政策性銀行法律地位論文

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[內容提要]本文探討了政策性銀行的法律地位問題。政策性銀行是我國金融體制改革過程中新出現的一種新型法人，具備我國法律關于法人成立的條件，具有獨立的法人地位；但我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現的法人，因為政策性銀行的性質和任務的特殊性決定了其既不是企業法人、機關法人，也不是事業單位法人、社會團體法人；“入世”后強調公私法的區分和公法人私法人的劃分，具有重大的理論意義和實踐意義；從我國政策性銀行設立的目的、宗旨及國外的實踐來看，政策性銀行應是公法人，具有充分的根據。理論界對政策性銀行法律地位的認識存在偏差，應予糾正。

一、引言

所謂政策性銀行系指那些多由政府創立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，在特定的業務領域內，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理工具的金融機構。1政策性銀行的產生和發展是國家干預、協調經濟的產物。2當今世界上許多國家都建立有政策性銀行，其種類較為全面，并構成較為完整的政策性銀行體系，如日本著名的“二行九庫”體系，包括日本輸出入銀行、日本開發銀行、日本國民金融公庫、住宅金融公庫、農林漁業金融公庫、中小企業金融公庫、北海道東北開發公庫、公營企業金融公庫、環境衛生金融公庫、沖繩振興開發金融公庫、中小企業信用保險公庫；韓國設有韓國開發銀行、韓國進出口銀行、韓國中小企業銀行、韓國住宅銀行等政策性銀行；法國設有法國農業信貸銀行、法國對外貿易銀行、法國土地信貸銀行、法國國家信貸銀行、中小企業設備信貸銀行等政策性銀行；美國設有美國進出口銀行、聯邦住房信貸銀行體系等政策性銀行。這些政策性銀行在各國社會經濟生活中發揮著獨特而重要的作用，構成各國金融體系兩翼中的一部分。

根據黨的十四屆三中全會精神和《國務院關于金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）及其他文件，我國也于1994年相繼建立了國家開發銀行（1994年3月17日）、中國農業發展銀行（1994年11月8日）、中國進出口銀行（1994年7月1日）三家政策性銀行。迄今，我國政策性銀行設立、運作已近八年，但人們對于政策性銀行的法律性質問題卻并不明確。筆者認為，在我國加入世貿組織之后，研究和解決這個問題具有十分重要的理論與實踐意義。本文試圖對此問題加以探討，以促進我國法人制度的改革和創新。

二、我國政策性銀行是獨立法人

法人是一種享有民事立體資格的組織。國外的政策性銀行立法一般均確認政策性銀行具有獨立的法人地位。例如，《韓國產業銀行法》第2條規定，韓國產業銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進出口銀行法》第2條規定，韓國進出口銀行為法人；《韓國中小企業銀行法》第3條規定，韓國中小企業銀行為法人。《日本輸出入銀行法》、《日本開發銀行法》、《日本農林漁業金融公庫法》等關于“二行九庫”的立法也均確認這些政策性銀行具有法人資格。

根據《決定》的規定，中國農業發展銀行和中國進出口銀行均為獨立法人。經國務院批準的《中國農業發展銀行章程》第2條也規定，中國農業發展銀行為獨立法人。但《決定》、國務院《關于組建國家開發銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》及《國家開發銀行章程》卻對國家開發銀行是否為獨立法人均未予明確規定。3

