政府自利性的理性審視透析

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摘要：政府具有公共性和自利性雙重屬性，公共性是政府自身內含的一種根深蒂固的價值理念，長期以來為學術界關注和論證，但是對政府自利性進行詳細、系統、深入的剖析則是當代公共選擇理論的重要貢獻。正是由于這一理論關切的非同步性，更需要我們從理性、實然的視角來透視政府的自利性及其與公共性之間的矛盾和沖突。從根本上說，這種沖突的化解有賴于在政府利益與公共利益之間建立一種激勵共客機制。

關鍵詞：政府自利性；公共選擇理論；激勵共容

政府作為公共利益的代表者、維護者和實現者內在地具有公共性的基本屬性，而且政府受到自身利益的驅使，也具有自利性的典型特征，但是對政府公共性與自利性的理論關切與研究是非同步的。

因為按照西方傳統政治學的觀點：“政府作為全體公民權力的委托、行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共權力的過程中不會追求任何個人或團體的利益”，政府及其工作人員是完美的利他主義者，政府應該是公共利益的代表，不應該有自身的利益。直到當代很多學者仍然秉承政府利益即是公共利益這一理念，美國政治學家亨廷頓就認為：“政府利益就是公共機構的利益，它是組織制度化創造和帶來的東西。在一個復雜的政治體系中，政府的各種組織和程序代表著公共利益的不同側面。”由此可見，長期以來，人們想當然地認為政府公共性是政府的根本屬性也是唯一屬性，這種想當然的思維邏輯使人們仍然陶醉于對政府公共性價值的浪漫期待之中，同時也限制了人們的視線和思維。對政府自利性的發現與研究要比對政府公共屬性的描述和論證晚得多。對政府自利性進行詳細、系統、深入的剖析是當代公共選擇理論的重要貢獻。正是由于這一理論關切的非同步性，更需要我們對政府自利性進行理性的審視。

一、公共選擇理論對政府自利性的解釋及-其適用性

貫穿在公共選擇理論模型中有兩個基本的要素：一是所謂的“經濟人”模型，二是政治市場的概念，公共選擇理論對政府自利性的揭示也是從這兩個方面展開的。

(一)公共選擇理論對政府自利性的解釋

“經濟人”模型假定每一個活動于經濟過程中的個人都以追求個人的經濟利益為動機，面臨選擇時每一個參與者都從自己的偏好出發，選擇能給自己帶來最大收益的機會和最有利于自己的活動方式。“政治人”與“經濟人”一樣也是利己和理性的，“個人的行為天生要使個人效用最大化，一直受到他們遇到的抑制為止，倘若真的要做分析，起作用的具體論點必須放在效用機能上。個人必須像計算或期望那樣，追求他們的自己利益，即狹義的以純財富狀況衡量自己的利益”。家庭和企業中追（整理）求效用最大化和利潤最大化的自利個人同樣也是政治系統中的成員?！爱攤€人由市場中買者或賣者轉變為政治過程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的品行不會發生轉化。”由此可見，在公共選擇理論的視野里，政府具有自身利益，是一個追求自身利益最大化的自利性的主體。

政治市場的概念意味著政治制度就像市場制度，政治家就像企業家，公民(選民)就像消費者，選舉制度就像交易制度，選票就像貨幣。在政治市場里，人們建立起契約交換關系，一切活動都以個人的成本一收益計算為基礎。政府的政策制定者(政治家、政府官員等)同經濟人一樣是有理性的、自私的人，他們就像在經濟市場上一樣在政治市場中追求著他們自己的最大利益——政治利益，而不管這些利益是否符合公共利益。公民由于無力支付了解政治的成本，他們作為有理l生的人往往不參與投票，由此決定普通選民對特殊利益集團的制約作用是非常有限的。在這種情況下，政府往往為代表特殊利益集團的政策制定者(政治家、官僚等)所操縱，由此滋長了種種經濟和政治弊端。

既然政府是追求自身利益最大化的“經濟人”，那么政府官員在政治市場交易中就存在奉行機會主義策略的可能性，也就是說“經濟人”假設本身內含了機會主義傾向。一方面由于人的理性能力是有限的，政府官員與社會公眾之間存在著嚴重的信息不對稱，政府官員就可能利用其信息優勢謀取私利；另一方面，在有限理性的約束條件下，每一個“經濟人”都不可能充分認識普遍的機會主義傾向最終會損害所有人的利益，因而一旦有人借助機會主義行為獲利，這種行為就會在政治市場迅速傳染。基于“經濟人”的邏輯，布坎南甚至明確否認公共利益的存在，他對公共利益這種說法是很不贊同的。既然獨立的個人有其自己的利益，那么，公共利益之說就是無稽之談了。

