政府創(chuàng)新能力發(fā)展研究

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內(nèi)容提要:創(chuàng)新型國家和服務(wù)型政府要求政府必須具備較強的創(chuàng)新能力。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性和外結(jié)構(gòu)性因素對政府創(chuàng)新能力的提升和發(fā)展具有重要作用。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素包括政府價值取向、行政文化、組織機構(gòu)、官員素質(zhì)及政府能力結(jié)構(gòu)等。政府外結(jié)構(gòu)性因素主要源于政府與市場、社會間競爭、合作和反對的關(guān)系。政府價值理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎(chǔ),內(nèi)結(jié)構(gòu)性影響因素起著決定性作用,外結(jié)構(gòu)性影響因素則是其發(fā)展的重要保障。

關(guān)鍵詞:政府創(chuàng)新能力;政府能力結(jié)構(gòu);競爭;合作

一、引言

隨著全球經(jīng)濟一體化日趨加劇,中國在國際經(jīng)濟政治格局中發(fā)揮越來越重要的作用,同時也多方位、深層次地接受來自國際組織、國外政府的巨大影響。世界各國在國際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國經(jīng)濟持久發(fā)展的競爭力決定。經(jīng)濟持久發(fā)展的不竭動力來源于一國科學(xué)和技術(shù)的不斷創(chuàng)新。正因為此,國家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、政府創(chuàng)新等各種圍繞“創(chuàng)新”而來的“名詞”長久地牽動著各國研究者的神經(jīng)。特別是眾多發(fā)展中國家,經(jīng)濟發(fā)展相對滯后,企業(yè)依附性強,激烈的國際競爭使得企業(yè)根本沒有余力進(jìn)行自主創(chuàng)新,何況國外“新”技術(shù)的引進(jìn)仍能為企業(yè)帶來豐厚利潤,這就使得企業(yè)更沒有動力去創(chuàng)新。加上發(fā)展中國家的法律、制度、文化等各方面也少有促進(jìn)科技創(chuàng)新的動力源。

在這種新的國際、國內(nèi)形勢下,黨和政府審時度勢,提出“用15年左右的時間使我國進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列”的奮斗目標(biāo)。現(xiàn)代創(chuàng)新型國家的發(fā)展經(jīng)驗告訴我們,政府在國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)中應(yīng)著重完善創(chuàng)新型制度、健全國家創(chuàng)新體系、發(fā)展創(chuàng)新文化,切實發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。基于此,當(dāng)前國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)更為迫切的是,加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉(zhuǎn)變,調(diào)整與之不相適應(yīng)的行政機制,這其中至關(guān)重要和基礎(chǔ)性的在于政府創(chuàng)新能力的提升。政府創(chuàng)新能力的加強,不僅能為企業(yè)、科研機構(gòu)等創(chuàng)新主體提供良好的制度環(huán)境和基礎(chǔ)條件,而且還能為之作出表率,積極營造良好的創(chuàng)新文化,走出發(fā)達(dá)國家“由于私部門對政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術(shù)的壓力”而被動創(chuàng)新的慣性。本文旨在分析影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的政府內(nèi)外結(jié)構(gòu)性因素,從政府的角度為創(chuàng)新型國家建設(shè)提供一條有益的選擇路徑。

所謂政府創(chuàng)新能力,是指政府為適應(yīng)不斷變換的經(jīng)濟政治環(huán)境,回應(yīng)公民、社會訴求,實現(xiàn)政府基本價值目標(biāo),對行政理念、組織機構(gòu)、行政制度及體制等行政活動各層面進(jìn)行自我革新的能力。政府創(chuàng)新是政府創(chuàng)新能力的外在表征,政府創(chuàng)新能力是影響政府創(chuàng)新的內(nèi)部決定因素。政府創(chuàng)新能力與政府其他能力一樣,內(nèi)蘊于政府機理,外化為政府行為。政府內(nèi)與外、歷史與現(xiàn)實等林林總總的因素?zé)o時無刻不在影響、塑造著政府創(chuàng)新能力,時間、空間二元框架的四維結(jié)構(gòu)的運行限定著政府創(chuàng)新能力的高低。基于這一認(rèn)識我們把影響政府創(chuàng)新能力的因素歸結(jié)為政府——市場——社會三維結(jié)構(gòu),具體從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)兩大方面來探析。

