論商業銀行罰款權

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對于商業銀行有無罰款權的問題，已經引起了人們的關注。這里我們就此問題作了探討，以為引玉之磚。

《票據法》第八十八條規定：“支票的出票人所簽發的支票金額不得超過其付款時在付款人處實有的存款金額。出票人簽發的支票金額超過其付款時在付款人處實有的存款金額的，為空頭支票。”中國人民銀行《支付結算辦法》第一百二十五條規定：“出票人簽發空頭支票……，銀行應預以退票，并按票面金額處以百分之五但不低于1千元的罰款……。”那么，商業銀行有罰款權嗎？

一、罰款的法律含義

罰款是行政處罰的一種，屬于行政處罰中的財產罰。行政處罰是指國家機關對公民、法人或其他組織違反行政管理法規但尚未構成犯罪的行政違法行為依法追究行政法律責任的行政執法行為。行政處罰作為一種執法行為，要保證其自身的合法性，就必須符合下列條件：

第一，處罰的機關要合法。根據實施行政處罰的主體資格制度的要求，作出行政處罰決定的機關應該是依法成立的并且具有行政處罰權的機關。《行政處罰法》第十五條規定：“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”也就是說，行政處罰的決定只能由國家特定的行政機關作出，其他國家機關、企事業單位、社會團體、其他社會組織和個人是沒有行處政處罰權的。不過，《行政處罰法》第十七條又規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰?！币簿褪钦f，原本沒有行政處罰權的、但具有管理公共事務職能的組織在主管行政機關的授權下也可以行使行政處罰權。所以，商業銀行作為企業法人，不僅它本身是沒有行政處罰權的，而且，又因為它不是具有管理公共事務職能的組織，所以，中國人民銀行也不能將行政處罰權授予商業銀行行使。

第二，處罰的機關必須具有處罰權。即具有行政處罰權的行政機關必須在法定職權范圍內實施行政處罰。行政機關實施行政處罰，沒有法定的行政處罰依據的或者擅自改變行政處罰的種類、幅度的，應由其上級主管行政機關或者有關部門責令改正，還可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分（《行政處罰法》第五十五條）。由此可以看出，并非所有的行政機關都有行政處罰權（如內部行政管理機關無權對行政機關相對方進行處罰），而有行政處罰權的機關也并非能對所有的行政違法行為進行處罰（如中國人民銀行無權對違章駕駛行為進行處罰）。對于那些被委托授權了的、可以具體行使行政處罰權的組織而言也是如此，他們同樣要在主管行政機關委托授權的范圍內進行活動，超出了行政機關的委托范圍行使處罰權的，應當認定其處罰決定無效。

第三，行政機關相對方當事人的行為具有行政違法性。即具有相應行為能力和權利能力的行政相對人必須因為主觀上的故意或過失實施了違法行為，侵犯了行政管理法規所保護的國家行政管理秩序。所以，中國人民銀行也只能對確實觸犯了法律法規所保護的金融管理秩序的行為，給予相應的行政處罰。

第四，行政處罰的種類和程度必須在法律、法規規定的罰則之內。任何一個有行政處罰權的單位和個人（包括經中國人民銀行授權的事業單位）都只能在法律法規規定的行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內行使行政處罰權，任何人都不得隨意創設和運用法律法規規定以外的行政處罰種類。

第五，行政處罰的程序必須合法。按照《行政處罰法》的規定，行政處罰的一般程序依次為：受理立案、調查、審查和聽證、裁決等四個步驟。另外，依據《處政處罰法》第三十三條的規定，對“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定?！奔纯梢赃m用簡易程序。不管行政機關是使用哪種程序做出罰款決定的，都應當向被處罰人出具行政處罰決定書，依法載明被處罰人違反法律、法規或者規章的事實和證據、行政處罰的種類和依據、行政處罰的履行方式和期限、若不服行政處罰決定去申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限等內容。

綜上所述，只有符合上述五個條件的行政處罰行為才是合法有效的。如果不符合其中的任何一個要素，不論是沒有法定依據還是不遵守法定程序的，該項行政處罰都不能發生法律效力。在所有的行政處罰中，罰款是最常見的一種，它是行政機關對違反法律法規、不履行法定義務的當事人所做出的一種財產罰。由于罰款既能起到懲戒行政違法行行為的作用，同時又不影響被處罰人的人身自由及其他合法的活動，因而在行政處罰中應用得最廣，幾乎在行政管理的各個領域，都有罰款的規定。

