中央銀行宏觀審慎監管職能思考

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摘要：2008年金融危機后，各國就構建宏觀審慎政策監管框架達成共識，但關于宏觀審慎政策的監管主體尚無定論。中央銀行在經歷了金融監管職能的分離和回歸后，被越來越多的國家賦予了審慎監管的重要職責。文章從理論層面出發，重點分析中央銀行履行金融監管職能的必要性以及作為宏觀審慎監管主體的優勢，為各國完善宏觀審慎政策制度框架提供參考意見。

關鍵詞：中央銀行；宏觀審慎政策；金融監管

一、引言

從漫長的中央銀行職能演變歷史來看，大多數國家的中央銀行都是在經歷了嚴重的金融動蕩甚至出現金融危機后才建立起來的，中央銀行憑借其最后貸款人身份被賦予金融監管和危機處理的重要職責。在20世紀末中央銀行去監管化的浪潮中，學者們針對是否應該分離中央銀行的金融監管職能展開了激烈的討論。在當時的背景下，中央銀行的金融監管職能更多的是指以銀行作為主要監管對象的微觀審慎監管。但此次金融危機的經歷表明僅僅關注單個金融機構的穩健性是不夠的，當市場上大多數金融機構采取趨同的決策時，就會對價格、市場乃至整個金融體系產生顯著影響（Borio，2009；2011）。危機后，英國重新賦予英格蘭銀行維護金融穩定的法定職責并進一步明確了英格蘭銀行在宏觀審慎監管中的核心地位。英格蘭銀行監管職能的轉變引起各國的廣泛關注和討論，也就此拉開了中央銀行監管職能全面回歸的序幕。在過去的幾十年里，中央銀行經歷了監管職能從統一到分離再到回歸的巨大轉變，人們更加清晰地認識到中央銀行在金融監管方面的不可替代性。后危機時代，宏觀審慎政策正作為一項新的金融監管政策，被越來越多的國家納入宏觀調控框架內，成為政策討論的重要內容。與此同時，在中央銀行金融監管職能回歸的浪潮下，學界和各國政府針對中央銀行是否應該被賦予宏觀審慎監管職責展開了積極的探討。本文在這種背景下重點探究中央銀行的宏觀審慎監管職能，這將啟發我們更好地理解中央銀行在維護金融穩定方面的重要作用，同時也將對各國完善宏觀審慎政策制度框架提供參考意見。