二、政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素

相對于外在的市場、社會而言,政府是一個相對獨立的實體系統(tǒng)。政府的機構(gòu)、職能及運轉(zhuǎn)均遵循著一整套特有的理念與原則,它們塑造了政府內(nèi)外迥然不同的機構(gòu)設(shè)置、職能定位、執(zhí)行方式、文化氛圍等。影響政府創(chuàng)新能力的首要因素仍在政府內(nèi)部。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素是指在某一特定政府內(nèi)部能對該政府創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性力量。一般而言,探討和研究政府創(chuàng)新能力都以某一特定而具體的政府為考察對象和落腳點。根據(jù)內(nèi)因外因論,政府內(nèi)部分層次結(jié)構(gòu)因素,諸如價值取向、機構(gòu)設(shè)置、職能分配、權(quán)責(zé)關(guān)系、能力結(jié)構(gòu)等,就成為決定政府創(chuàng)新能力的關(guān)鍵性變量。

(一)價值取向

從最根本的政府設(shè)計到政府機構(gòu)的建立與運轉(zhuǎn),價值取向始終是政府不可或缺的內(nèi)在重要組成部分。政府的價值取向,是指導(dǎo)政府內(nèi)在機構(gòu)運轉(zhuǎn)與外部職責(zé)實現(xiàn)的基本理念,它為政府內(nèi)外行政行為提供規(guī)范和導(dǎo)向。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家,“人民性是我國政府區(qū)別于資本主義國家政府的最本質(zhì)的內(nèi)容和最鮮明的特點”。換言之,為人民服務(wù)始終是政府必須堅持的工作方向和行政行為的指導(dǎo)方針與原則。這一原則通過政府行政的每一個程序與方式予以貫徹,在每一個行政細(xì)節(jié)上得以體現(xiàn)。從系統(tǒng)論角度看,價值取向內(nèi)構(gòu)于政府系統(tǒng)的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出與反饋這四個基本環(huán)節(jié)。類似地,政府創(chuàng)新能力也體現(xiàn)在政府行為的這四個環(huán)節(jié)中,價值取向為其提供理論與理念支撐,但同時也規(guī)約著政府創(chuàng)新能力生長的方向、路徑及速度。

一方面,政府的價值取向存在著真?zhèn)螁栴},存在著是否符合行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,以及是否符合人民意愿等問題。正確的價值取向為政府創(chuàng)新能力的生長創(chuàng)設(shè)了良好氛圍,而錯誤的價值取向則背離行政規(guī)律,在它指引下的行政行為只會收到與預(yù)期目標(biāo)相悖的結(jié)果,行政失敗不可避免。因而這種情況下的政府創(chuàng)新能力由于錯誤的行政價值取向帶來的政府創(chuàng)新屢次失敗而成長受挫。甚而言之,這種錯誤的價值理念完全排斥政府創(chuàng)新,更勿言政府創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。由此言之,只有在科學(xué)而正確的行政價值取向,在對政府創(chuàng)新寬容甚至鼓勵的政府行政環(huán)境下,政府創(chuàng)新能力才得以提升。

另一方面,政府價值取向存在著實然與應(yīng)然的統(tǒng)一問題。從應(yīng)然的層面看,政府是公共部門,其執(zhí)掌公共權(quán)力的宗旨在于為社會公眾服務(wù)。從實然層面看,行政主體不可避免地存在著自身的利益追求,并可能將行政權(quán)力作為實現(xiàn)其自身利益的手段。政府價值取向的這種張力及政府監(jiān)督和責(zé)任追究機制的缺失,不可避免地在政府創(chuàng)新中出現(xiàn)了假借創(chuàng)新之名,行自利之實的“偽創(chuàng)新”行為。它不僅內(nèi)在地影響著政府創(chuàng)新能力的建設(shè)方向,同時還為政府創(chuàng)新能力播下了自我毀滅的種子。因而,從政府價值取向角度考量政府創(chuàng)新能力,必須分析其是否符合行政規(guī)律,行政執(zhí)行是否與之相符等方面來具體化操作。