二、簽發空頭支票的行為本質是違約

客戶在商業銀行開立活期賬戶并申請支票結算服務，當客戶出票后，該銀行就應當見票無條件付款。但是，如果客戶開出的支票上所記載的金額大于其活動賬戶中實有的資金數額，即透支，銀行還要對該支票五條件付款嗎？《票據法》和中國人民銀行的《支付結算辦法》都規定得很明確；對客戶簽發的空頭支票，銀行可以拒付。那么，這樣規定的法律依據是什么呢？

首先，應當界定商業銀行在支票結算過程中的法律地位。在支票結算中，商業銀行要與兩個當事人發生法律關系：一個是支票的申請人，也就是出票人；一個是請求付款人，也就是持票人。而這兩個法律關系是不一樣的。商業銀行與出票人的法律關系包括兩種：一種是在客戶申請在開立活期賬戶時，與商業銀行之間形成的是存款合同法律關系，商業銀行在存款期間享有對活期賬戶資金的占有權和支配權，客戶則享有要求商業銀按照中國人民銀行公布的利率支付本金和利息以及應自己的要求隨時將賬戶上剩余資金予以返還的權利。第二種是當客戶申請支票結算服務時，商業銀行與該客戶之間又多了一層民法中的委托關系，在此關系中，銀行享有支付了支票款項（實際是在客戶履行民事債務）后，向客戶收取一定數額手續費（費）的權利，負有見票五條件付款的義務；客戶則享有要求開戶銀行見票天冬件材款，以保證自己對收款人（持票人）在一般的民事債權債務關系（票據的原因關系或稱基礎關系）中不會出現違約階情況，以及負有按照《票據法》的規定依法出票的義務。由此可見，雖然《票據法》和中國人民銀行的《支付結算辦法》都認定出票人的開戶銀行在支票結算中的身份是付款人，但實際上，銀行與持票人之間是沒有任何民事上的債權債務關系的，銀行只是為了賺取手續費而接受出票人的委托向持票人負有《票據法》上的付款義務而己。所以，這種所謂的“無條件付款”其實是有條件的（此處暫不討論《票據法》中所要求的持票人必須具備的條件），即并非只要是活期賬戶的所有人申請簽發的支票，商業銀行都要按票據上記載的金額予以兌付，因為商業銀行基于存款合同和委托合同的約定，只對在存款余額內簽發的支票承擔付款責任，一旦客戶的出票金額超出了存款余額，該出票行為實際就是一種違約，商業銀行是無義務對違約出票的支票墊付款項的。因此，在支票透支的情況下，商業銀行當然可以拒付。

其次，商業銀行對空頭支票的拒付是符合《票據法》的基本立法精神的。拒付雖然在表面上看來是對善意持票人違約，違反了商業銀行開辦支票業務時對善意持票人做出的“見票無條件付款”的承諾，但實際上，拒付是在從根本上對簽發空頭支票的行為進行制裁。根據《票據法》的規定，商業銀行對票據付款的前提條件之一是：票據是真實的。此真實性包括兩個方面：一方面，要求票據本身是真實的，即票據在制作款式、填寫內容、簽字或印鑒上都是真實的；另一方面，要求出票的原因關系要真實，即出票人與收款人之間要有真實合法的商品交易關系。而簽發空頭支票恰恰是違反了第二個“真實合法”的要求：出票人要么在主觀上存在欺詐收款人的故意，以空頭支票騙取收款人的貨物或服務，這當屬違約（法）；要么有將商業銀行的利益和信譽置之不理的過失或故意，使商業銀行無法對持票人兌現“見票無備件付款”的承諾。對商業銀行而言，出票人簽發空頭支票的行為既違背了雙方在簽訂支票委托付款合同同時約定的誠實信用的義務，又影響了商業銀行正常的經營管理秩序，破壞了國家辛苦建立起來的支票信用體系，也當屬違約（法）。所以，對一張表面看來沒有什么毛病但實際上卻違約違法的票據，商業銀行當然可以予以拒付。這種處理方式，不僅可以使簽發空頭支票的出票人信譽掃地，讓他人警醒不再與之有經濟上的交往，使其今后在社會中寸步難行，殺一做百，同時也對建立良好的社會信用體系起到的很好的促進和凈化作用。