二、早期關于是否應分離中央銀行金融監管職能的討論

早期主張分離中央銀行金融監管職能的學者主要從三個角度試圖論證中央銀行分離金融監管職能的必要性。第一，中央銀行同時作為貨幣政策當局和金融監管機構，兩種政策會存在沖突從而影響監管效果。當經濟上行時，中央銀行作為貨幣政策當局需要提高利率，防止市場流動性進一步擴張；而金融監管者則需要在發展勢頭良好時放松監管要求，鼓勵行業的自由發展和創新。當經濟衰退時，中央銀行需要降低利率，釋放流動性以刺激經濟復蘇；而金融部門在衰退時期風險集中暴露，此時需要加強金融監管防范金融失衡，兩種政策在一定程度上會相互抵消，監管效果難以達到預期（Goodhart&Schoenmaker，1992）。第二，作為金融監管機構的中央銀行出于聲譽考慮，傾向于實施寬松的貨幣政策或者推遲緊縮的貨幣政策來維護銀行等金融機構的利益，由此產生通貨膨脹效應（Goodfriend&King，1988）。這種救助機制也會誘使金融機構（尤其是那些“大而不倒”的金融機構）放松對自身的監管而產生道德風險。第三，中央銀行身兼數職將影響其作為貨幣政策當局的獨立性和專業性。當中央銀行的監管職責更加集中時，來自政府的壓力和干預也會增加，其政策的自主權將有所降低（Bri-ault，1999）。但支持中央銀行加強金融監管職責的學者針對上述內容提出了質疑并強調了中央銀行在維護金融穩定方面的重要作用。基于制度體制悖論理論：Goodhart和Schoenmaker（1995）指出若中央銀行同時負責金融監管和貨幣政策會產生政策沖突，那么即使將中央銀行的監管職能分離給其他金融監管機構，也同樣存在政策沖突的矛盾，僅僅是內部沖突的外部化。解決政策沖突的關鍵在于不同政策目標的明晰與界定，而不是簡單的機構設立形式。陳雨露、馬勇（2012）通過實證研究發現，中央銀行負責金融監管職能不但沒有產生通貨膨脹效應，反而更加有利于經濟增長和金融穩定。他們認為那些主張分離中央銀行監管職能的人并非出于經濟效益的考慮，只是權力分割的訴求。此外，從各國的實踐來看，機構體制的改變并不足以提高中央銀行以及其他監管機構的獨立性和專業性（鐘偉，2003）。基于最后貸款人理論：對于存款人來說，存款保險制度在一定程度上可以代替中央銀行扮演最后貸款人角色，但存款保險制度由于其復雜的賠償支付程序并不能及時有效的保障存款人的利益。雖然中央銀行行使最后貸款人職責會引致道德風險，但中央銀行憑借其地位和聲望更有利于恢復存款人的信心。基于信息優勢理論：對于中央銀行來說，監管職能的分離意味著中央銀行將缺乏獲取金融機構和宏觀經濟信息的有效渠道（盡管不同機構之間建立信息共享機制，但在信息的時效性方面仍有不足），也將影響中央銀行貨幣政策的制定和最后貸款人職責的行使，反而不利于維護金融系統的穩定（Briault，1999；鐘偉，2003）。

三、危機后中央銀行金融監管職能的新內涵———宏觀審慎監管

2008年金融危機的爆發似乎也為中央銀行應該承擔金融監管職能提供了支持。有學者認為此次危機發生的部分原因正是在于過去幾十年里中央銀行監管職能的喪失，導致其對金融機構和金融市場信息的掌握并不充分，未能及時發揮最后貸款人角色，造成全球性金融系統的崩盤。在經濟學范疇內分析，中央銀行作為貨幣政策當局和最后貸款人，可以在短時間內向市場注入流動性并能夠在危機時刻及時救市，應該在金融監管政策的制定和執行中發揮主導作用，承擔起維護金融穩定的重要職責（AlanS．Blin-der，2010；BIS，2011）。危機后，各國政府開始重新審視中央銀行的金融監管功能，認為中央銀行在危機的預防和處置、維護金融穩定方面都具有不可替代性。宏觀審慎政策的提出更加豐富了中央銀行金融監管職能的內涵。中央銀行在履行監管職責時，不僅需要通過微觀審慎監管關注單個金融機構的安全性，更需要借助宏觀審慎監管政策來實現對系統性風險的監測與防范。各國對宏觀審慎監管政策的實踐經驗表明，中央銀行監管職能的回歸已經成為一種趨勢，越來越多的國家在構建宏觀審慎政策的制度框架中賦予中央銀行重要職責，部分國家甚至將中央銀行視為宏觀審慎監管政策的唯一監管主體。無論在信息獲取、職責分工，還是在政策協調以及保持獨立性方面，宏觀審慎監管主體都需要滿足很高的要求，而作為傳統監管機構的中央銀行能夠以最小的成本最大程度地滿足這些要求。一方面，中央銀行相比其他監管機構更有激勵去實施宏觀審慎政策；另一方面，中央銀行在實施宏觀審慎政策過程中具有明顯優勢，也因此在各國實踐宏觀審慎監管政策的過程中發揮著重要作用。Nier等（2011）通過識別當前各國的監管模式發現，復雜、分割的監管結構會產生風險識別摩擦，降低宏觀審慎政策的有效性。相比之下，中央銀行具有防范系統性風險的激勵、風險識別的經驗以及與貨幣政策、微觀審慎政策的協調能力，應該在宏觀審慎監管框架中扮演重要角色。財政部雖然在制定政策的過程中發揮作用，但不能在危機預防和危機處理過程中有效保持自主性，因此并不適合作為審慎政策的監管主體。美聯儲主席格林斯潘認為單個監管機構很少考慮其政策決定對宏觀經濟產生的影響，這些監管機構在制定政策時不可避免地對風險承擔產生一個長期的偏差。而綜合型的監管機構往往能從大局視角做出更加穩健的政策決定。