筆者認為，國家開發銀行也是獨立法人。理由如下：（一）我國《民法通則》第37條規定，法人應當具備下列條件：1、依法成立；2、有必要的財產或經費；3、有自已的名稱、組織機構和場所；4、能獨立承擔民事責任。而國家開發銀行是依據《決定》、國務院《關于組建國家開發銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》、《國家開發銀行章程》成立的，也即是依法成立的；國家開發銀行注冊資本為500億元人民幣，由財政部核撥，因而有必要的財產和經費；國家開發銀行有自己的法定名稱，有較為健全的組織機構，如行長、副行長、行長會議、監事會及若干職能部門；有固定的場所，其總部設于北京，并在全國設有若干分行；在業務運營當中，國家開發銀行是獨立承擔民事責任的。可見，國家開發銀行具備法人的各項條件。（二）、同一年成立、而資產規模、業務量、業務范圍、影響力等都要比國家開發銀行小得多的中國農業發展銀行和中國進出口銀行都是獨立法人，4國家開發銀行就沒有理由不能成為獨立法人；（三）、包括國家開發銀行在內的政策性銀行具有獨立法人地位，符合建立政策性銀行的初衷，有利于實現政策性金融與商業性金融的分離，有利于政策性銀行加強經營管理，實行獨立核算，自主、保本經營，責權利統一，建立風險責任機制；（四）、從國務院有關組建國家開發銀行的規范性文件的規定精神來看，國家開發銀行事實上是被作為獨立法人來對待的，如：國家開發銀行制定有自己的《章程》；有國家核撥的注冊資本金；實行獨立核算，自主經營，獨立開展業務活動；是直屬國務院領導的政策性金融機構（正部級單位）等等。總之，我國的三家政策性銀行均具有獨立法人資格當屬無疑。

但是，僅僅明確了政策性銀行具有獨立法人資格還不夠，我們還必須進一步明確其應屬于何種性質的法人。

三、我國政策性銀行應是公法人5

（一）我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現的法人

我國現行《民法通則》將法人分為企業法人與機關、事業單位和社會團體法人兩大類。筆者認為，這種分類并不能將我國的政策性銀行這類新出現的法人包括進去。這是因為：

1、政策性銀行不是企業法人。企業法人是指以營利為目的的、獨立從事商品生產經營活動的法人；其中以營利為目的、具有獨立經濟利益是其重要的法律特征。6而政策性銀行區別于其他商業性金融機構的主要特征便是不以營利為目的，專門貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，以追求社會整體效益為依歸；7它具有一定的獨立經濟利益，也要加強經濟核算，爭取保本微利，但它并不象商業性金融機構那樣非常強調自己的獨立經濟利益。從另一個角度看，如果政策性銀行為企業法人，那么它們就與商業銀行毫無二致，其設立與運作也必須適用《商業銀行法》的規定，而這顯然是有違《商業銀行法》的規定8和國務院有關規定的。因而，我國的政策性銀行不是企業法人。有人認為，我國政策性銀行是國有企業法人，并沒有充足的理由。9

2、政策性銀行不是機關法人。機關法人是指依照國家法律和行政命令組建的、以從事國家管理活動為主的各級國家機關。它們是代表國家從事管理活動的組織。10從不以營利為目的這一特征來看，政策性銀行和機關法人是一樣的；但機關法人另外具有的代表國家從事管理活動、依法享有、行使國家賦予的公權力的特征卻是政策性銀行所根本不具備的。雖然政策性銀行充當政府發展經濟、促進社會進、進行宏觀經濟管理的工具，但政策性銀行本身并不是政府的組成部門，不是國家機關。因此，政策性銀行不是機關法人。

3、政策性銀行不是事業單位法人。事業單位法人是指從事非營利性的社會各項公益事業的各類法人，包括從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝等事業的法人，是社會主義精神文明的重要內容。這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產和經營活動，雖然有時也能取得一定收益，但屬于輔助性質。11在不以營利為目的這一點上，政策性銀行與事業單位法人是一致的；但如前所述，事業單位法人的活動僅限于文化、教育、衛生、體育、新聞、出版等方面的社會公益事業，雖與商品經濟活動不能截然分開，但并不是主要的經濟活動參與者。而政策性銀行的業務活動則主要包括農業發展、基礎設施、基礎產業和支柱產業的支持、進出口貿易促進等我國經濟建設與發展的重要領域，是為專門貫徹、配合政府的社會經濟政策或意圖而開展活動的，以促進社會經濟健康、協調發展，追求社會整體效益為已任，是社會主義市場經濟活動的重要參與者。可見，政策性銀行不屬于事業單位法人。有人認為，政策性銀行是根據政府宏觀決策和法規行事，注重實現政府的政策意圖和社會效益，因而政策性銀行應屬于公益法人，而且獨出心裁地稱為“公益（事業）法人”，12意在指其為公益性的事業單位法人，不免有些牽強附會，又令人費解。

