論銀行監(jiān)管政策性

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摘要：隨著與世界經(jīng)濟的接軌，我國高度集中的政策性銀行多頭監(jiān)管模式越來越不適應(yīng)參與國際競爭的需要，這種監(jiān)管模式存在著權(quán)力分散、責任不明確以及人力資源浪費等各種問題。本文擬從我國政策性銀行的監(jiān)管著手，通過與其他國家的監(jiān)管機制進行比較與分析，找出政策性銀行與商業(yè)性銀行監(jiān)管的不同點，以期對我國的政策性銀行監(jiān)管機制的改革有所借鑒。

關(guān)鍵詞：政策性銀行；商業(yè)性銀行；監(jiān)管；國際比較；啟示

一、問題的提出

我國長期以來實行高度集中的金融管理體制，在很長一段時間內(nèi)，中國人民銀行既作為中央銀行又作為商業(yè)銀行，并承擔對金融活動的調(diào)節(jié)和監(jiān)管。1978年后，我國實行改革開放政策，推動了金融監(jiān)管體制的改革，先后設(shè)立了國家外匯管理局(SAFE)、中國證券監(jiān)督管理委員會(CSIIC)、中國保險監(jiān)督管理委員會(CIRC)，實行分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管。加入WTO以后，金融業(yè)對外開放不斷擴大，面臨更多的風險和挑戰(zhàn)，要求必須加強金融監(jiān)管，防范和化解金融風險。2003年4月，我國進一步改革金融監(jiān)管體制，成立了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，分離了中央銀行對銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管職能，中央銀行負責宏觀調(diào)控和金融穩(wěn)定。在上述各金融機構(gòu)的職能方面，銀行方面的事務(wù)歸銀監(jiān)會管轄，證券方面的事務(wù)歸證監(jiān)會管轄，而保險方面的事務(wù)則交由保監(jiān)會。[1]“五龍治水”的監(jiān)管模式以監(jiān)管的權(quán)力劃分為特征。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種模式逐漸不適應(yīng)高速發(fā)展的金融市場的需要。

由于監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的不健全，在面對金融創(chuàng)新的時候，各監(jiān)管部門往往從各自的監(jiān)管角度出發(fā)，這時常造成各監(jiān)管部門之間的監(jiān)管沖突。例如：2003年初，貨幣市場基金推出方案上報證監(jiān)會，因銀監(jiān)會和證監(jiān)會在政策協(xié)調(diào)上未達成一致，貨幣市場基金出臺時間被一再推遲。當時爭議的問題之一就是以貨幣市場金融工具為投資對象的基金，監(jiān)管權(quán)到底該歸屬證監(jiān)會、央行，還是銀監(jiān)會?類似的情形也出現(xiàn)在商業(yè)銀行發(fā)行次級債的過程中。2003年底，銀監(jiān)會通過一項政策，銀行得以通過發(fā)行次級債增加資本實力，但2004年3月末，保監(jiān)會卻發(fā)文對保險公司買入次級債進行限制。諸如此類的例子還有很多。長此以往，這種各監(jiān)管機構(gòu)之間的沖突會成為金融產(chǎn)品創(chuàng)新的阻礙。

金融改革與發(fā)展的多頭決策、多頭監(jiān)管模式加劇了各部門在大大小小問題上的分歧和爭議，增加了政策協(xié)調(diào)的復雜性，加大了總體成本，降低了政策的決策效率和執(zhí)行效果，損害了政府部門的公信力。[2]另外，金融市場的現(xiàn)代化水平不斷提高，使監(jiān)管難度加大，短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為愈發(fā)困難。

上述情況表明，隨著我國金融業(yè)的進一步發(fā)展和融入國際金融市場，特別是2007年外資銀行在人民幣業(yè)務(wù)上的限制放開后，目前對政策性銀行多頭監(jiān)管的模式已經(jīng)不能適應(yīng)整個市場的發(fā)展，綜合經(jīng)營已被監(jiān)管高層多次倡導。

