政府與社會(huì)的功能作用淺議

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摘要：構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，需要加強(qiáng)和完善政府公共管理職能，提高政府提供公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力；需要完善社會(huì)三大部門的平衡發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展；需要減少公權(quán)力侵犯私權(quán)利的行為，完善權(quán)力監(jiān)督制約體系。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)政府公共管理職能監(jiān)督與制約

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是我們黨從中國特色社會(huì)主義事業(yè)全局出發(fā)提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。指導(dǎo)社會(huì)主義和諧社會(huì)理論的哲學(xué)思想，是馬克思主義哲學(xué)的辯證觀點(diǎn)和“度”的觀念。辯證觀點(diǎn)認(rèn)為，一切事物的矛盾，不但是相克的，而且是相生的。只有對(duì)抗性矛盾才是一方吃掉另一方的關(guān)系，而我國現(xiàn)今社會(huì)整體上是非對(duì)抗性社會(huì)，社會(huì)矛盾普遍存在相生、互利、共贏的關(guān)系。矛盾一方的存在和發(fā)展，是以另一方的存在和發(fā)展為條件的。例如要快速建設(shè)城市和工業(yè)，必須更好地建設(shè)鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè);要保持東南部快速發(fā)展，必須同時(shí)大規(guī)模開發(fā)中西部;要鼓勵(lì)更高效率，必須實(shí)現(xiàn)公平;人要更長久地利用自然資源，必須同時(shí)更好地保護(hù)和造就自然資源等等。要解決好這些矛盾，達(dá)到協(xié)調(diào)、均衡、共贏、共享，顯然政府在和諧社會(huì)中的角色尤為重要。加快政府管理創(chuàng)新，是促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展的保證和關(guān)鍵。政府作為和諧社會(huì)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，在發(fā)展戰(zhàn)略上要打破單一經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的思路，要堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)，由一個(gè)管制型政府走向服務(wù)型政府。同時(shí)要充分認(rèn)識(shí)和考慮不同群體和階層的利益、公平公正地分配社會(huì)資源和制定社會(huì)行為規(guī)則，維護(hù)不同群體和階層之間的和諧。

1加強(qiáng)和完善政府公共管理職能，提高政府提供公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力

公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。毫無疑問，政府對(duì)社會(huì)發(fā)展負(fù)有主要責(zé)任。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著直接提供、資金供給和監(jiān)管三種作用。目前我國公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了供給主體多元化，但存在覆蓋領(lǐng)域窄、財(cái)政供養(yǎng)不規(guī)范、績效管理不嚴(yán)格、過度市場化又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管等問題。為此，我們從以下幾方面探討提高政府公共服務(wù)和社會(huì)管理能力，以保證公共服務(wù)全覆蓋、高效率和高質(zhì)量。

第一，行政人員應(yīng)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念。在政府中，很少有人用“顧客”一詞。大多數(shù)行政人員根本不知道誰是他們的顧客。他們只知道為領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)服務(wù)，而無視那些真正的服務(wù)對(duì)象。從理論上講，民主政府的存在就是為公民服務(wù)。今天的時(shí)代已不同于工業(yè)時(shí)代，人們對(duì)政府提供的服務(wù)產(chǎn)生了懷疑，試圖改變一切:成立各種委員會(huì)，制定新的計(jì)劃，籌集資金，自愿服務(wù)等，這無疑對(duì)政府提出了挑戰(zhàn)。為適應(yīng)這種變化，政府應(yīng)把顧客放到司機(jī)位置上。因?yàn)橐坏╊櫩蜕狭似嚕椭荒芟Ｍ緳C(jī)把自己送到目的地，這是被動(dòng)的。如果讓乘客自己開車，他們就會(huì)選擇自己的路線抵達(dá)終點(diǎn)。

