探求行政生態(tài)學(xué)背景下的政府規(guī)模論文

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摘要：瓦格拉認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長會(huì)推進(jìn)政府規(guī)模支出的擴(kuò)大，凱恩斯認(rèn)為政府規(guī)模的擴(kuò)大能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。通過行政生態(tài)學(xué)視角，提出政府規(guī)模的考量應(yīng)該從不同的政府環(huán)境出發(fā)，應(yīng)該考慮到不同政府面臨不同的行政環(huán)境，政府規(guī)模的界定應(yīng)該是社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)的多個(gè)變量的因變量。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)模；行政生態(tài)

1對瓦格拉假說與凱恩斯主義對政府規(guī)模的解讀

長期以來,對于政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系,就存在著完全不同的理論解釋。早在1890年,瓦格拉(Wagnerian)就提出了一個(gè)理論假說——國民收入的增長會(huì)提高對公共產(chǎn)品的需求,即經(jīng)濟(jì)增長會(huì)推動(dòng)政府支出規(guī)模擴(kuò)大,這一觀點(diǎn)被后人稱為“瓦格拉假說”。而凱恩斯主義的觀點(diǎn)則正好倒過來,他們認(rèn)為,政府?dāng)U大支出能擴(kuò)大總需求,并通過乘數(shù)效應(yīng)提高國民收入水平。簡而言之,政府支出規(guī)模的擴(kuò)大能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

所以，瓦格拉假說的支持者認(rèn)為，政府規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的增長，進(jìn)而影響國民福利的提高，主張削減政府規(guī)模；而凱恩斯主義的繼承者認(rèn)為，政府規(guī)模的擴(kuò)大擴(kuò)大了總需求的規(guī)模，促進(jìn)了GDP的增長，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，政府干預(yù)是必要的，應(yīng)該擴(kuò)大政府的規(guī)模。

尤其是自凱恩斯理論產(chǎn)生以后,政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)有了理論依據(jù),政府通過財(cái)政、貨幣等多方面的政策來調(diào)控經(jīng)濟(jì),以求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、快速增長。在這一背景下,政府規(guī)模的不斷擴(kuò)張已成為一種全球性現(xiàn)象,社會(huì)產(chǎn)出中被政府所消耗的部分越來越大，有些學(xué)者和政府官員便提出了政府規(guī)模過于龐大了，應(yīng)該削減政府規(guī)模。國內(nèi)外的學(xué)者對此問題做了實(shí)證研究，得到的卻是不同的結(jié)論，這也是瓦格拉假說與凱恩斯主義根本爭論所在。

2政府規(guī)模的行政生態(tài)分析

里格斯認(rèn)為，各國不同所特有的社會(huì)文化以及歷史等諸因素影響并塑造了該國的公共行政，反過來公共行政又影響了該國的社會(huì)變遷與發(fā)展。政府規(guī)模作為公共行政的一個(gè)方面，他同樣在不同的社會(huì)文化背景下應(yīng)該有不同的規(guī)模；在不同的生態(tài)環(huán)境的下的政府規(guī)模又可能會(huì)從正反兩個(gè)方面影響著政府的內(nèi)外環(huán)境。

政府規(guī)模是指以政府職能和權(quán)力配置為基礎(chǔ)，按照一定的組織原則所組成的各級政府及其部門之總和。它包括內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模，前者是由政府職能、政府權(quán)力等無形要素構(gòu)成的規(guī)模，后者是由政府機(jī)構(gòu)、公務(wù)人員、政府支出、公共事務(wù)等有形要素構(gòu)成的規(guī)模。無形要素的規(guī)模決定有形要素的規(guī)模，有形要素是無形要素的物質(zhì)載體。政府規(guī)模的大小的確定在政府這個(gè)內(nèi)在系統(tǒng)內(nèi)是由政府的職能與政府的權(quán)力決定的，而政府的權(quán)力是由政府職能所賦予的，所以，政府規(guī)模的內(nèi)在影響因素應(yīng)該是政府的職能。

政府職能是指政府在一定歷史時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國家和社會(huì)發(fā)展的需要而承擔(dān)的職責(zé)和功能。在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)化社會(huì)轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，政府職能的重心轉(zhuǎn)移和內(nèi)涵擴(kuò)張致使政府的行政邊界不斷外擴(kuò)，從而導(dǎo)致政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大。

政府規(guī)模增長是指在政府職能行政生態(tài)變化的基礎(chǔ)上,政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的數(shù)量增加。由于增長的原因和效果不同,政府規(guī)模增長具有合理性與非合理性之分,具體分析如下:

(1)政府規(guī)模增長的合理性。

政府規(guī)模增長的合理性是指,由于社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程,隨時(shí)都會(huì)對政府提出許許多多新的要求,加上人口規(guī)模的不斷增長,政府規(guī)模的增長具有一定的必然性,同時(shí),這種增長又是保持在一定的限度內(nèi),與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求大體相適應(yīng)。

①政府提供公共物品和消除外部性引起的政府規(guī)模增長。政府是為提供公共物品并減輕或消除外部性而存在的。由于政府提供的公共物品大多數(shù)具有服務(wù)性,那么,公共物品的數(shù)量及其價(jià)格的相對增加必然促使政府規(guī)模也相應(yīng)地增長。