二、政策性銀行監(jiān)管的國際通行做法

各國政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督管理體現(xiàn)了依法監(jiān)督的特點，即國家以政策性銀行專門立法的形式，由政府直接控制政策性金融機構(gòu)的主要人事任免權(quán)，政府相關(guān)部門參與協(xié)調(diào)和制約，國家審計機構(gòu)定期或不定期地專門審計(稽核)監(jiān)督，以及由政府相關(guān)部門、權(quán)威專家或其他行業(yè)人員代表國家和公眾利益組合成董事會(理事會)，對政策性銀行機構(gòu)具體行使最高的決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，從而從外部和內(nèi)部兩個層面上構(gòu)成了政策性金融獨特的監(jiān)督機制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。[3]總體說來，國際上對政策性銀行的監(jiān)管主要有以下四個方面：

(一)最高立法當局的法律授權(quán)與制約機制

大多數(shù)國家的政策性金融機構(gòu)都有專門立法，在由德、日、韓三國最高立法機構(gòu)分別通過的《德國復興信貸銀行法》、《日本政策投資銀行法》和《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》的規(guī)范下，這三國政策性銀行的政策、計劃、預算等重大經(jīng)營方針由政府指定和監(jiān)督，政策的實施、資金的運作等經(jīng)營管理則由政策性銀行在保證財務(wù)穩(wěn)健的前提下自主決策、自主經(jīng)營。20世紀90年代以來，日本金融監(jiān)管體制在經(jīng)過了一番大的改革和調(diào)整，于2000年7月在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構(gòu)和金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管，而政策性金融機構(gòu)仍不屬于金融廳和日本銀行監(jiān)管，也不受普通法律的制約。泰國工業(yè)金融公司也是如此，它受《泰國工業(yè)金融公司法》的制約，不受負責監(jiān)督泰國商業(yè)銀行和金融公司的泰國銀行的監(jiān)管。

(二)國家元首與政府首腦對主要官員的選擇與任免機制

政策性金融機構(gòu)的主要官員都由政府任免。例如，日本開發(fā)銀行理事會的總裁、副總裁和監(jiān)事均由內(nèi)閣首相任命；意大利工業(yè)復興公司理事會主席和副主席由國家元首任命；泰國工業(yè)金融公司總裁由政府任命，而且傳統(tǒng)上，泰國工業(yè)金融公司的董事長來自財政部。[4]

在美國住房產(chǎn)業(yè)中，有三家政策性金融機構(gòu)，即聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會(FannieMae)、聯(lián)邦住房貸款抵押公司(FreddieMae)和政府國民抵押貸款協(xié)會(GinnieMae)。GinnieMae屬于政府所有，其所有權(quán)力和責任屬于住房和城市發(fā)展部部長，公司在部長的指導下經(jīng)營。在住房和城市發(fā)展部中設(shè)置GinnieMae總裁一職，具體人選由美國總統(tǒng)提名，國會批準。根據(jù)美國《聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會特許權(quán)法》，F(xiàn)annieMae和FreddieMae屬政府特許經(jīng)營公司。雖然其現(xiàn)已實行了私有化，是紐約證交所的上市公司(都屬S&P500家公司之列)，政府也不持有公司股權(quán)，但政府仍具有很大控制力，其16名董事中的1/3都由美國總統(tǒng)任命，而且許多高級管理人員都曾在國會或聯(lián)邦政府工作過，如目前FannieMae的總裁就曾是克林頓的預算主管。

菲律賓政府吸取了1986年前菲律賓開發(fā)銀行運作失敗的教訓，改變了以往的過度直接干預方式，轉(zhuǎn)為適度間接調(diào)控方式，即只是從機構(gòu)外部控制和掌握高層決策者的任免權(quán)，而不再插手其具體業(yè)務(wù)活動，同時加強對銀行的審計和財務(wù)檢查等。《菲律賓開發(fā)銀行法》規(guī)定，菲律賓開發(fā)銀行最高權(quán)力機構(gòu)董事會組成人員由前任董事長或內(nèi)閣推薦，經(jīng)政府內(nèi)閣討論通過后，全部由總統(tǒng)直接任命，任期一年，可連任。董事長則每年與總統(tǒng)領(lǐng)導的政府協(xié)調(diào)委員會簽訂一個經(jīng)營成果考核協(xié)議，規(guī)定中列出政府有關(guān)部門提出的綜合考核指標，如資本收益率、償債率等，并分為三個等級標準。