(二)行政文化

行政文化是在行政實踐活動基礎(chǔ)上形成的,直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)。它與政府價值取向有所區(qū)別。政府價值取向是政府作為行政組織和國家有機組成部分在政治結(jié)構(gòu)體中的基本功能和定位,它具有較強的穩(wěn)定性和統(tǒng)合性。各層級政府機構(gòu)和部門都必須以此為生存要義,它是政府存在的價值所在,同時也是一切行政活動應(yīng)努力追求的方向。政府創(chuàng)新能力同樣必須以此為依歸,否則政府創(chuàng)新將會偏離其軌道。而行政文化則不同,它只是作為一個政府機構(gòu)體在長期行政活動過程中逐漸形成的一種文化形態(tài)。行政文化所依附的行政組織包含了一個國家中所有的行政機關(guān)。每一個行政機關(guān)由于其歷史背景、地理環(huán)境、成員組成、經(jīng)濟條件以及政治文化等各方面因素的影響而形態(tài)迥異,顯現(xiàn)出行政生態(tài)圈光怪陸離的一面。然而,行政文化也并非與政府價值毫無關(guān)聯(lián)。行政文化是政府在追求其價值取向的過程中圍繞行政理念、行政方式、行政效能等點滴累積而成。透過它,或多或少可以管窺政府價值的實現(xiàn)狀況。從現(xiàn)實看,行政文化也并不總是自我限定在政府價值規(guī)范的軌道內(nèi)活動,與之相左者有之,在經(jīng)濟社會急遽變革的轉(zhuǎn)型時期尤為常見。正因為此,不同的行政文化孕育出不同的政府創(chuàng)新能力。

人的任何行為都是在一定的思想意識指導(dǎo)之下進(jìn)行的。這些意識以不同形態(tài)存在,有的比較顯著,已有具體規(guī)章條例來約束;有的則讓人難以捉摸,即使身臨其中也不知所以然,但它們都至關(guān)重要。優(yōu)良的行政文化有助于形成團結(jié)奮進(jìn)的組織氛圍,有利于組織價值目標(biāo)的實現(xiàn)。它們包括了諸如公平、民主、平等、堅持不懈、相互學(xué)習(xí)、團結(jié)協(xié)作、積極創(chuàng)新、追求卓越等重要品質(zhì)。

政府創(chuàng)新作為創(chuàng)新主體的一種有目的、有意識、有計劃的行為,其整個過程必然要受到行政系統(tǒng)內(nèi)一定思想、觀念、情感、動機等的深刻影響,這種影響巨大而持久、潛在而無形。從政府創(chuàng)新實踐看,個人創(chuàng)新,也即由政府官員個人設(shè)計、實施的創(chuàng)新,幾乎微乎其微,而且也極難真正成功。真正具有創(chuàng)新力和影響力的政府創(chuàng)新絕大多數(shù)都是有組織的集體產(chǎn)物,也就是說團體創(chuàng)新才是政府創(chuàng)新的主導(dǎo)和努力方向。但團體創(chuàng)新易受行政文化約束,它除須具備個人創(chuàng)新所需的全部條件(比如行政官員個人的專業(yè)知識、創(chuàng)新精神和能力等),同時還必須擁有優(yōu)良的組織機制和創(chuàng)新文化。反之,低劣的行政文化,如貪污瀆職、不思進(jìn)取等則起著相反的結(jié)果,前述之“偽創(chuàng)新”可見一斑。

由此可見,研究政府創(chuàng)新能力勢必需要考量該政府及部門的行政文化。只有首先在行政機構(gòu)體內(nèi)形成有利于創(chuàng)新的優(yōu)良文化,形成符合政府價值理念的行政文化,才能極大促進(jìn)政府創(chuàng)新能力的提高。這種行政文化不僅僅指創(chuàng)新文化③,而且還包括上述諸如團結(jié)協(xié)作等重要品質(zhì)。

(三)組織機構(gòu)