第二，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能。我們的政府職能應(yīng)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。服務(wù)型的政府是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的政府。服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。我們知道傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府是作為統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治人民的御民之器而存在的;管理型的政府雖然前進(jìn)了一步，把政府的公共力量與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求統(tǒng)一了起來，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的管理，但政府作為管理的主體，處于管理的核心位置，驅(qū)使著作為管理客體的整個(gè)社會(huì)圍繞政府的活動(dòng)轉(zhuǎn)，所以表現(xiàn)為一種政府中心化的現(xiàn)象，政府成了社會(huì)的“主人”，高高在上地實(shí)施著對(duì)社會(huì)的管理。服務(wù)型政府在根本性質(zhì)上與這兩種政府類型的性質(zhì)有所不同，它將徹底拋棄舊的治民觀念或“為民做主”的觀念，而確立為民服務(wù)和“人民做主”的理念。相應(yīng)地，作為規(guī)范政府權(quán)力、維護(hù)人民和社會(huì)自由權(quán)利的法律，也在制度上切實(shí)保障服務(wù)理念貫穿于公共權(quán)力運(yùn)作的全過程，嚴(yán)防政府凌駕于社會(huì)之上。

第三，政府運(yùn)行應(yīng)加強(qiáng)成本管理。政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的重要經(jīng)濟(jì)主體，要加強(qiáng)成本管理，謀求以最小的財(cái)政支出獲取最大的財(cái)政效益。目前，無論是從公共財(cái)政支出的絕對(duì)量還是相對(duì)量來看，世界各國都是呈上升趨勢。這個(gè)問題嚴(yán)重地影響和制約著各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我們必須針對(duì)公共財(cái)政支舀增長的種種原因，有的放矢地研究對(duì)策，切實(shí)有效地加以解決。比如，公共設(shè)施與重大建設(shè)項(xiàng)目要按國際慣例實(shí)行公開招標(biāo);實(shí)行政府采購制度，減少政府財(cái)政支出;國家還可以通過鼓勵(lì)社會(huì)辦學(xué)的方法來縮減教育投資;通過在公用事業(yè)和公共設(shè)施領(lǐng)域引人市場機(jī)制，通過變事業(yè)單位為市場中介組織的改革，通過精簡機(jī)構(gòu)和裁減人員的辦法減少政府的財(cái)政開支，等等。以此來降低政府運(yùn)行的成本，提高政府效率，減低社會(huì)的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政效益的最大化。

第四，引人競爭機(jī)制。政府是最習(xí)慣于采取壟斷方式進(jìn)行管理活動(dòng)的，它常常把競爭看作是一種消費(fèi)和重復(fù)。盡管人們對(duì)私營企業(yè)的壟斷深惡痛絕，但人們卻對(duì)政府的壟斷行為習(xí)以為常。在政府活動(dòng)中，部門間的合作是非常重要的，競爭往往使政府的宏觀控制變得困難。但是，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，競爭卻是必須的，它能節(jié)約成本、創(chuàng)新強(qiáng)化核心能力、適應(yīng)變革、增強(qiáng)效率、滿足顧客需求，提升顧客滿意度。競爭能給整個(gè)社會(huì)注人活力，雖然競爭并非是解決一切問題的靈丹妙藥，但它卻是打開束縛政府枷鎖的一把鑰匙。

第五，轉(zhuǎn)變驅(qū)動(dòng)機(jī)制。主要是轉(zhuǎn)變政府行為的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，即用“有使命感的政府”取代“規(guī)則驅(qū)動(dòng)的政府”。大多數(shù)公共組織被其規(guī)章制度和預(yù)算所左右，他們制定出無數(shù)個(gè)規(guī)則來防止可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤。每當(dāng)事情出錯(cuò)，他們又習(xí)慣地制定出更多的規(guī)則。一定的規(guī)章制度固然必要，但如果規(guī)制過多就會(huì)使政府的行動(dòng)像個(gè)蝸牛，難以對(duì)瞬息萬變的環(huán)境做出反應(yīng)。改變內(nèi)部驅(qū)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵是要將龐大的機(jī)構(gòu)分散成較小的部分，每一部分設(shè)定相對(duì)單一的責(zé)任目標(biāo)，然后界定其權(quán)限和預(yù)算，授予其自主管理的權(quán)力，并強(qiáng)化績效管理和全面質(zhì)量管理，實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向。