(三)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)、決策與制約機制

政策性銀行金融機構(gòu)的政策“天性”，注定了其與政府相關(guān)職能部門(如財政部、政府主管部門、央行等)有密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系，其中，財政部在政府的直接授權(quán)下發(fā)揮著重要的作用，主要是資本金的撥付與增補、財力約束和財務(wù)監(jiān)督等。政策性銀行金融機構(gòu)既有一定的相對獨立性，也有特定的支援對象和領(lǐng)域，而政府有關(guān)部門作為相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的制定者和組織管理者，可以為政策性銀行融資規(guī)模的確定、融資項目的選擇、項目支持的方式(如專項貸款等)、貸款利率的確定、資金往來協(xié)調(diào)等業(yè)務(wù)活動提供指導、協(xié)調(diào)、制約和支持。

韓國產(chǎn)業(yè)銀行與政府許多相關(guān)職能部門聯(lián)系密切，其業(yè)務(wù)活動呈現(xiàn)出“多頭”監(jiān)督的特點。財政經(jīng)濟部負責依據(jù)《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》對該銀行進行全面監(jiān)督，并可以根據(jù)監(jiān)督工作的需要管理條例；金融監(jiān)管委員會按照《總統(tǒng)法》對該銀行進行監(jiān)督，政府正在制定一項具體管理韓國產(chǎn)業(yè)銀行的最終法律，涉及資本充足率等內(nèi)容，但與管理商業(yè)銀行的法規(guī)有所不同；審計監(jiān)察委員會負責監(jiān)察會計清算以及任何業(yè)務(wù)計劃中的違法行為；國會負責例行年度檢查。《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》規(guī)定，在每一財政年度結(jié)束后的4個月內(nèi)，銀行應(yīng)向國會提交年報，概述其經(jīng)營情況和政府的主要產(chǎn)業(yè)政策，并分析每年的工業(yè)融資活動。根據(jù)相應(yīng)的法律，韓國財政經(jīng)濟部和韓國審計檢查委員會還授權(quán)韓國銀行的銀行監(jiān)督院承擔對韓國產(chǎn)業(yè)銀行的現(xiàn)場檢查。韓國產(chǎn)業(yè)銀行在貸款選擇和決策方面，受到財政部和經(jīng)濟企劃院的宏觀協(xié)調(diào)和控制。

日本開發(fā)銀行的領(lǐng)導決策機構(gòu)為理事會，其權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)限大體上與菲律賓開發(fā)銀行相同，但在行政上政府授權(quán)大藏大臣擁有更多的指導與監(jiān)督權(quán)，主要是資金和財務(wù)管理權(quán)，但限于法定的范圍之內(nèi)。日本開發(fā)銀行的貸款業(yè)務(wù)要受到通產(chǎn)省制定的產(chǎn)業(yè)政策、合理化計劃和大藏省編制的預算的制約影響。另外，北海道東北開發(fā)金融公庫等受主管大臣的干預較大，如公庫每季度經(jīng)營計劃必須經(jīng)主管大臣批準，并定期報告資金運用情況。

(四)國家審計機構(gòu)的定期或不定期審計(稽核)機制

西方微觀經(jīng)濟理論認為，公有企業(yè)相比于私人企業(yè)是低效率的，充滿了官僚氣息，其根本原因在于受到制度安排方面的嚴重約束。政策性金融作為一種政府行為和公有企業(yè)形式，也不可避免地會產(chǎn)生一些負面影響，如日本開發(fā)性政策性金融在二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的恢復、復興與高速增長中的啟動作用功不可沒，但在其具體運作中也曾為錢權(quán)交易提供過溫床，1954年的造船業(yè)行賄受賄丑聞即是一例。因此，使政策性金融機構(gòu)能夠守法高效穩(wěn)健運營并不發(fā)生重大虧損，是各國政府面臨的一大難題，因此接受國家審計管理部門的財務(wù)監(jiān)督至關(guān)重要。