雖然關(guān)于國家和政府的起源有各種各樣的理論假說,但這些理論假說歸于現(xiàn)實卻可納入同一的目的性追求,即探尋現(xiàn)存的政府功能與定位,或者說為當(dāng)下的政府職能與治理方式及路徑尋求理論支撐。從守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建構(gòu)與治理理念的變化無不在某種程度上推動著政府組織以某種秩序化的方式變遷。中國改革開放30年來的政府機構(gòu)改革就是一個極為深刻的說明與印證。有關(guān)政府理論及對政府運轉(zhuǎn)解讀的新認(rèn)識,一方面是對政府在一定歷史、社會環(huán)境中適應(yīng)性調(diào)整的研究;另一方面又是對政府職能與機構(gòu)調(diào)整的前瞻性探討。簡言之,一是政府已適性研究,一是政府可適性研究,但共同的是,某種程度上的適應(yīng)性變遷是其暗含的主題。變遷,與變革類似,常常意味著一定程度的創(chuàng)新。政府組織機構(gòu)的建立本身就為政府創(chuàng)新提供了土壤,為政府創(chuàng)新能力的施展搭建了合適的舞臺和組織保障。從這個角度講,政府部門的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)在相當(dāng)程度上制約著政府創(chuàng)新能力。

由于分工原則在政府的應(yīng)用,官僚政府依據(jù)某種技術(shù)方法,被人為設(shè)計分割為若干要求相對獨立、職責(zé)明確卻又不相互重疊的組織機構(gòu)。這些機構(gòu)雖各自獨立運轉(zhuǎn),但卻又相互關(guān)聯(lián),這種既獨立又關(guān)聯(lián)的狀態(tài)構(gòu)成了政府獨特的組織結(jié)構(gòu)。由于職能分配的不同,政府各部門面對的事務(wù)性工作及其工作對象、制度、程序等也存在較大差異,主要表現(xiàn)在對政府內(nèi)、外部行政事務(wù)處理的要求上,比如與公眾生活密切性程度等。政府部門工作與公眾生活相關(guān)性越強,相互間交流與溝通頻率越高,相互間制約程度就越深。政府部門與公眾互動性的增多,在擴大公民參與的同時,給政府部門行政無形中增添了壓力,也為政府創(chuàng)新提供了動力源。

雖說政府創(chuàng)新是通過政府官員的改革行為得以實現(xiàn),其直接動力是政府官員的責(zé)任心和進(jìn)取心,然而從根本上說,政府創(chuàng)新的動力來源于活生生的社會實踐。這種社會實踐往往以信息的形式通過政府組織機構(gòu)進(jìn)入政府系統(tǒng),而強大的政府創(chuàng)新能力需要有能迅速而全面匯集相關(guān)信息,擁有一套正式規(guī)定和持續(xù)運轉(zhuǎn)的組織安排。正因為此,政府部門職能不同,接收公眾信息的程度和流量不同,部門創(chuàng)新的動力不同,最終政府創(chuàng)新能力培育與提升的機會也不同。這是從單一的政府部門角度看政府組織機構(gòu)對政府創(chuàng)新能力的制約作用。

政府組織機構(gòu)在政府創(chuàng)新中的影響,除其分工帶來的職務(wù)、權(quán)力分化外,責(zé)任也是具有內(nèi)在約束力的重要因素。有效的責(zé)任追究機制能規(guī)范政府創(chuàng)新,避免步入歧途,為政府創(chuàng)新能力正本清源。

政府部門間溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系也影響著政府創(chuàng)新能力。政府的組織結(jié)構(gòu)安排應(yīng)力求保證政府總體動力、官員動力和公眾對政府的期望相協(xié)調(diào)。這就要建立一套對整個系統(tǒng)進(jìn)行控制和保證系統(tǒng)內(nèi)各部門之間能相互溝通的體制,以保證政府各部門的運作不偏離目標(biāo)以及政府創(chuàng)新不偏離預(yù)先的設(shè)定,有效提升政府創(chuàng)新能力。一般而言,當(dāng)一項政府創(chuàng)新超出了單一部門的界定,需要多個部門間溝通與協(xié)作時,政府創(chuàng)新能力受政府組織結(jié)構(gòu)影響的程度就會很深,牽涉部門越多,程度越深。這種掣肘作用不僅體現(xiàn)在政府創(chuàng)新的創(chuàng)制階段,同樣地,體現(xiàn)于制定與執(zhí)行的銜接上。創(chuàng)新不僅僅指創(chuàng)新文本的形成,它還包括了這些文本在政府行政實踐活動中的實現(xiàn)。沒有執(zhí)行的政府創(chuàng)新是極不完整的,執(zhí)行的欠缺使得政府創(chuàng)新能力無法得到實踐檢驗,所謂的政府創(chuàng)新也只能算是一個止于文本的美好愿景;執(zhí)行的偏離,勢必扭曲創(chuàng)新意圖,削弱對政府創(chuàng)新能力的評價。

