廣電產業法律管理論文

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【內容摘要】本文從廣播電視的法律屬性入手，在分析廣電產業特性的基礎上對廣電產業的法律問題進行了嘗試性的探討。

【關鍵詞】廣電；廣電產業；法律視角

廣播電視(簡稱“廣電”)作為現代傳媒的主要載體，人們關注較多的是其新聞宣傳的“喉舌”功能，從產業角度討論廣電媒體問題曾被認為“不合適宜”[1]，而站在法律的層面討論廣電產業化問題更是“自不量力”。但在依法治國的策略和法治市場經濟的大環境中，嘗試從法律的視角討論廣播電視產業化問題顯得十分有現實意義。本文從廣播電視的法律屬性入手，在分析廣電產業特性的基礎上對廣電產業的法律問題進行了嘗試性的探討。

一、廣播電視的法律釋義

什么是廣播電視?不同的視角會有不同的結果。傳播學者認為“廣播電視是通過電磁波傳導方式向特定范圍播送音像節目的大眾傳播媒體。”[2]從字義上講“廣播電視”應屬于傳播學或廣播電視學上的概念，想從法律角度來說明“什么是廣播電視”，確實有點困難。一個傳播學概念如何成為一個法律概念呢?這本身在法理上就值得探討。如同“壟斷”一詞有不少人認為是經濟概念而不是法律概念一樣，同樣有個疑問：“廣播電視”能不能從法律角度進行界定呢?

筆者認為是可以的。所謂的法律概念無非是指“在法律上對各種事實進行抽象，概括出它們的共同特征而形成的權威性范疇”[3]。一個概念只要具備了“法律上的規定”以及“權威性的范疇”兩個要素就應當具有法律概念的形式特征。因為法律概念本身并不能將一定的事實狀態和法律后果聯系起來，只是適用法律規則和原則的前提，其功能是“將雜亂無章的具體事項進行重新整理歸類的基礎”[4]，把某主客體、某事、某行為歸入某一概念所指稱的范圍，界定法律的適用而已。而法律概念的實質特征就是“概念”本身，這個特征本來就需要從法律外進行抽象概括。因而，對廣播電視法律概念的理解，應先看看“在法律上”有沒有“假定”，是不是“權威性范疇”?再從概括的內容角度審視其法律概念的實質特征。現在就從“法律”的“權威性范疇”中來考察廣播電視法律概念。

1.法律中的廣播電視概念

對于很多問題我們喜歡借鑒，現不妨先從國外調整廣播電視關系的法律規范中尋找廣播電視的法律概念，探討一下各國立法是如何對廣播電視進行“假定”的(下定義)。《加拿大1991年廣播法》對廣播的定義為“利用無線或者其他通信手段為公眾提供通過廣播接收設備接收的加密或者不加密的節目，但不包括專門為演示而傳輸的節目。”《統一德國的廣播電視國家條約》總則第2條就是對“廣播和電視”的釋義：“指為社會組織的、用電頻而不用導線、或用導線，以文字、聲音、圖像的形式播出的各類節目。它還包括以密碼播出，付費后可接收的節目以及圖文電視。”[5]《美國聯邦通信法》第3條第6款把廣播理解為“為了公眾接收，直接或通過轉播，進行廣播電視傳播”。可見，很多國家在法律中都明確地規定了什么是“廣播電視”，給“廣播電視”披上法律的外衣。但遺憾的是在我國不僅沒有《廣播電視法》，連行政法規和部委規章中也難以找到對“廣播電視”的假定。因而，對我們而言“廣播電視”在某種程度上還僅僅是停留在法律之外的一個概念，也正為如此，導致了廣播電視與其他概念在法律范疇上的模棱兩可、權限不清(如與電信的關系)，這也是從法律角度理解廣播電視的意義所在。

2.廣播電視的法律屬性

之所以一直想把廣播電視當作一個法律概念來探討，原因就在于廣播電視已不再是一個單純的技術概念或傳播學俗語，它的內涵本身就具有諸多法律屬性，或者說有法律概念的實質特征。首先，在“媒體即權力”的視野中，作為最主要的媒體，廣播電視一直是權力的象征，是“第四種權力”的核心組成部分，在三權分立與制衡中扮演重要的角色，這種功能就屬于法律的范疇；其次，廣播電視已由單純的“工具客體”向“責任主體”轉變，人們曾經一直從一種“工具論”或“功能論”的角度來認識廣播電視的本質，廣播電視也同一雙筷子、一臺機床一樣，“盡其所能、聽我之命、為我所用”，但社會發展到今天，廣播電視已從“工具客體”的本質中掙脫出來了，變成了一個具有獨立行為能力的“責任主體”，是享有權利并能獨立承擔義務的“法律主體”；第三，廣播電視作為“準公共產品”的特性和“公益性”的要求，人們總是要用法律的理念和原則來規范廣播電視的行為，如公共信條、公正原則、合法傳播等等。可見，廣播電視這個概念就是法律內涵的體現，也離不開法律的視線。