四、中央銀行實施宏觀審慎監管政策的優勢

1.激勵優勢。倡導將中央銀行作為宏觀審慎監管主體或者在宏觀審慎監管框架中起主導作用的學者們認為中央銀行相比其他監管機構，具有更加強烈的行使宏觀審慎監管政策、維護金融系統穩定的激勵。Jakob和Sander曾在2006年對28個OECD國家進行調查，結果顯示所有OECD國家都認為中央銀行具有維護整個金融系統穩定的職責。首先，中央銀行作為貨幣政策主體，應充分發揮宏觀審慎政策與貨幣政策之間產生的協同效應。一方面貨幣政策維持價格穩定的目標有利于實現金融系統整體的穩定。另一方面宏觀審慎政策的實施也將通過信貸供給規模等宏觀經濟變量對價格水平和貨幣政策的傳導機制產生影響。穩健的金融系統有助于提高貨幣政策的作用精度，降低貨幣政策傳導過程中造成的金融摩擦（AlanS．Blinder，2010；BIS，2011）。其次，中央銀行作為最后貸款人也需要通過宏觀審慎監管來監測金融機構和金融市場的運行情況，避免向金融市場投入過多流動性造成通貨膨脹，或未能及時注入流動性而加劇金融危機爆發（Nier，2009）。最后，宏觀審慎監管還可以為中央銀行發揮支付清算中心職能提供支持。Nier（2009）認為信用衍生品場外交易市場的不完善（尤其是缺乏中央對手方）是導致在貝爾斯登及雷曼兄弟等大型系統重要性金融機構倒閉后引起全球連鎖反應的原因之一。對于金融機構來說，它們需要監管當局對支付清算系統進行有力監控并要求系統使用者共同遵守相關規定，但目前這些監管作用的實現僅僅依靠中央銀行的道德勸說，難以達到預期效果。而宏觀審慎監管政策的提出為中央銀行加強對支付清算系統性風險的防范以及對系統使用者的監督提供了新的監管渠道。2.信息資源和分析優勢。BIS（2011）認為，中央銀行在獲取信息方面具有以下三種途徑：若中央銀行本身就是微觀審慎監管主體，則可以直接獲得金融機構的相關信息；中央銀行可以通過盡職調查進一步掌握金融機構的詳細資料；根據相關的信息共享條例、合作備忘錄要求等，中央銀行有權利從其他監管機構獲得信息。當中央銀行集多種監管職責于一身時，擁有多元化的信息渠道，作為宏觀審慎監管主體具有明顯優勢。中央銀行在宏觀金融分析中具有成熟的經驗，有利于宏觀審慎政策的制定和監管工具的設計。將宏觀審慎監管職能授權給中央銀行，將進一步擴大中央銀行的金融監管工具箱。宏觀審慎政策既需要微觀機構分析，也需要宏觀經濟分析，同時也依賴于其他監管政策的協調。宏觀審慎工具與貨幣政策工具、微觀審慎工具相互補充，有利于中央銀行通過多種監管工具和作用渠道對金融系統整體進行宏觀調控。Borio（2009）認為貨幣政策當局對于宏觀經濟與金融系統之間的關系具有很深的理解；而宏觀審慎政策主體專注于系統性風險管理，兩種政策相輔相成。中央銀行同時作為貨幣政策當局、支付清算中心以及最終貸款人（部分中央銀行還是微觀審慎監管主體），擁有各個方面的專家，熟悉金融機構的經營方式、不同機構之間的關聯性以及宏觀經濟與金融部門的相互作用，有助于分析和識別系統性風險（BIS，2011；Nieretal．，2009、2011）。3.協調優勢。宏觀審慎監管的有效實施需要與微觀審慎監管、貨幣政策等其他宏觀經濟政策相互協調。若將宏觀審慎政策監管主體分散設立（金融穩定委員會模式由多個監管機構共同組成，監管職責仍然是分散于各個監管主體），則需要保證多個監管主體之間的協調與合作。即使政策的分析和制定可以由獨立的監管機構負責，政策的執行也將不可避免地需要由不同監管主體相互配合，但權責界定以及協商機制往往難以建立。因此，相比將宏觀審慎監管授權給多個監管機構而產生額外的協調成本和效率成本，由單個監管機構主導行使審慎監管職責更具可行性（AlanS．Blinder，2010；BIS，2011）。Andrew在英格蘭銀行的一次演講中提到擁有危機記憶的機構更有可能承擔維護金融穩定職責，傳統的監管機構在防范和處理金融危機方面更具專業性。因此，將中央銀行作為宏觀審慎監管主體在目前看來是一個更好的選擇。中央銀行擁有多種監管身份，可以有效解決在實施審慎監管政策的過程中所面臨的政策協調問題，降低政策制定與政策執行之間的溝通成本和政策時滯，及時對金融系統采取監管措施，這對于危機處置來說至關重要（Nieretal．，2011；BIS，2011）。4.獨立性優勢。若多個監管機構共同承擔宏觀審慎監管職責，這些分散的監管主體將放棄一定的獨立性以確保金融穩定總體目標的實現。在相關信息披露要求下，每個監管主體需要使用特定的目標決策函數進行政策分析，并將決策信息和過程披露給公眾。當單個監管主體的自身政策決策與宏觀審慎政策目標發生沖突時，將會使公眾更加難以分析和理解監管政策，影響監管主體的社會公信力（BIS，2011）。中央銀行擁有多種監管身份，可以設立內部協調機制，有效避免不同監管主體之間的獨立性損失。此外，中央銀行作為貨幣政策當局在制定政策時免受政治影響方面具有一定的經驗，在實施宏觀審慎政策的過程中能夠避免其他政治干擾。