(二)公共選擇理論對政府自利性解釋的適用性分析

公共選擇理論從“經濟人”假設出發，推演出政府自利性的屬性，被現實生活中大量存在的政府及其官員追求自身利益最大化的行為所證實。究其原因在于政府是由現實中具體的而非觀念中抽象的個人組成，盡管物質利益并非人的唯一目標，但不得不承認，在現有文明條件下，經濟利益不可避免依然是個人效用函數最重要的變量。政府自利性就是通過政府官員維護、追求自身利益而表現出來，換言之，政府自利性的屬性歸根結底是人的利益要求和愿望。馬克思曾經指出，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。所以，必須充分考慮到自利動機對政府官員從事各種行為的影響。從這個意義上講，政府自利性假說，作為公共選擇理論研究政治現象的一種純粹的分析方法，將邏輯分析與道德評判區分開來，在很大程度上揭示了政府自利行為的真實過程，依然具有重要的啟發意義。

但是公共選擇理論將人的行為邏輯抽象化為個人利益最大化，是公共選擇理論的政府自種勝假設所遭受的最大詬病。如同休·史卓頓和萊昂內爾·奧查德所分析的那樣，個人動機中既含有大量的對物質利益的自利的欲望，也“普遍共存著關心自己和關心他人的動機”。在現實生活中，人的行為動機是一個多元復雜的結構，意識形態、家庭和黨派利益、種族、宗教、國家等方面的考慮，往往都會壓倒個人的物質利益計算，因而個人利益最大化并非人類行為取向現實性的反映。就此而言，可以說“公共選擇理論作為一種對政治行為動機的描述是不真實的”。比如政治行為與經濟行為還是有區別的，政府官員在政治活動中，一般不直接承擔其行為所產生的成本，也不獨享其行為帶來的收益，那么就大大減少了成本一收益計算的可能性。至于有些公共選擇理論學者否認公共利益的存在更是無稽之談。

通過以上分析，我們可以看到，盡管公共選擇理論存在著過于夸大“經濟人”范式的分析方法的適用性和有效性的局限性，但是作為一種研究政府行為的分析方法，依然具有重要的借鑒意義。

二、對政府自利性的理性審視：應然抑或實然

任何一種對政府自利屬性及其行為的理性審視，都必須建立在合理的參照系統上，建立在對審視對象的準確定位與合理取舍的基礎上。政府代表公共利益是其不可推卸的職責，與此同時，政府的自利行為也是不容忽視的客觀事實。但是有些學者囿于倫理道德的局限，明確不贊同政府自利性，并認為自利性的概念只適用于私人領域?？陀^地講，這種觀點往往對政府自利行為缺乏一種現實的關照與理解。

對于政府的自利屬性及其行為是應當基于一種理性、實然的態度，還是基于應然的、對政府追求公共利益等美好價值的浪漫期待?坦率地講，對政府自利性的理性審視需要將邏輯分析與道德評價進行區分。馬克思當年就曾高度評價馬基雅維利把政治學研究同道德批判區分開來，并認為這是政治學成為一門科學的前提。毫無疑問，從價值應然的角度講，政府及其掌握公共權力的政府官員應當是沒有私利的“公仆”，在現代民主政治條件下政府自利性是違背政府產生和運作的內在邏輯的。然而從實然分析的角度看，只要我們正視現實，政府自利性的存在就是一個無法否認的事實。實證性的學術研究恰恰是要揭示政府行為的真實過程，無論這種過程是否違背人們對政府行為的正當期待。按照新制度主義的邏輯，制度安排是人的行為選擇的基本約束條件，因此，人的行為模式在很大程度上是制度安排的產物。我們可以說政府應當是“公仆”，但是公仆的行為邏輯需要有相適應的制度環境，在缺乏這種制度環境的條件下，政府的自利屬性就很難被排除。恩格斯就曾指出，“以往國家的特征是什么呢?……隨著時間的推移，這些機關——為首的是國家政權——為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人。”之所以如此，因為缺乏相適應的制度環境，所以后來，馬克思、恩格斯在總結巴黎公社經驗提出“公仆”的概念時，就提出了一套造就“公仆”的制度前提。

從某種意義上講，人類社會往往只能在一種二律背反的困境中做出選擇，歷史的進步總是伴隨著不得不付出的代價，同樣，政府本身就存在著公共性與自利性持久的沖突。委托理論對這種二律背反做了形象的比喻，在政治委托中，公眾作為政治委托人，是國家的主人，而政府則是服務于公眾的“公仆”。一旦公眾授權人管理公共事務，政府作為公共權威的體現者處于管理主體的地位，而公眾的現實地位就從政治委托人演變成了公共權威的服從者，成了被管理者。在政府的權力運作缺乏有效的制度約束的情況下，政治委托人與政治人之間的關系就有可能被完全顛倒，即政府作為人反客為主，成為公共事務管理現實的主人，隨意超越范圍。一旦這種現象發生，高高在上的政府可能完全漠視委托人的意愿，完全按照自身的意志行事。諾斯也指出：“在使統治者租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效體制之間，存在著持久的沖突。”