(四)政府能力結(jié)構(gòu)

政府能力是一個系統(tǒng)性概念,是若干基本能力的綜合體現(xiàn),主要地可分為政府常規(guī)能力和政府創(chuàng)新能力。這里主要探討政府常規(guī)能力結(jié)構(gòu)對政府創(chuàng)新能力的影響。要闡明這一點就必須首先了解政府常規(guī)能力結(jié)構(gòu)。學(xué)界已有的研究可謂見仁見智,但大體都是根據(jù)政府的行政行為把政府能力作功能性區(qū)分,如汲取財政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強制能力;創(chuàng)造能力、生產(chǎn)能力、改造能力、適應(yīng)能力、貫徹能力、自律能力;人力、財力、權(quán)力、公信力、文化力、信息力和結(jié)構(gòu)力,等等。

筆者則認(rèn)為,對政府能力結(jié)構(gòu)的分析,不能僅限于列舉式地對政府能力作功能性區(qū)分,還應(yīng)對政府能力結(jié)構(gòu)進(jìn)行價值性區(qū)分。這種價值性研究為政府能力的提升指明了努力的方向,也能避免那種為提升政府能力而單一地強化能力結(jié)構(gòu)中某一方面的不當(dāng)傾向,同時,它還為政府創(chuàng)新能力的提升和評價提供了依據(jù)。

根據(jù)戴維·伊斯頓的系統(tǒng)理論,政府作為一個系統(tǒng),其一切行政行為可基本歸結(jié)為輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋四個階段。輸入,被區(qū)分為要求和支持兩個方面;轉(zhuǎn)換是政府內(nèi)部價值、信息等程式的有效運轉(zhuǎn);輸出可歸為政治產(chǎn)品的生產(chǎn);反饋則可視為輸出經(jīng)社會系統(tǒng)轉(zhuǎn)換后對政府的再輸入。要求和支持被看作是社會系統(tǒng)向政治系統(tǒng)輸入的兩種類別。其實,“在系統(tǒng)這一端的那些輸出,其功能類似于輸入那一端的要求和支持”,也即政治系統(tǒng)向社會系統(tǒng)的輸出,也可區(qū)分為要求和支持兩個方面。類似地,在政治系統(tǒng)內(nèi)部,它的運轉(zhuǎn)同樣體現(xiàn)出消極和積極兩副面孔,要求和支持亦可概言之。進(jìn)而,我們認(rèn)為,政府行為及其能力向度可歸結(jié)為要求和支持兩個方面,政府能力結(jié)構(gòu)首先應(yīng)是要求與支持的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。

政府要求能力即表現(xiàn)為政府為維護統(tǒng)治而對公民提出服從要求的實現(xiàn)程度,它是政府將統(tǒng)治階級或公眾的意志轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的能力展示,具有強制性和規(guī)序性的特點。其能力指向于政府生存,具有消極的意味。而政府支持能力則不僅滿足社會成員的特定要求,還能包容和支持公民泛化的要求,同時培養(yǎng)公民及社會自主發(fā)展的能力。它具有開放性、包容性、整合性、回應(yīng)性及服務(wù)性等特點。其能力指向于政府發(fā)展,具有顯著的積極意味。而從前述對政府能力研究的介紹看,現(xiàn)有研究更多筆墨偏重于政府要求能力,比如汲取財政能力、合法化能力、強制能力、社會抽取能力等。這是從政府功能的視角對政府能力的一種理解。