另外，我國民法中尚有社會團體法人。很明顯，政策性銀行同樣不屬于社會團體法人，這勿庸筆者贅言。

既然政策性銀行這類法人不能歸入到我國民法對法人的任一分類中，那么政策性銀行究竟是什么性質的法人呢？

（二）政策性銀行應是公法人

1、關于公法人的含義

公法人是與私法人相對的概念，將法人分為公法人和私法人是大陸法系的一種主要的法人分類，是法人分類的高度抽象，具有重要的理論價值和實踐意義。但主張區分公法人與私法人者對如何進行區分并無統一標準，而是存在多種學說：

（1）目的說。即以公共利益為目的而設立的法人為公法人，以私人利益為目的而設立的法人為私法人。

（2）設立依據說。即依公法而設立的法人為公法人，依私法而設立

的法人為私法人。

（3）設立者說。即由國家或公共團體設立的法人為公法人，由私人

設立的法人為私法人。

（4）法律關系說。即對國家有特別利害關系并受國家特別保護的法

人為公法人，反之則為私法人。

（5）權力說。即凡行使或分擔國家權力或政府職能的法人為公法人，

反之則為私法人。

（6）一般社會觀念說。即依當時的社會觀念認為是公法人者即為公

法人，認為是私法人者則為似法人，并沒有一個明確的標準。

筆者認為，上述學說都只從某一方面而不是完整地描述了區分的標準。筆者主張應采目的說與設立者說，即由國家或公共團體以公共利益為目的而設立的法人為公法人。其余諸說的缺點或是涵蓋不周延易導致以偏蓋全，或是因確定性差而不足采信。

公私法人的劃分是建立在公私法劃分的基礎上的，是西方學者把法律

分為公私法的產物。前蘇聯和東歐國家由于摒棄公法與私法的劃分故不承認公法人與私法人的區分。我國法學理論由于受前蘇聯理論的影響，在一個相當長的時期，將我國一切法律均視為公法，而否認有私法之存在。這一理論產生于、也適應了以前權力高度集中的行政經濟體制的要求。而在社會主義市場經濟條件下，特別是在加入世貿組織后，這種理論顯然已經不能適應現實的需要。基于市場經濟本身的性質，在當前強調公私法的區分，具有重大的理論意義和實踐意義。有學者主張，區分公法與私法是建立市場經濟法律制度的前提，力主應區分公法與私法。13筆者同意這一主張，并認為，在社會主義市場經濟條件下，只要承認公法與私法的劃分，便存在公法人和私法人劃分的重要價值和意義。我國已有學者肯定這種劃分的法律意義。14

2、政策性銀行應是公法人的理由

既然我國法律體系在傳統上屬于大陸法，而我國現行民法對法人的分

類又不能涵蓋政策性銀行這類新型法人，筆者認為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來分析一下政策性銀行的法律性質。筆者認為，政策性銀行應屬于公法人，其理由如下：

（1）、政策性銀行的目的和宗旨是服務于公共利益的。政策性銀行不以營利為目的，而應追求社會整體效益，服務于公共目的。之所以如此，是因為政策性金融業務與逐利的經營性業務常常是矛盾的，也就是說，政策性業務是非營利的或低盈利的。比如，一國落后地區的開發，對該國經濟平衡發展、社會安定與進步有很大意義。然而，在經濟現代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區，而且會出現從落后地區漏出，流向資金盈利率較高的經濟發達地區。在此情況下，對商業性金融機構而言，追逐營利的理性行為與宏觀經濟發展目標是相悖的。這樣，只有由政府創設的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經濟社會發展目標的要求，才能向落后地區輸送資金，對于由此而產生的虧損，由政府給予補貼，或擔保其債務。但這并非意味著政策性銀行忽視經營活動的收益，就必然發生虧損。

（2）、政策性銀行由國家設立或控制。與商業性金融機構不同，政策性銀行絕大多數是由政府直接出全資或部分出資創立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創立的；或是由國家作保證而設立。而不論政策性銀行如何設立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯系，服從和服務于國家社會經濟發展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會經濟政策和意圖服務。

（3）、一些同屬于大陸法系傳統的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規定政策性銀行為公法人。

有學者認為，政策性銀行屬于公益（事業）法人；15事實上，公益法人屬于社團法人之一種，而社團法人又屬于私法人之一種，因而，這些學者實際上是主張政策性銀行屬于私法人的一種。筆者認為，這是缺乏充分根據的，因而也是不能成立的。筆者認為，只要承認公私法劃分在中國的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。