三、中國人民銀行對簽發空頭支票的出票人有罰款的權利

經過上面的分析，我們不難發現，從民法和票據法的角度來看，商業銀行是完全有權利可以對簽發空頭支票的行為采取拒付的方式來處理的。那么，這是不是就意味著中國人民銀行為了進一步制止這種違約違法行為還可以對出票人處以行政上的罰款呢？

我們說，簽發空頭支票的行為不僅僅是一種民法上或票據法上的違約行為，而且也是一種嚴重擾亂國家金融管理秩序的行政甚至是刑事違法行為；它侵害的不僅僅是善意持票人的經濟利益，而且也擾亂了整個國家的金融秩序；它對社會經濟生活所帶來的不良影響，不僅僅會使廣大的市場主體對支票失去信任，而且也會在很大程度上阻礙我國信用體系的建設。因此，對這種違法行為，除了要在民法上予以制裁外，還要在行政上和刑事上也予以嚴厲的處罰。只有這樣，才能真正從根本上杜絕此類違法行為的再發生。那么，中國人民銀行自己有沒有權利對這種行為進行行政處罰呢？

《行政處罰法》第十條規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。”第十二條規定：“國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出個體規定。尚未制定法律、行政法規的，前款規定的國務院部、委員會制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定。”國務院在《關于貫徹實施（中華人民共和國行政處罰法）的通知》中要求：“國務院各部門制定的規章對非經營活動中的違法行為設定罰款不得超過一千元?！彼?，只要國務院制定的行政法規有“可以對這種簽發空頭支票的行為進行行政處罰”的規定的，中國人民銀行就可以在國務院行政法規屆定的范圍內作出更加具體的規定；而在國務院對這個問題還沒有相應的行政法規加以規定的情況下，中國人民銀行也是有權利在行政規章中對簽發空頭支票的行為作出“是否予以罰款以及罰多少款（限額在一千元以內）”的規定的。而且，中國人民銀行已經在其頒布實施的行政規章——《支付結算辦法》里，于第一百二十五條明確規定了：“出票人簽發空頭支票……，銀行應……按票面金額處以百分之五但不低于一千元的罰款；……?！蹦敲?，中國人民銀行有權作出這個規定是否就意味著這個規定的內容一定是合法的呢？或者說，中國人民銀行有沒有權利授權商業銀行對這種行為處以罰款呢？

四、商業銀行沒有罰款的權利

《行政處罰法》第十八條指出：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰?！芪薪M織在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政處罰；……?！倍谑艞l規定的受委托組織必須是“依法成立的管理公共事務的事業組織”。所以，中國人民銀行在自己不方便行使行政處罰權的情況下，是可以委托其他組織來具體行使的。但是，不是任何一個單位和個人都可以成為這個“受委托組織”的，它必須符合法律規定的條件才行，也就是必須是“管理公共事務的事業組織”才有資格成為這個“受委托組織”。而《商業銀行法》明確規定：“商業銀行是企業法人”。所以，商業銀行并不具備管理公共事務的職能，因此，它也就不能接受中國人民銀行的委托成為行政處罰的具體執行者。