2完善社會(huì)三大部門的平衡發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展

所謂社會(huì)三大部門是指現(xiàn)代社會(huì)日益分化為三個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又彼此獨(dú)立的領(lǐng)域:第一，國家或政府或政府組織，也叫公共權(quán)力領(lǐng)域，通常叫社會(huì)“第一部門”，它們屬于政治領(lǐng)域;第二，市場或營利組織，也叫私人領(lǐng)域，通常叫“第二部門”，屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域;第三，社會(huì)組織，也叫公共領(lǐng)域，是前兩者之外的“第三域”，即通常叫做“第三部門”，它們屬于狹義的社會(huì)領(lǐng)域。相對(duì)于政府組織，它是非政府組織(NGO)，相對(duì)于營利組織，它是非營利組織(NPO)。即有著相同目標(biāo)的人群，為了達(dá)到一定的目標(biāo)，將其行為彼此協(xié)調(diào)與聯(lián)合起來就形成了社會(huì)團(tuán)體，被稱為社會(huì)組織。它的出現(xiàn)，是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能由“無限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變的需要。

2.1社會(huì)三大部門結(jié)構(gòu)的重要性

第一，社會(huì)三大部門的構(gòu)成狀況及其相互關(guān)系，無論對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，還是對(duì)正確處理社會(huì)矛盾，都具有結(jié)構(gòu)性前提的意義。

第二，之所以說它們“具有結(jié)構(gòu)性前提的意義”，是因?yàn)樯鲜鰳?gòu)成狀況及其相互關(guān)系，既為社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，又為正確處理社會(huì)矛盾，提供了一個(gè)結(jié)構(gòu)性的總體框架。

第三，在這個(gè)總體框架下，社會(huì)三大部門才能各自有序地加以建設(shè)和管理，它們之間的相互關(guān)系才能有序地加以規(guī)范和理順，也是在這個(gè)總體框架下，社會(huì)矛盾主體的博弈才能有序和規(guī)范，社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)才能適當(dāng)分散，社會(huì)矛盾的互動(dòng)才能趨向緩和，社會(huì)矛盾的表達(dá)才能趨向手段與目標(biāo)的一致。離開這個(gè)總體框架，談?wù)撋鐣?huì)建設(shè)和管理，談?wù)撜_處理社會(huì)矛盾，就有可能在某種程度上陷人盲目性。

2.2社會(huì)三大部門結(jié)構(gòu)的要點(diǎn)

社會(huì)三大部門，各有其存在的根據(jù)和運(yùn)作機(jī)制，作為社會(huì)實(shí)體性的組織構(gòu)成，具有下述的結(jié)構(gòu)性的要求:

第一，三者缺一不可，三者也不能相互代替。三者缺一，就不可能形成結(jié)構(gòu)完整、功能正常的社會(huì)，更談不上形成和諧社會(huì)。同樣，三者相互代替，就會(huì)造成結(jié)構(gòu)紊亂，運(yùn)行無序，也談不上形成和諧社會(huì);

第二，三者的比例要合適，例如，各國經(jīng)驗(yàn)證明，“大政府，小社會(huì)”是運(yùn)作和管理成本很高的模式，而“小政府，大社會(huì)”則是比例比較合適的模式，有助于和諧社會(huì)的形成;

第三，三者的互動(dòng)機(jī)制要良性，要相互促進(jìn)。在這種結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，社會(huì)三大部門才能各自發(fā)揮自己的作用，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，從而在動(dòng)態(tài)的相互交往中真正建立起穩(wěn)定的社會(huì)部門結(jié)構(gòu)。