注釋：

1、參見白欽先、曲昭光著：《各國政策性金融機構比較》，中國金融出版社1993年版，第27頁。

2、參見張長利：《政策性銀行法律制度研究》，首都經濟貿易大學碩士學位論文，1999年，第4頁。

3、不過從《決定》的有關規定及其他有關國家開發銀行組建文件的精神中可隱約看出，國家開發銀行事實上是被作為法人對待的。

4、如從注冊資本金來說，國家開發銀行為500億元人民幣，而中國農業發展銀行為200億元人民幣，中國進出口銀行為33.80億元人民幣。

5、同注2，第14、15頁。

6、佟柔主編：《中國民法學·民法總則》，中國人民公安大學1992年版，第171、172頁。

7、同注1，第27、28頁。

8、參見《商業銀行法》對商業銀行的定義及其他條款的規定。

9、徐孟洲主編：《中國金融法教程》，中國人民大學出版社1997年版，第83頁；史際春、鄧峰著：《經濟法總論》，法律出版社1998年版，第98頁；劉廷煥、徐孟洲：《中國金融法律制度》，中信出版社1997年版，第82頁。《國家開發銀行財務管理暫行辦法》第3條提到，國家開發銀行要辦理工商登記；依筆者理解，這實際上是在把國家開發銀行作為企業對待，因為在我國，只有企業才需要到工商行政管理機關辦理工商登記。

10、同注6，第178頁。

11、同注6，第179頁；佟柔主編：《中國民法》，法律出版社1990年版，第99頁。

12、徐孟洲主編：《中國金融法教程》，中國人民大學出版社1997年版，第187頁；但在該書中還有一個觀點，即政策性銀行為企業法人，見該書第83頁；鄭人瑋；《日本政策性金融法初探》，載《日本研究》1998年第1期；但在該文中，作者的觀點與日本政策性銀行均為公法人的法律事實是不相符的。石少俠主編：《經濟法概論》（成人高等教育法學教材），法律出版社。

13、王家福：《社會主義市場經濟法律制度建設問題》，載司法部法制宣傳司編：《中共中央舉辦法律知識講座紀實》，法律出版社1995年版。

14、江平主編：《法人制度論》，中國政法大學出版社1994年版，第43頁。筆者認為，隨著改革的進一步深入，將會出現更多的、舊的法人分類方法所不能包容的新型法人，如存款保險公司、公證機構等等，只能以公法人與私法人的分類方法來劃分。

15、同注12。

本文作者單位：中國東方資產管理公司

通信地址：北京阜成門內大街410號中國東方資產管理公司法律事務處張長利

收

郵編：100034

作者簡介：張長利，男，1971年7月生，江蘇人，法學碩士，經濟師，現為中國東方資產管理公司法律顧問、律師，主要研究方向：金融法、經濟法

代表性著作：《論政策性銀行立法的有關問題》，載《中央財經大學學報》

1999年第10期

《論政策性銀行法的性質》，載《學術論壇》2000年第2期

《論商業銀行法實施中的一個誤區》，載《經濟與管理研究》1999

年第5期

《政策性銀行法性質探析》，載《法學雜志》2000年第1期

《利益對立與統一中的股東權保護》，載《華北電力大學學報》

（社會科學版）2000年第4期（被中國人民大學書報資料中心主辦《經濟法學、勞動法學》2001年第8期全文轉載）

《金融資產管理公司條例評析》，載《金融理論與實踐》2001年

第4期

《建筑工程質量的法律責任問題》，載《法律與社會》1998年第4期

《政策性銀行法律地位探析》，載《廣西政法管理干部學院學報》2000年第4期（被中國人民大學書報資料中心主辦《經濟法學、勞動法學》2000年第12期全文轉載，收入《中國經濟法學精粹2001卷》）

《略論國外政策性銀行法的產生、發展》，載《華南金融研究》2001年第2期

《利用外資處置不良資產中的法律問題研究》，載《金融理論與實踐》2002年第7期

《馬來西亞資產管理公司法介評》，載《東南大學學報（哲學社會科學版）》2002年第2期