另外,從政府結(jié)構(gòu)的角度看,由于靜態(tài)的結(jié)構(gòu)式理解缺乏特定的價值觀導(dǎo)引,不能形成富有指向性的結(jié)構(gòu)間協(xié)同力。即使進(jìn)行能力建設(shè),也往往易于走向其對立面。最終得到強化的只有政府對社會的規(guī)制、抽取、控制等要求性能力和公民的慣性不合作態(tài)度。隨之,由于政府能力結(jié)構(gòu)的非平衡性發(fā)展,政府的活動領(lǐng)域,雖似有所壓減,但實則政府抽取的大量社會資源與規(guī)制社會發(fā)展的方向均不同程度地使社會自主活動的空間被進(jìn)一步壓縮,社會活力難以維系。一個缺乏活力和生機的社會對一個國家和民族來說,結(jié)果將是災(zāi)難性的。反之,明確了基本價值取向和發(fā)展目標(biāo)、具有價值統(tǒng)攝性的政府能力建設(shè),更多地在于服務(wù)社會,挖掘社會發(fā)展?jié)摿?提升社會活力。偏隅于政府支持能力建設(shè),更多的資源將會留在社會,政府提供的基本服務(wù)能放大社會資源的可活動空間,為其自我整合提供了制度支持和環(huán)境氛圍。只有在一個充滿生機和活力的社會有機體中,新的觀念、思想、制度、科技才會不斷涌現(xiàn),社會才會有持久的生命力。在這樣的社會中,經(jīng)由政府支持能力所內(nèi)蘊的政府與公民互動,政府創(chuàng)新和社會創(chuàng)新必將相互影響、相互促進(jìn)。創(chuàng)新型社會所打造的創(chuàng)新型人才也能為政府創(chuàng)新充分發(fā)揮他們聰明才智。由此,政府創(chuàng)新能力的提升將會擁有不竭的動力源泉。

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由此可見,在某種程度上,政府支持能力與政府創(chuàng)新能力呈正相關(guān),政府支持能力越強,政府創(chuàng)新能力越高,從而政府創(chuàng)新舉措越多,質(zhì)量越高。反之,政府要求能力,從總體趨勢看,與政府創(chuàng)新能力呈負(fù)相關(guān),政府要求能力越強,政府創(chuàng)新能力的構(gòu)建越受限制,政府創(chuàng)新易趨于萎縮。因而,判斷政府創(chuàng)新能力必須深入分析政府能力結(jié)構(gòu),考量政府要求能力和政府支持能力的相對比重。(五)政府官員素質(zhì)

政府創(chuàng)新行為歸根結(jié)底是政府官員的行政行為。他們素質(zhì)的優(yōu)劣直接影響到政府創(chuàng)新能力的高低,關(guān)系到政府創(chuàng)新的速度、質(zhì)量和效果。一般而言,政府官員素質(zhì)包括知識和能力兩大方面。

知識是人類進(jìn)步的階梯,創(chuàng)新則是推動知識跨越階梯的動力。政府創(chuàng)新是政府合法生存和有效發(fā)展的工具和抓手,是政府官員在現(xiàn)實資源條件約束下的行為選擇。它的成敗,歸根結(jié)底,由其主體決定。政府官員的知識積累和增長是政府創(chuàng)新的源頭活水,是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的基礎(chǔ)。從政府創(chuàng)新要求看,政府官員必須具備的知識主要包括以下兩個方面:

1、專業(yè)知識。專業(yè)化的行政分工必須輔之以政府工作人員必備的專業(yè)知識。這些專業(yè)知識,一方面,通過政府官員在進(jìn)入政府系統(tǒng)前的專業(yè)學(xué)習(xí)獲得,比如現(xiàn)在公務(wù)員招考中對報考人員所學(xué)專業(yè)的要求,這時習(xí)得的主要是相關(guān)理論知識;另一方面,通過政府官員進(jìn)入政府系統(tǒng)后自身學(xué)習(xí)和政府提供的定期培訓(xùn)習(xí)得,這時以行政技能和實踐知識為主,理論知識為輔。衡量專業(yè)知識水平,一般考查兩個方面:學(xué)習(xí)專業(yè)和學(xué)歷程度。這兩方面的考量,在我國尚未完全走出傳統(tǒng)干部人事管理制度、仍未完善干部定期培訓(xùn)制度、高等教育初步進(jìn)入大眾教育階段的情況下顯得尤為重要。它不僅需要公務(wù)員制度不斷完善,更需要教育體制更新和教育質(zhì)量提高。從政府創(chuàng)新實踐看,政府官員是創(chuàng)新的主要設(shè)計者和推動者。缺乏相應(yīng)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的政府創(chuàng)新,勢必是水中月、鏡中花。

