灌等集約栽培技術減少損失，但在大范圍內作用還是有限的。為此建議，為保持該地區自身糧食供給的相對穩定，在積極采取提高降水利用率技術措施的同時，還必須采取"以豐以歉"的種植業發展策略，以三至五年為一個目標制定糧食生產和供應計劃，而不完全著眼于當年收成如何，這一計劃思路的轉變，對于促進該地區生產、生態的良性循環，以及保持社會穩定都是有益的。

5加速小城鎮建設進程，推動二、三產業發展

城鎮化發展是一個地區經濟社會發展的主要標志之一，目前我國西部地區城市數量少、非農業人口例低。1999年西部地區城市化水平17%，低于東部地區47.4%30個百分點，城市密度相差56倍。西部農村人口占總人口的80%左右，東西部的差距問題突出表現為農村的差距。逐步減少農業人口的數量、提高人口素質是改善生態環境和實現農業可持續發展的重要基礎。因此，必須一方面嚴格控制人口增長，另一方面應創造條件，結合生態環境建設整體規劃和綜合治理的戰略部置，有計劃、有步驟地進行人口轉移，使一定比例的人口擺脫對土地的依賴。既可促進退耕還林還草的進程，減少對生態環境的巨大壓力，又有利于大規模產業化的發展，使區域內外在物資交流、運輸、科技和文化教育等方面實現跨越式的發展。

6改革生態環境建設項目管理辦法，提高投資效果

加強水土保持與生態環境建設這項跨行業、跨部門的宏傳工程的領導，建議在生態環境脆弱區、惡化區，設立專職機構，加強統一規劃和統一管理，協調農、林、牧、水等職能部門，明確責任，分工合作，避免重復投資、重復統計、重復估算治理效益的弊端。項目實施中，采取法人負責制、招標投標制、工程監理制，嚴格檢查驗收，保證各項治理措施與工程的質量與進度；同時明確規定上過程中必須有水土保持和農、林、牧、水等有關的科研、教學部門參加，促進水土保持與生態環境建設，提高科技含量，提高投資效益。

7將科學技術與專業科技力量直接切入生態環境建設，充分發揮支撐作用

按照國際項目管理經驗，專業研究機構應作為技術依托單位參加區域或大型生態環境建設項目，從規劃、實施、直到評估驗收的全程工作。為有效發揮科技的作用，在水土保持與生態建設項目中增設"科技專項"是十分必要的。建議以水土保持與生態環境建設決策或主管部門為中心組織和部置科技工作，根據實際需求將生態環境建設與科技納入一體，形成直接為生態環境建設服務的科技體系，把國家的需求與教學、科研單位的生存和發展用責權利聯系起來，既可以保障規劃及實施的科學性，又可提高治理項目的質量，同時也可使科研教學單位多年的科技成果在項目區中得到應用和推廣。

主要參考文獻

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