3.法律角度探討的意義

為何要在法律范疇中討論廣播電視的概念呢?原因很多，但最主要的是想把廣播電視當作法律的調整對象，不再讓它一直游離于法律之外，甚至居于法律之上。這也是從法律層面認識廣播電視的前提，只有有了法律上的界定和界限，廣電產業化才合法以及合法地產業化。

二、廣電產業及其特性問題分析

要全面正確地認識廣播電視產業化的法律問題，從產業的角度分析廣電產業及其特性是前提條件，只有認清了“事物矛盾的特殊性”才能掌握其有別于他物的本質所在，才能懂得如何用法律手段對廣電產業進行規范。

1.產業與廣電產業

什么是產業?人們的認識水平總是隨著社會生活的發展而不斷發展的，對于產業的認識也經歷了一個過程。“產業”一詞最早由重農學派提出，特指農業。在人類邁入資本主義大生產時代后，產業主要是指工業，在英文中，產業與工業的表示方式都是industry。馬克思主義政治經濟學曾將產業表述為從事物質性產品生產的行業，并被人們長期普遍接受為惟一的定義，也正是因為“物質性生產行業”的定位，廣電媒體始終沒有被賦予產業的屬性，而一直尊居“事業的寶座”。20世紀50年代以后，隨著服務業和各種非生產性產業的迅速發展，產業的內涵發生了變化，不再專指物質產品生產部門而是指“生產同類產品(或服務)及其可替代品(或服務)的企業群在同一市場上的相互關系的集合”。[6]人們也開始對廣電媒體進行重新定位，把它當作一個產業進行經營，經營的內容包括“廣告經營、節目經營、信息經營、技術經營、勞務經營、混合經營”。[7]因而，可以從產業的角度給廣電產業下個定義：即生產、制作、經營、播放以廣播電視節目(信息)或提供廣電文化服務為主的企業組織及其在市場上的相互關系的集合。同時，“‘產業’是一個居于微觀經濟的細胞(企業)和宏觀經濟的整體(國民經濟)之間的一個‘集合概念’，它既是同一屬性的企業的集合，也是根據某一標準對國民經濟進行劃分的一部分。”[8]根據現行產業的劃分標準，廣電業屬于第三產業。

2.產業化與廣電產業化

“產業化是指社會生產勞動的基本組織結構體系與社會生產活動的現代化過程。”[9]“對照國際上通行的說法，一切有投入有產出、按照企業運行規則進行經營活動的事業都可稱之為‘產業’，都可以推入市場。所以產業化問題，是就資源的配置手段而言的。從微觀的角度看，同時也是‘企業化’的問題；從宏觀的角度看，也即是‘市場化’的問題。”[10]從人們對產業化的認識，可知所謂廣電產業化，指的是“意識形態的廣電媒體”向“產業經營的廣電媒體”過渡的過程，也就是廣電媒體的資源配置及生產方式的分工化、市場化、企業化、集團化，“從單純的文化、精神生產事業的媒介單位沿著經營合理性的軌跡向企業狀態過渡的一種現象過程。”[11]