②政府作為社會(huì)再分配的調(diào)節(jié)者引起的政府規(guī)模增長。調(diào)節(jié)社會(huì)再分配,提供社會(huì)保障,是政府實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必要手段。從世界范圍來看,政府支出占國民生產(chǎn)總值的比例呈不斷上升的趨勢。西方國家政府轉(zhuǎn)移支出開支已經(jīng)占到政府支出高達(dá)50%以上“,以美國為例,1996年社會(huì)保障開支占聯(lián)邦支出的53%”。

③利益集團(tuán)的存在和行動(dòng)引起的政府規(guī)模增長。政府在決策過程中,往往要受到社會(huì)組織各階層和各利益集團(tuán)的影響。“社團(tuán)變成一個(gè)‘媒介’,通過它的作用,許多特殊的利益都可以從公民轉(zhuǎn)遷到政府。”利益集團(tuán)通過對政府施壓,以便獲取公共物品和社會(huì)再分配收入,并且降低自己在日益增長的專業(yè)化社會(huì)中所承擔(dān)的交易成本。這樣,政府只有增加機(jī)構(gòu)和人員,通過向利益集團(tuán)提供各種形式的“偏袒溢出”來換取利益集團(tuán)的支持。

(2)政府規(guī)模增長的非合理性及其危害。

政府規(guī)模增長的非合理性,是指政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求不協(xié)調(diào)一致而導(dǎo)致的過度增長,其結(jié)果損害到社會(huì)的公共利益,帶來許多負(fù)面效應(yīng)。主要表現(xiàn)在:

①官僚體制導(dǎo)致的政府規(guī)模無限增長,造成政府行為的非效率。不論是官僚個(gè)人還是整個(gè)官僚機(jī)構(gòu),都天生地追求效用的最大化,官僚無止境地追求自身效用最大化的行為,最終導(dǎo)致政府規(guī)模無限增長。從官僚體制來看,它缺乏競爭,鼓勵(lì)浪費(fèi)與低效,容易誘發(fā)財(cái)政赤字、官僚主義等政治弊端。

②政府權(quán)力擴(kuò)張導(dǎo)致的政府規(guī)模無限增長,造成尋租行為泛濫。權(quán)力本身是一種資源,它可以成為謀利的資本。歷史表明:沒有哪一個(gè)國家的政府,能夠完全保證公共權(quán)力的公共性,能夠完全維護(hù)公共利益不被侵蝕。從這個(gè)意義上說,政府權(quán)力的擴(kuò)張就意味著政府規(guī)模的增長。政府權(quán)力的非制度性擴(kuò)張,將導(dǎo)致政府官員以偏離甚至侵害公共利益為代價(jià),在特定領(lǐng)域設(shè)租并且同既得利益集團(tuán)勾結(jié),以此來謀求自身的特殊利益,最終結(jié)果是嚴(yán)重破壞了政府的合理性基礎(chǔ)。

③政府職能壟斷性導(dǎo)致的政府規(guī)模無限增長,造成社會(huì)與市場的萎縮。政府職能的壟斷性,是指政府扮演全能的角色,統(tǒng)包統(tǒng)管一切社會(huì)事務(wù)。政府在不斷擴(kuò)大其規(guī)模,成為與社會(huì)相對立的存在物的同時(shí),對社會(huì)生活的過分干預(yù)以及對市場競爭的過度限制,嚴(yán)重束縛了社會(huì)組織與市場主體的自主性,使社會(huì)與市場喪失自治能力,從而消極地依附于國家,最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的停滯。

總之，從縱向進(jìn)行比較，現(xiàn)在的社會(huì)應(yīng)該較原來的社會(huì)環(huán)境更為復(fù)雜，政府的職能應(yīng)該更為明晰。政府規(guī)模應(yīng)該是由政府行政環(huán)境各種因素構(gòu)成的變量綜合作用而最終決定的一個(gè)因變量，即最合適的政府規(guī)模應(yīng)該是在考慮社會(huì)總的環(huán)境的大前提下，考慮社會(huì)最需要的政府職能，摒棄對社會(huì)發(fā)展不利的政府職能之后的一個(gè)均衡態(tài)。

3結(jié)論

綜合以上分析，政府規(guī)模的界定并不是象瓦格拉假說那樣，影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)縮減；也不是象凱恩斯主義那樣，主張用大政府來治理社會(huì)。從行政生態(tài)學(xué)的角度，政府規(guī)模的界定應(yīng)該是在充分考慮政府內(nèi)外生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上經(jīng)過調(diào)整后的一個(gè)均衡態(tài)。

正如政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中“商品的價(jià)格總是圍繞著價(jià)值上下波動(dòng)”一樣，商品的價(jià)格受到社會(huì)各種因素的影響最終形成，這種均衡是偶然的，也是短暫的，政府的規(guī)模正好能達(dá)到社會(huì)所需要的程度也絕對是偶然的，一旦行政環(huán)境發(fā)生了改變，政府規(guī)模也應(yīng)該相應(yīng)地做出調(diào)整，政府改革應(yīng)是進(jìn)行這方面的糾偏。

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