日本政策性金融每年的投融資規(guī)模和投向宏觀計劃(財政投融資計劃)及計劃的執(zhí)行情況(包括每年的資金運用等財務(wù)情況)都需要接受獨立的會計檢查院的審計，大藏省每年還要編制決算提交國會。日本會計檢查院在其提交的政策性金融決算審計報告中，除重點反映預算執(zhí)行情況、揭露存在的問題外，還對某些支出的效率進行分析，必要時附上改進建議，以便政府和國會作出處理和改進。菲律賓政府通過定期或不定期地審計菲律賓開發(fā)銀行的貸款方向和重點，檢查其財務(wù)收支和盈虧情況，同時還強化反腐敗監(jiān)查。例如，重組后的菲律賓開發(fā)銀行在銀行章程中規(guī)定銀行所有人員均應(yīng)遵守國家公務(wù)員法；董事會成員隨時向董事會報告在任何經(jīng)濟機構(gòu)的全部經(jīng)濟利益情況；銀行人員及其第二代親屬的個人利益涉及銀行利益時，要將事實公布于眾；銀行人員不得以任何形式向本行索取貸款和作本行的擔保人；銀行任何人員均無任何特權(quán)，也不得利用貸款之便，強行索取傭金、禮品或其他不合法的任何費用；銀行人員要向董事會報告本人及第二代親屬子女在任何經(jīng)濟機構(gòu)擁有2%以上股權(quán)的情況等。韓國審計監(jiān)察委員會負責監(jiān)察韓國產(chǎn)業(yè)銀行的會計清算以及任何業(yè)務(wù)計劃中的違法行為。德國監(jiān)察機構(gòu)被授權(quán)可以采取一切手段，使德國復興信貸銀行的運作符合法律、章程及各項規(guī)定。審計人員由復興信貸銀行董事會提議，監(jiān)察機構(gòu)任命，該程序與聯(lián)邦審計署的要求一致。泰國工業(yè)金融公司要接受泰國銀行根據(jù)財政部指示對其進行的審計，以確保其審計標準與其他金融機構(gòu)一致。

三、商業(yè)性銀行監(jiān)管與政策性銀行監(jiān)管的差異分析

商業(yè)銀行監(jiān)管的總體目標是通過對商業(yè)銀行的監(jiān)管維持一個穩(wěn)定、健全、高效的銀行體系。商業(yè)銀行監(jiān)管原則：一是安全性原則，通過監(jiān)管使商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)時做到遵紀守法、穩(wěn)健經(jīng)營。二是效益性原則。通過監(jiān)管使銀行業(yè)得以健康發(fā)展，保護銀行股東的長久性利益。三是統(tǒng)一性原則。通過監(jiān)管促使商業(yè)性銀行的經(jīng)營活動與政府的金融政策保持一致性。

商業(yè)銀行監(jiān)管的主要內(nèi)容包括市場準入的監(jiān)管、業(yè)務(wù)營運活動的監(jiān)管和市場退出的監(jiān)管三方面。監(jiān)管當局可以借助以下手段進行監(jiān)管：一是法律手段，通過運用法律法規(guī)，維護商業(yè)銀行業(yè)的競爭秩序，保護金融交易參與者的合法權(quán)益。二是市場手段，通過發(fā)揮市場機制的約束和淘汰作用，保證商業(yè)銀行在整體上長期安全穩(wěn)健地運行。三是行政手段，主要指通過行政措施對市場準入、市場退出和行政處罰等方面實施監(jiān)管。

由于政治、法律、民族傳統(tǒng)和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，世界各國在商業(yè)銀行監(jiān)管模式及監(jiān)管的具體內(nèi)容上存在著差異，根據(jù)各國對商業(yè)銀行監(jiān)管權(quán)力的集中程度，商業(yè)銀行監(jiān)管體系可以分為以下三種模式：(1)一元多頭式。一元多頭式監(jiān)管模式的特點是全國的商業(yè)銀行監(jiān)管權(quán)集中于中央一級，地方?jīng)]有獨立的權(quán)力(即一元管理權(quán))，但在中央一級擁有和行使監(jiān)管權(quán)的不是一個機構(gòu)，而是由兩個或兩個以上機構(gòu)共同實施對商業(yè)銀行的監(jiān)管(即多頭管理)。這種監(jiān)管模式可以提高監(jiān)管的權(quán)力，但運行效率的關(guān)鍵在于各監(jiān)管機構(gòu)的合作，采用這種監(jiān)管模式的國家通常是出于國家權(quán)力集中和各機構(gòu)權(quán)力制衡的需要，如日本、德國、法國等。(2)二元多頭式。二元多頭式監(jiān)管模式的特點是中央和地方兩級都有監(jiān)管商業(yè)銀行的權(quán)力(即二元管理權(quán))，同時每一級又有若干監(jiān)管機構(gòu)共同對商業(yè)銀行實行監(jiān)管(即多頭管理)。這種監(jiān)管模式可以確保分工明確，各負其責的監(jiān)管機構(gòu)能從不同側(cè)面和不同角度及時發(fā)現(xiàn)銀行在經(jīng)營中的問題和漏洞，各監(jiān)管機構(gòu)間的相互制衡，也有助于防止權(quán)力的濫用，提高監(jiān)管的質(zhì)量，但也易造成職權(quán)重復，影響監(jiān)管效率等弊端。采取這種模式的典型國家是美國和加拿大，這也反映出這些國家地方權(quán)力較大的特點。(3)集中單一式。集中單一式監(jiān)管模式的特點是全國商業(yè)銀行的監(jiān)管由一家官方監(jiān)管機構(gòu)(央行或某一專門機構(gòu))集中掌握與運行。這種監(jiān)管模式使監(jiān)管權(quán)集中，法規(guī)統(tǒng)一，有助于提高監(jiān)管的效率，但也有可能使監(jiān)管部門作風官僚化以及監(jiān)管任務(wù)過重而造成一些弊端。這種監(jiān)管模式在發(fā)達國家和發(fā)展中國家都很普遍，但二者形成機制卻有所不同，發(fā)達的市場經(jīng)濟國家實行這種模式是金融高度發(fā)達的結(jié)果，是與其完善的市場體系相適應(yīng)的。