3減少公權(quán)力侵犯私權(quán)利的行為，完善權(quán)力監(jiān)督制約體系

公權(quán)力是指以維護(hù)公益為目的的團(tuán)體及其責(zé)任人在職務(wù)上的權(quán)利。而私權(quán)利主要指普通公民個(gè)人所擁有的權(quán)利。公權(quán)力有國家強(qiáng)制力進(jìn)行保障，而私權(quán)利雖然有一定的權(quán)利，但并沒有強(qiáng)制力保障，并容易被架空受到損害。公權(quán)力與私權(quán)利在產(chǎn)生及行使機(jī)制上具有不同特點(diǎn)。之所以賦予社會(huì)與組織權(quán)力，是因?yàn)樗枰M(jìn)行統(tǒng)一的行動(dòng)，以達(dá)到維護(hù)內(nèi)部秩序，調(diào)節(jié)內(nèi)部成員關(guān)系的預(yù)期目的。權(quán)力是當(dāng)今社會(huì)一切進(jìn)步和真善美事物的催化劑，當(dāng)然也是今天社會(huì)中一切墮落與假丑惡的寄生體。權(quán)力是兩面性的，最好的東西是由它創(chuàng)造的，最壞的東西也是由它創(chuàng)造的。沒有權(quán)力可能就沒有這么多真善美，也沒有這么多假丑惡。

政府的公共權(quán)力是人民賦予的，理所當(dāng)然地應(yīng)該為人民的利益而負(fù)責(zé)任地、正當(dāng)?shù)匦惺梗龅截?zé)任行政，這可以說是責(zé)任政府的法理依據(jù)。責(zé)任政府的基本理念是由政府與人民的基本關(guān)系決定的。權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定，政府在獲得人民直接或間接授權(quán)的同時(shí)，也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。這種公共權(quán)力的委托關(guān)系表明，政府作為受托方對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營，必然對(duì)公共資源的所有者—公眾負(fù)有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責(zé)任，權(quán)力行使也必須為公眾的利益服務(wù)并對(duì)公眾負(fù)責(zé)。

人民與政府的這種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，實(shí)際上是一種委托一關(guān)系。就公民而言，一是通過同意(選舉)使政府獲得合法地行使管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)，公民也期望能從政府那里得到相應(yīng)的回報(bào)，包括獲得政府提供的良好服務(wù)。正是存在著這樣一種基本關(guān)系，即權(quán)力來源于人民，所以作為人的政府在行使權(quán)力的過程中，必須對(duì)作為委托人的人民負(fù)責(zé)，成為一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)任的政府。

我國是一個(gè)有著幾千年“人治”傳統(tǒng)的國度，加之中國又具有數(shù)千年“集體本位”思想的潛在影響，致使目前還存在著權(quán)力成為少數(shù)人的主體意志壓制多數(shù)人的主體意志的工具，或者說成為文明社會(huì)中少數(shù)人對(duì)多數(shù)人采取文明的野蠻行為的工具。我們再看看歷史，民主斗爭甚至革命斗爭成為近代社會(huì)乃至現(xiàn)代社會(huì)的一種普遍存在的基本社會(huì)現(xiàn)象，勞資管治沖突也成為企業(yè)內(nèi)部的一種普遍存在的現(xiàn)象。社會(huì)性的斗爭必然導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展不和諧，企業(yè)內(nèi)的管治沖突必然導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定，為什么會(huì)經(jīng)常的革命、革命再革命，內(nèi)部沖突、沖突再?zèng)_突，就是因?yàn)闄?quán)力在里面起作用，權(quán)力因素起很大作用。

權(quán)力制約是指對(duì)權(quán)力主體、權(quán)力運(yùn)行及其后果予以監(jiān)督和控制，以防止權(quán)力濫用而對(duì)人民權(quán)利造成危害。國家權(quán)力必須受到公民權(quán)利的制約，國家權(quán)力行使的自由裁量不得侵害公民權(quán)利，最終要達(dá)到國家權(quán)力回歸人民。有學(xué)者認(rèn)為，防止公權(quán)力濫用，要用法治手段來制約權(quán)力，并體現(xiàn)在“立法明示、司法校正、憲法審查”三個(gè)層面。因此制約權(quán)力應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以實(shí)施和體現(xiàn):