商業銀行因其自身并沒有行政罰款權，所以，在實際工作中，就往往會拿出中國人民銀行的《支付結算辦法》第一百二十五條的規定來，以此作為自己有權對簽發空頭支票的出票人處以罰款的法律依據。那么，這種做法合法嗎？即《支付結算辦法》第一百二十五條的授權性規定是否可以認為“中國人民銀行已經對所有的商業銀行行使罰款權的行為進行了一次合法的和具有普遍意義的授權”呢？我們認為這是不行的。根據我們前面對行政處罰行為合法性的分析，可以知道，原本沒有行政處罰權的組織只有經過有行政處罰權的行政單位的授權委托后才能擁有行政處罰權，而這個“授權”程序及被授權人的資格條件決不是中國人民銀行制定的行政規章中的一個授權性規范所能夠跨越的。從法律效力層次上講，《行政處罰法》的效力層次要比中國人民銀行的《支付結算辦法》高，若《支付結算辦法》的規定與《行政處罰法》的要求不相符的，則該規定無效。由此，我們可以得出這樣一個結論：即中國人民銀行的這個授權性規范的內容是違法的；或者說中國人民銀行的這個授權性規范并沒有為該規定中的法律關系“主體”（即商業銀行）為某種“法律行為（即實施罰款權）”提供法律上和現實上的“通行證”。若要使該授權性規范中的主體能真正擁有罰款的權利，該主體（即被授權組織）就必須要滿足相關法律規定的條件——即按照《行政處罰法》的規定，必須具有管理公共事務的職能。所以，中國人民銀行要想對簽發空頭支票的出票人進行罰款，要么親自為之，要么委托他人為之。而若要委托他人為之，首先就要選對授權的對象。否則，任何組織（包括商業銀行）的罰款決定都是屬無效的。而從另一角度來講，中國人民銀行若要更好地維護金融管理秩序，就應當積極主動地向具有管理公共事務職能的組織進行行政處罰的授權。而在商業銀行沒有受權資格卻取得授權的情況下，要求其對違反金融管理秩序的行為行使行政處罰權就是強人所難。若中國人民銀行對本不能成為具體實施罰款權的商業銀行追究其不對擾亂金融管理秩序的行為（如簽發空頭支票的行為）予以行政處罰的失職責任的，顯然也是很不公平很不恰當的。

五、商業銀行“行使”罰款權時的問題及對策

從上面的分析中，我們知道商業銀行對簽發空頭支票的行為是無權處以罰款的，這也就使得商業銀行在“行使”罰款權時出現了很多問題：

首先，在實際工作中，商業銀行在“行使”罰款權時，其行使程序也大多不合法。按照《行政處罰法》的規定：行政主體為行政處罰行為前必須先立案，再調查取證，在經過審理和聽證程序后，最后作出裁決并通知行政相對人。就算是采用簡易程序進行行政處罰的，也要在裁決中要向被處罰人說明行政處罰的原因和理由，要求其在規定的時間內承擔相應的行政責任，并告知其不服裁決可以申請復議或向法院起訴的權利。而實際工作中，商業銀行的做法往往是：一旦發現了空頭支票，先對持票人拒付，再就立即從出票人的賬上扣劃罰款。而《行政處罰法》第四十六條規定：“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。除當場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機關及其執法人員不得自行收繳罰款。”只有對“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，”才可以當場作出行政處罰決定（第三十三條）?！爱攬鲎鞒鲂姓幜P決定，有下列情形之一的，執法人員可以當場收繳罰款：（一）依法給予二十元以下的罰款的；（二）不當場收繳事后難以執行的（第四十七條）。”行政機關及其執法人員收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款（第四十九條、第五十六條）?！昂茱@然，商業銀行在”行使“罰款權時，有以下違法情形：一是如果空頭支票上記載的金額較大（空頭支票的金額一般都很大，也只有這樣才可能成為空頭支票），罰款數額超過第三十三條規定的限額的，商業銀行就不具備當場作出行政處罰決定的資格；二是簽發空頭支票的出票人一般不會是該支票的持票人。而且，出票人在商業銀行開有活期賬戶，一般不屬于”不當場收繳事后就難以執行“的情況，所以商業銀行無法對出票人作出當場收繳罰款的處理；三是商業銀行一面自己作出罰款的決定，另一方面又自己親自扣收罰款的作法完全違背了罰款決定與罰款收繳相分離的制度；四是商業銀行在扣收了罰款后大多數時候都只是向出票人出具一份對賬單據而不是法律規定的罰款收據，這顯然不符合《行政處罰法》第四十九條的規定。而行政機關對當事人進行處罰不使用罰款單據或者使用非法定部門制發的罰款單據的，上級行政機關或者有關部門是應當對使用的非法單據予以收繳銷毀的，并應對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；五是程序的忽略往往就會導致事實與外在表象的出入，從而引起被處罰人的不服，訴訟也就因此產生。而且，在現實生活中，類似這樣的案件已經出現了很多，商業銀行也往往因為不具備被中國人民銀行授權行政行政處罰的資格以及行政處罰程序不合法而被法院判決罰款行為無效。這不能不引起商業銀行的重視。