3.我國廣電產業化問題的爭論

在我國廣電媒體一直強調其政治屬性，對于其經濟屬性的“產業化問題”好像成了個“觀念禁區”，十分敏感，人們都自覺或不自覺地回避這種提法。在傳播學界，甚至有人否認廣電媒體產業化觀點，也有人提出“廣電媒體是產業但不應產業化”，而最新的觀點是“既是事業，又是產業”[12]雙重角色。而實際上，廣播電視從經濟學角度來看是個“稀缺資源”，本身就具有產業的屬性，在社會主義市場經濟中，還原其本來面目，按經濟規律辦媒體也應是“政治家辦報”的內涵所在，現在最大的政治就是搞好社會主義市場經濟建設，不應把經濟規律與政治理念完全對立起來，更不能人為地扼殺廣電媒體的產業屬性而否認廣電媒體產業化。但承認廣電媒體是產業而反對產業化的觀點也值得商榷，這種觀點看起來是用辯證的觀點一分為二地分析問題，卻有不合邏輯不顧實際的嫌疑。從邏輯上講，如果廣電媒體是產業了，當然不存在產業化的問題，提出“產業化”是因為我國廣電媒體還不是定位在產業角色的現實困惑，要還其“產業”的面目，就得講“產業化”。“雙重角色”的定位是對轉軌過程中的一種無奈的選擇，更是人們對現實的一種理想的期盼，同樣是徘徊于政治話語的迷魂陣中，不敢“越雷池半步”，聽使行政的使喚，背著產業規律而行，最終會使廣電媒體步國有企業的后塵，陷入老化、冗員、低效的泥潭。對以上幾個觀點的分析實際上回答了廣電媒體要不要產業化的問題。

4.廣電產業的特性

不同的產業都有自身不同的產業屬性。與一般的從事物質產品生產的工農業和其他服務性的第三產業相比，廣電產業是特殊的產業，其產業特性應是廣電媒體屬性與產業屬性相結合所決定的。因而，對其屬性的認識，想從兩個方面進行分析，一是從產業角度分析廣電媒體的產業屬性，二是從廣電媒體屬性角度分析廣電產業的特性。

(1)廣電媒體的產業屬性。主要體現為信息組織屬性、利益組織屬性以及控制對象屬性。信息組織屬性是廣電媒體所具有的收集、加工并傳播信息的基本功能決定的，它是最本質的屬性，使廣電媒體相區別于其他社會系統，決定了廣電媒體具備成為“產業”的必要條件；利益組織屬性是廣電媒體作為整個社會系統的組成部分首先必須依賴一定的物質條件生存，在此基礎上，廣電媒體產生了獲取經濟利益的動機、行為以及追求經濟過程中形成的運營機制。利益組織屬性使廣電媒體必須按照其他產業基本的生存方式生存，是廣電媒體具備成為“產業”的充分條件；控制對象屬性是指廣電媒體必然生存于一定社會環境中并且以信息傳播為功能，成為國家、政府、意識形態的控制對象而被制約和監控，決定了廣電產業的特性。用“‘利益—控制’平衡”模式分析廣電媒體的產業屬性問題會發現：在這一模式中，利益和控制二者力量的對抗和平衡，造成了廣電媒體的三種形態：利益力量強則形成廣電產業；控制力量強則形成意識形態廣電媒體；二者在某種條件下達到平衡時，則形成信息、利益、控制三種屬性上都有鮮明體現的產業化的廣電媒體，我國廣電媒體正朝力量平衡的產業化趨勢發展。

(2)廣電產業的特性。a.文化性與商品性。廣電產業首要的屬性是其文化性，生產特定的“文化產品”。“廣播電視本身就是一種社會文化現象，必然植根于特定的文化環境中，既然如此，廣播電視的發展也不可避免地與文化發生千絲萬縷的聯系，廣電業的發展也折射出文化母體遺傳因子所賦予的種種規定性。”[13]這種規定性正是廣電業在發展中所應遵循的規律。當文化與技術和市場融為一體的時候，文化作為一種產業也在市場中扮演了重要角色，文化產業與信息產業的融合又將廣電媒體推向了市場，作為一種“稀缺資源”，凝聚著社會必要的“勞動時間”，同樣具有商品的屬性，有“使用價值”和“價值”。文化性與商品性兩者并不是廣電業的“矛盾所在”，正是有“文化性”的使用價值和價值，才使廣電媒體有商品性的屬性。b.公益性與盈利性。作為“準公共產品”，廣電媒體應信奉“公共信條”，創造社會效益。“思想文化教育衛生部門要以社會效益為一切活動的惟一準則，它們所屬的企業也要以社會效益為最高準則。”[14]這個論述說明了廣播電視業有別于其他行業。但這也只是廣電產業的一個方面，廣電產業更為突出的應是其盈利性，能夠創造經濟效益，廣電產業被人稱為“最后一個的暴利行業”。[15]在認識公益性與盈利性中，人們習慣把兩者對立起來，總以為經濟效益的利潤最大化必然違背社會效益最大化的運行準則，而實際上，經濟效益最大化和社會效益最大化只是廣電業不同社會定位中的兩個不同層次，兩者在不同層次中要求不同，在同一層面兩者的要求是一致的，沒有社會效益自然就沒經濟效益，經濟效益是為更好地發揮社會效益作用。c.意識形態性與相對產業性。從上文的控制對象組織屬性可知，廣播電視具有很強的政治屬性，是“權力的人”[16]，總體現意識形態要求。因此，廣播電視雖然具有產業屬性，應按市場規律辦事，但同樣也有政治屬性的內在要求和意識形態的運行準則，不可能完全按照市場經濟中的規律運行，因而其產業化有很濃厚的意識形態的“烙印”，不可能完全產業化，至少現在是不可能的，只能是相對的產業化。但市場具有神奇的力量，意識形態性并不能阻止廣電媒體向產業的方向邁進。