各國的情況表明，政策性金融的監(jiān)管不能像監(jiān)管本國的商業(yè)性金融那樣。在很大程度上，政策性金融是政府的一個政策工具，這種工具必須有適當?shù)膹椥裕驗樵谟行┣闆r下它可能是政策工具，在另一些情況下它也是對外援助的一種工具；再一點就是，由于政策性金融的業(yè)務(wù)活動日益超出本國的范圍，所以其造成的影響也就越來越受到國際社會的關(guān)注，在這種情況下，相對地保持一定程度的彈性是有好處的，它能在一定程度上避免處于被動地位，所以在監(jiān)管政策性金融時應(yīng)該考慮到這一點。

通過以上比較可以看出，政策性銀行因其具有很強的政治性特點，與國家的諸多政策，如政策傾斜、對外援助等緊密相連，因此它比商業(yè)性銀行具有更濃重的政治性色彩，受到各級政府行政的監(jiān)管也較多，這些特點也注定了政策性銀行不能像商業(yè)性銀行一樣以贏利為目的；由于不以贏利為目的，與商業(yè)銀行相比，政策性銀行的監(jiān)管受到市場調(diào)節(jié)的影響便沒有商業(yè)性銀行受到市場調(diào)節(jié)的作用那么明顯；政策性銀行很多時候是一個國家對外交往的政治工具，政策性金融法律具有明確性和彈性兩個方面。因此，在政策性銀行監(jiān)管方面存在的原則性問題絕對不能通融，而具體問題則需要具體分析。可以在我國嘗試建立自成體系的政策性金融發(fā)展與監(jiān)督管理委員會，以更加有效地發(fā)揮政策性金融的作用。

四、結(jié)論

當今的中國社會是一個法制社會，在經(jīng)濟生活的任何一個領(lǐng)域，必須做到有法可依，這樣才能使社會的各個方面有序運行，對于政策性金融機構(gòu)來說同樣如此。世界各國對政策性銀行的監(jiān)管在很大程度上體現(xiàn)了依法治國的特點，基于政策性銀行的“政策性”特點，政策性銀行又必然與政府機構(gòu)具有密不可分的關(guān)系，這主要體現(xiàn)在政策性銀行的主要官員通常都由國家元首與政府首腦選擇與任免，以及國家審計機構(gòu)定期或不定期地對政策性銀行進行審計(稽核)等這些方面。

通過對商業(yè)性銀行監(jiān)管模式進行分析，可以發(fā)現(xiàn)各國既有顯著的差異，又有明顯的共性，即在監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管權(quán)力的分配方面各不相同，但在監(jiān)管內(nèi)容的范圍方面極為相似；同時，通過比較，政策性銀行監(jiān)管法律的彈性機制、政治性色彩、受市場影響等方面與商業(yè)性銀行的不同之處便凸顯了出來。

與發(fā)達國家相比，我國政策性金融體制建立得比較晚，而且是在改革開放15年之后才建立進出口政策性金融體制的。到目前為止，我國的政策性金融體系走過了僅僅10多年的歷史，相對較年輕，一方面處在發(fā)展的初期，還有許多不完善的地方；另一方面可以充分借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，少走彎路，利用“后發(fā)優(yōu)勢”，建立起適合我國國情的政策性金融體制。