政府作為公共利益的代表，管理社會事務，提供公共服務是其基本職能，但是政府作為特殊的公共組織也有為自己生存和發展創造有利條件的屬性，即政府除了為社會服務的公利性外，還有自利性，無可置疑地存在自身利益。對于政（整理）府的自利性應一分為二：首先，任何個人或組織的行為都源于對利益的追求，利益是個人和組織活動的根本動因，利益是以需求及需求對象的滿足為基礎的。從這個意義上說，政府作為特殊的公共組織對需要的滿足和自我利益的追求也是合理的，無可厚非。政府對公共利益的追求也是以滿足自身需求為基礎的，換言之，沒有利益支撐的公利行為是虛幻的、短暫的、非理性的。其次，政府自利性從屬于公共性，應該受到限制。公共性是政府存在和發展的基礎，具有本質性、基礎性和整體利益的特征；而自利性作為公共性的派生物，具有非本質性、從屬性和局部利益的特點。當二者發生沖突時，政府的自利性必須服從全社會的公共利益，同時，政府的自利性必須限制在合理的范圍內，任其擴張必然導致對社會公共利益的侵蝕。

三、政府的公共性與自利性之間的關系：激烈沖突抑或激勵共容

國內很多學者在對政府自利性的研究中，通常將其劃分為地方政府的自利、政府職能部門的自利和政府組成人員的自利，這三種政府自利行為相應地形成各級政府的利益、政府部門等小團體的利益、政府工作人員的個人利益三種利益形態，這表明政府在主觀上就存在著追求自身利益與公共利益的持久矛盾，甚至在特殊情況下，政府自利性急劇膨脹，置公共利益于不顧，造成公共利益的巨大損失。因此，一方面，政府作為特殊的公共組織也有為自己生存和發展創造有利條件的屬性，即政府除了為社會服務的公利性外，還有自利性，無可置疑地存在自身利益；另一方面，政府自身存在著追求自身利益與公共利益的持久矛盾，有時這種矛盾會激化，走向激烈的對抗，其結果是造成公共利益的巨大損失。如何化這種潛在激烈沖突為和諧均衡?從根本上說，這有賴于在政府利益與公共利益之間建立一種激勵共容機制。

建立政府利益與公共利益之間的激勵共容機制非常必要。依據現實的邏輯，政府的自利性在特定的范圍內可能具有一定的合理性，至少具有一定的歷史合理性，如果控制、引導得好，可以起到激勵政府及政府官員努力追求公共利益的作用。對政府及其工作人員自利的動機和行為熟視無睹或者一味地嚴厲地壓制都是非理性的態度，也無法實現公共利益最大化的目標。因為完全以“人性惡”為基礎的預設需要對公務員采取重罰重獎的激勵機制，但是這樣的制度安排，其結果可能誘致激勵貧困或者激勵過剩，都是不理想的。與此相對應的是完全以“人性善”為出發點建立起來的制度安排，實質上是以公共利益的一致性抹煞政府自身利益的特殊性，導致政府自利性與公利性嚴重的不相容，即所謂的“激勵不兼容問題”。歐文·E·休斯在《新公共管理的現狀》一文中也指出，“雖然公務員可能受到公共利益的獎勵，但現在看來政治游戲者有他們自身的利益這一點也是無可爭辯的。他們也可能是為了自身的進步或所在部門的發展而工作，而不再是原來想像的那樣時刻都是出于純潔和無私的動機?！边@說明在政府利益與公共利益之間建立激勵共容機制已成為行政改革中急需解決的問題。

建立政府利益與公共利益之間的激勵共容機制也具有可能性。依據利益主體的縱向關系，可以把利益劃分為個人利益、群體利益和公共利益或社會整體利益，群體利益是具有共同個人利益的集合，三者之間，個人利益是群體利益和公共利益的基礎。馬克思說：“‘共同利益’在歷史上任何時候都是由作為‘私人’個人造成的?！鄙鐣跫s論認為，個體為了消除自然狀態下的敵對狀態以更好地實現個人利益，而讓渡給政府部分權力，政府通過行使這些權力實現共同利益?？梢?，公共利益是為了實現個人利益而出現的，公共利益是實現個人利益的工具，沒有公共利益的制約與平衡，個人利益也就無法實現。個人利益與公共利益又有相互依賴相互依存的一面，兩者之間存在利益連續帶，并非非此即彼的簡單替代關系。

因此，作為個人利益和群體利益的政府利益與公共利益之間具有內在的一致性，從而為二者之間的激勵與共容提供了客觀的基礎，但是這種激勵共容必須是在對政府的自利性進行合理控制與有效約束的前提下。激勵共容是利用利益驅動的原理，客觀回應政府自身的正當合法性的利益，促進政府利益與公共利益的協調發展，以求得公共利益的有效實現。合理控制與有效約束意味著，政府利益必須限制在合理合法的范圍內，從制度上約束政府自利性的膨脹和泛濫。