第二，商業銀行對罰沒的款項處理不當。罰款是行政機關為對擾亂國家正常的行政管理秩序的相對人實施的一種行政上的財產處罰措施，所以，《行政處罰法》第五十三條規定：“……罰款……，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分；”但是，在實際工作中，商業銀行往往把罰款像扣收違約金一樣地收取，完全把它當成了自己的一項收入來對待，罰沒的款項一律歸入本銀行的收益賬戶，并不上繳給中國人民銀行，這樣做完全抹殺了罰款是行政處罰中的財產罰的性質，是對國家利益的侵犯。所以，《行政處罰法》就對這種行為規定了相應的法律制裁措施，其中第五十八條規定：“行政機關將罰款……截留、私分或者變相私分的，由財政部門或者有關部門予以追繳，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任?！鄙虡I銀行本來就不應該有罰款權，再把非法罰沒的款項私自侵占，其行為的違法性不言而喻。其實，商業銀行完全可以換一種思維來處理這個問題。前面我們已經分析過，支票的申請人與商業銀行之間實際上是一種委托的合同關系，所以，在商業銀行無權取得中國人民銀行“可以行使行政處罰權”的授權委托時，可以根據《合同法》第四條“當事人依法享有自愿訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干涉”的規定所體現出來的“當事人在不違反法律法規禁止性規定的前提下，可以在合同中自由約定權利義務條款”的基本立法精神，以及第一百一十四條“當事人可以約定一方違約時應當根據違約情況向對方支付一定數額的違約金，”的規定，在不違反《票據法》的禁止性規定的條件下，在與支票申請人簽訂支票委托付款協議時約定：“出票人不得簽發空頭支票，否則，就應當承擔違約責任，違約金數額為空頭支票票面額的5%但不得超過1000元，商業銀行可以直接從出票人的活期賬戶中扣收。”雙方簽訂了這樣條款后，只要出現出票人簽發空頭支票階情形，商業銀行對出票人直接扣罰違約金的行為不僅有了合法的依據，而且可以光明正大地將處罰的款項當成自己的收入。

六、中國人民銀行應當盡快修訂相關條款

根據《行政處罰法》的規定，國務院在《關于貫徹實施（中華人民共和國行政處罰法）的通知》中要求：現行規章都要依照《行政處罰法》的規定予以修改或者廢止，修訂規章的工作要在1997年12月31日前完成。國務院各部門制定的規章對非經營活動中的違法行為設定罰款不得超過1000元；行政處罰原則上只能由行政機關實施，沒有法律、法規或者規章明確規定的，行政機關不得委托事業組織實施行政處罰。沒有法律、法規、規章的依據，行政機關自行委托組織實施行政處罰的，都要盡快予以糾正。各地方、各部門設立新的執法機構，必須符合法定條件，出現不符合法定條件的機關或者組織實施行政處罰的情況，要追究該地方或者部門領導人的責任?！吨Ц督Y算辦法》是自1997年12月1日起施行的，可見中國人民銀行并沒有按照國務院的要求對該條規定進行修正，這已經導致了商業銀行不得不在此類案件訴訟中承擔敗訴的結果，給商業銀行的工作造成了極大的被動。所以，中國人民銀行還是應當盡快對《支付結算辦法》第一百二十五條進行修改，把對簽發空頭支票的罰款權上收到自己手中，讓商業銀行擺脫“執法卻違法、不執法卻受罰”的尷尬局面。在商業銀行和中國人民銀行之間建立一個行政處罰的快速反應機制，使商業銀行一旦發現簽發空頭支票的行為就能在第一時間通過該機制上報給中國人民銀行，而中國人民銀行也可以在第一時間內作出行政處罰的決定并反饋給商業銀行，委托商業銀行代為行使收繳罰款的權利。只有理順了罰款權行使主體與罰款收繳權行使主體之間的關系，才可以更有力地懲治簽發空頭支票的行為，更好地維護我國的金融管理秩序。