第一，立法控制。立法權(quán)通過制定法律體現(xiàn)人民的意志，憲政民主理論要求公權(quán)力的行使不得違背人民的意志，即不能超越法律的規(guī)定。我國立法權(quán)主體是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。立法對(duì)公權(quán)力的控制表現(xiàn)為三個(gè)方面:其一，法律要以明確的規(guī)范，確認(rèn)各權(quán)力主體行使權(quán)力和職能、范圍和運(yùn)作程序，以防止公權(quán)力的濫用、逾越和無序運(yùn)行。

法律所規(guī)定的和確認(rèn)的各權(quán)力主體行使權(quán)力的職能、范圍和運(yùn)作程序，是各權(quán)力主體行使權(quán)力的法定依據(jù)。任何公權(quán)力的行為，都應(yīng)有法律上的依據(jù)，沒有法律依據(jù)的公權(quán)力行為都是無效行為。其二，涉及權(quán)力行使的立法要清浙具體、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，盡可能減少權(quán)力真空、權(quán)力漏洞。同時(shí)，要對(duì)權(quán)力的權(quán)限進(jìn)行合理的限制，防止任意擴(kuò)大權(quán)力的自由裁量范圍。其三，明確權(quán)力主體的責(zé)任。在確定權(quán)力的同時(shí)，明確其應(yīng)負(fù)的責(zé)任，使權(quán)責(zé)成為一個(gè)完整不可分割的整體，使握有權(quán)力的人都可以依法追究其責(zé)任。

第二，司法控制。和立法權(quán)、行政權(quán)相比較，司法權(quán)具有很獨(dú)特的地位，它是實(shí)現(xiàn)法治的一道重要防線，主要是通過對(duì)公權(quán)力進(jìn)行司法審查的方法以糾正違法的權(quán)力行為并對(duì)由之給相對(duì)方造成的損害給予相應(yīng)的補(bǔ)救。“我國的司法審查制度正式確立于1989年，由《中華人民共和國行政訴訟法))加以規(guī)范”。司法審查制度的確立，不僅在保護(hù)公民權(quán)利方面起到了巨大的作用，而且有效地規(guī)范了權(quán)力的行使。然而，我國目前還沒有建立起真正的立法司法審查制度，這在很大程度上削弱了我國司法制度的作用。所以完善司法審查制度，修改《行政訴訟法》刻不容緩。

第三，監(jiān)督控制。“法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是一社會(huì)主體貫徹法律為目的對(duì)其它主體行為所進(jìn)行的干預(yù)”。在一個(gè)民主的國家，對(duì)權(quán)力監(jiān)督的方式是多種多樣的，從監(jiān)督權(quán)力主體的角度，可分為國家權(quán)力監(jiān)督和人民民主權(quán)力監(jiān)督。對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督控制，一要建立憲法審查制度，二要暢通人民民主權(quán)力監(jiān)督的渠道。所謂違憲審查，就是由特定的國家機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)和國家機(jī)關(guān)的行為是否合憲進(jìn)行審查、進(jìn)而決定違憲無效、合憲有效的一種憲法監(jiān)督行為。通過這樣的一個(gè)憲法審查機(jī)制，可以否決或撤銷那些同憲法、法律相沖突的權(quán)力性決策和行為，以維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和最高效力。暢通人民民主權(quán)力監(jiān)督的渠道，就是保障社會(huì)團(tuán)體、群眾組織及公民依據(jù)憲法所賦予的廣泛政治權(quán)利對(duì)任何層次的權(quán)力能夠進(jìn)行直接的監(jiān)督。同時(shí)，社會(huì)團(tuán)體、群眾組織及公民的各項(xiàng)權(quán)利得到充分保護(hù)。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)。和諧是相對(duì)的、具體的、歷史的，不是絕對(duì)的，不可能一跋而就。在不同的歷史階段，和諧社會(huì)建設(shè)有不同的具體目標(biāo)，有不同的需要重點(diǎn)解決的突出問題。研究和探索新形勢下構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的理論也需要不斷的創(chuàng)新。構(gòu)建和諧社會(huì)是從根本上體現(xiàn)人的主體地位，從法的意義上實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會(huì)國家和諧共進(jìn)，從現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人民群眾的切身權(quán)益。