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三、廣電產業的法律視角

對廣播電視的法律釋義和廣電產業特性的分析之后，現在再從法律的視野來看廣電產業的特性，實際上也是從廣電產業的特性角度來討論法律問題。一方面要討論廣電產業與法律規范問題，另一方面要研究廣電產業的法律適用問題。前者實際是探討產業化的規范問題，后者講的是如何在規范中進行產業化。

1.廣電產業與法治

以法治業是廣電產業發展規律的內在要求，法對廣電產業的產權關系、市場關系、利益關系、經營規則進行規范，保證了廣電產業的健康發展，健全的法制還為廣電產業發展創造健康、公正的外部環境，法制越健全越有利于廣電產業的發展。沒有有效的法律體系和執法體系，不可能保障廣電產業的正常發展的。以美國為例，當代廣播電視業的發展就是繼承了美國法治的傳統，以法治業“從一定意義上，又保證了美國的電子傳播產業在相當長的時間內仍能居世界的領先地位。”[17]另一方面，法治是一種理性的辦事原則。“法治”一詞又經常被理解為依法辦事。廣播電視產業的運行必須有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

2.媒體權利與廣電產業權利

“權利為由法律上之力保證實現的自由。”[18]媒體為爭取自由，“歷經被告到原告的歷程”[19]。1789年法國的《人權宣言》、1881年的《出版自由法》、美國1775年的《獨立宣言》、1789的《憲法》都對媒體權利進行了規定。現在國際公約和各國都以法律的形式保障了媒體權利，確認信息自由原則。1948年的《世界人權宣言》第19條對此做出了明確表述：“人人有權享有主張和發表意見的自由；此項權利包括……通過任何媒體和不論國界尋求、接受和傳遞信息和思想的自由，”[20]是有關傳媒的國際法進行分析、解釋的基礎和標準。在美國，媒體權利的法律淵源是憲法第一條修正案：“國會不得制定法律……剝奪人民的言論和出版自由……”[21]這條法律被媒體廣泛運用而成為一把有效的保護傘，是媒體權利最集中的體現。但權利總與利益聯系在一起的，正如英國法哲學家J·邊沁(JeremyBentham)和德國法學家R·耶林(RudolfJhering)所主張的“權利的本質就是法律保護的利益”。“權利的本質可定位于正當利益，或追求正當利益行為的合理依據。”[22]媒體既是“社會公共器”也是“創利大戶”，隨著以信息技術不斷革新并廣泛應用于廣電媒體，信息成為受法律保護的財產，媒體權利在產業化過程自然表現為一種產業權利，要求法律保護其產業利益，賦予法律權利，當然也承擔了相應的義務。

3.廣電產業與產權

廣電產業的發展最核心的問題是“誰擁有廣播電視”，即產權問題。什么是產權?我國法學界對產權未形成統一的認識：如認為產權是所有權；產權是物權；產權是經營權；產權是有關財產的一切權利，包括所有權各項權能、現代經營權以及知識產權等。[23]“產權是具有明確歸屬的財產在運用中形成的一系列權利，它可以按效益最優原則進行不同安排，而這種安排將影響處于其中的不同主體的行為方式，因此產權是現代社會資源運用的規則。”[24]因而，產權問題是廣電產業法律制度的基礎，不同的產權制度產生不同的廣電產業管理體制，也決定了各國廣電產業發展的差異。在廣電產業化過程，各國都以產權改革來促進產業化，也是用產權制度來保障產業化的成果。