五、結論與建議

2008年金融危機后，宏觀審慎政策被越來越多的國家納入監管體制，作為現行金融監管體系的重要補充。關于如何確定宏觀審慎政策的監管主體，目前尚無定論。但伴隨著危機后中央銀行金融監管職能的回歸，無論是從理論層面還是實踐層面來看，中央銀行在實施宏觀審慎政策方面具有明顯的激勵優勢、信息資源和分析優勢、協調成本優勢和獨立性優勢，也因此應當被賦予重要的宏觀審慎監管和維護金融穩定的職責。2017年全國金融工作會議加強了中國人民銀行審慎監管職能，也對“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”提出明確要求，都標志著中國人民銀行宏觀審慎監管職能的不斷強化。2019年2月，中國人民銀行新設宏觀審慎管理局，重點構建宏觀審慎政策監管框架，也是我國中央銀行審慎監管職能的進一步完善。將中央銀行作為宏觀審慎監管主體具有諸多優勢，但仍存在缺陷。各國在設立審慎監管的主體時應考慮不同國家的具體國情，例如經濟金融發展水平、政治和法律制度背景以及歷史事件等，都會影響審慎監管主體的設立。雖然中央銀行擁有信息資源和分析優勢，但宏觀金融經濟系統錯綜復雜，要做到準確、有效的宏觀審慎政策分析仍然還有很長的路要走。此外，中央銀行作為多重監管主體，可以充分發揮政策的協同優勢，但也將不可避免地面臨政策沖突。中央銀行需要建立完善的法律制度，以保證政策的獨立性和權責分明，明確每種政策的監管目標和決策程序、不同政策目標之間的權衡以及合理的目標排序。此外，隨著中央銀行監管職能的不斷擴大，監管權力過于集中，需要完善中央銀行的信息披露和問責制度，建立有效的防火墻機制和紀律機制來約束中央銀行的行為。

作者:邵夢竹 單位:中國人民大學財政金融學院