4.廣電產業特性與適用法律問題

由于廣電產業不同于其他產業，其產業特性決定了法律調整的方式方法與其他產業應有所不同。法雖然是“抽象的、普通的”，但不同的法律調整對象自然應適合不同的法律規范。這就提出一個問題：廣電產業如何適用法律?這個問題實際包括了三個子問題，一是現行調整產業的法律規范廣電產業能不能適用呢?正如上所分析的，廣電產業有其特性，當然需要特別法或專項法律進行調整。但也不能排除一些法律對廣電產業某一領域的適用，或者說對其個別業務的調整；二是要考慮如何適用法律問題。法的適用具有普遍性，雖然廣電產業的特性對法律有特別的要求，但現行的法律卻沒有特別的規定，“既定法律原則”會使廣電媒體產業化過程中出現了諸多法律障礙；第三，實際上還得考慮法律局限性問題。在討論產業法治時，人們常常認為法律是萬能的，以法律手段代替了經濟、行政及其他手段，這實際上是很危險的，也違背了法治的原則。

5.廣電產業法律構建問題

這是討論廣電產業法律問題的歸屬點和最終目的，產業特性的法律適用問題及其他法律問題最終是要通過構建廣電產業法律體系來解決的。問題的對策就是立法，構建法律或重造法律。而廣電產業法律體系除了上面所討論的產權制度外，至少應包含這幾個方面的內容：一是廣播電視媒體屬性的法律界定；二是廣電媒體的管理體制；三是廣電產業的政府管制問題；四是廣電產業的市場運行規則；五是廣電產業與相關產業的法律協調問題；六是廣電產業發展外部法律問題。

注釋：

[1]黃升民、丁俊杰主編：《中國廣播電視媒體集團化研究》，中國物價出版社，2001年，第1頁。

[2]劉愛清、王鋒主編：《廣播電視概論》，中國廣播電視出版社，2001年，第5頁。

[3]孫國華、朱景文等主編：《法理學》，中國人民大學出版社，1999年，第274頁。

[4]參見《牛津法律大辭典》(中譯本)，光明日報出版社，1988年，第533頁。

[5]國家廣播電影電視總局法規司編：《廣播電影電視法規匯編》，中國廣播電視出版社，2001年，第668頁。

[6]國家體改委等編：《中國國際競爭力發展報告1997年》，中國人民大學出版社，1998年，第1頁。

[7]劉愛清、王鋒主編：《廣播電視概論》，中國廣播電視出版社，2001年，第330-334頁。

[8]王先慶著：《產業擴張》，廣東經濟出版社，1998年，第2頁。

[9]李曉楓、柯柏齡主編：《電視傳播管理實務》，新華出版社，2001年，第70頁。

[10]吳文虎主編：《新聞事業經營管理》，高等教育出版社，2001年，第223頁。

[11]黃升民、丁俊杰主編：《媒體經營與產業化研究》，北京廣播學院出版社，1997年。

[12]劉宏著：《中國傳媒的市場對策》，北京廣播學院出版社，2001年，第1頁。

[13]黃匡宇主編：《廣播電視學概論》，暨南出版社，2000年，第122-123頁。

[14]參見《鄧小平文選》第三卷，第145頁。

[15]新華社新聞研究所中外媒體發展戰略研究中心：《財經媒體的市場空間》，載江藍生、謝繩武主編：《2001～2002年：中國文化產業發展報告》，社會科學文獻出版社，2002年，第141頁。

[16]［美］JosephStrausbhaar,RobertLaRose著，涂瑞華譯：《傳播媒體與資訊社會》，亞太圖書出版社，1996年，第34頁。

[17]胡正榮著：《媒體管理研究》，北京廣播學院出版社，第279頁。

[18]王利明主編：《民法》，中國人民大學出版社，2000年，第45頁。

[19]張國良主編：《新聞媒體與社會》，上海人民出版社，2001年，第211頁。

[20]［法］洛特非·馬赫茲著，師淑云等譯：《世界傳播概覽》，中國對外翻譯出版公司、聯合國教科文組織，1999年，第306頁。

[21]［美］T·巴頓、卡特等著，黃列譯：《大眾傳播法概要》，中國社會科學出版社，1997年，第4頁。

[22]張俊浩主編：《民法原理》，中國政法大學出版社，2000年，第67頁。

[23]參見謝次昌、王經修：《關于產權的若干理論問題》，載《法學研究》1994年第1期

[24]徐曉松著：《公司法與國有企業改革研究》，法律出版社，2000年，第224頁。