2、社會知識。這里的社會知識是指除專業(yè)知識以外從社會生活中獲得的知識。專業(yè)知識和社會知識是政府官員必備的相輔相成的兩個知識面。深厚的專業(yè)知識雖然可以使政府官員對問題的專業(yè)理解更深刻,但也容易使政府官員的思維和視角停留在其所在的部門領(lǐng)域。各類社會知識不僅是政府官員行政的必要知識條件,更是政府創(chuàng)新的內(nèi)在要求。這是因為,任何一個社會領(lǐng)域只是社會大系統(tǒng)極其微小的一個子系統(tǒng)。不同子系統(tǒng)間存在著復(fù)雜關(guān)聯(lián),而這些深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并不會以淺顯的形式表露無遺,讓人們輕易感知。它需要人們不斷地對之研究和挖掘。

因而,政府創(chuàng)新面對的不僅是表露出來的表象問題,而是圍繞著這一問題形成的復(fù)雜問題系統(tǒng)。從這個角度來講,任何政府創(chuàng)新都將是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。這不僅是指時序上的系統(tǒng)性,更重要的是指在空間結(jié)構(gòu)上的系統(tǒng)性,也即不同領(lǐng)域的相互協(xié)同與配套。在這種情況下,擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新主體的政府官員自然需要深入了解問題背后的相關(guān)社會知識,包括人文習(xí)俗與傳統(tǒng)等。當(dāng)然,掌握社會知識的需要,并不是要求每一個政府官員對社會生活的每一個領(lǐng)域都去深入學(xué)習(xí),它還可以通過不同領(lǐng)域政府官員和普通民眾的相互合作而實現(xiàn)。這也就涉及到政府部門官員間的知識結(jié)構(gòu)。在擁有完備的知識系統(tǒng)和知識結(jié)構(gòu)的政府組織中,政府就有了提升創(chuàng)新能力的知識基礎(chǔ)。

三、政府外結(jié)構(gòu)性因素

政府外結(jié)構(gòu)性因素是指在某一政府外部能對政府創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性力量。這種結(jié)構(gòu)性力量從主體的角度來看,包括政府間主體結(jié)構(gòu)關(guān)系、政府與社會結(jié)構(gòu)關(guān)系以及政府與市場結(jié)構(gòu)關(guān)系等。政府間主體結(jié)構(gòu)主要指上級政府、同級政府以及下級政府之間的關(guān)系。任何一個政府及部門的行政行為都是在國內(nèi)嚴(yán)密的“府際”關(guān)系約束下的合理選擇。在一定意義上說,政府創(chuàng)新就是地方政府間博弈的選擇結(jié)果。政府與社會結(jié)構(gòu)主要是指“小政府、大社會”,還是“大政府、小社會”的格局。政府與市場結(jié)構(gòu)則主要指政府是否應(yīng)該干預(yù)市場以及在怎樣的領(lǐng)域內(nèi)如何適時施加何種干預(yù)等兩者行動合理邊界問題,是指“市場取代政府或政府取代市場的程度”。

從政府外結(jié)構(gòu)對政府的內(nèi)在態(tài)度來看,基本可概括為競爭、合作與對立三種基本情況。本文即以此分類為框架,逐一進(jìn)行分析。

(一)競爭

眾所周知,競爭是市場經(jīng)濟具有旺盛生命力的根本。新政治經(jīng)濟學(xué)將其引入政府領(lǐng)域,諾斯就曾詳細(xì)分析競爭對一個國家的執(zhí)政集團及其國家興衰的巨大影響。市場經(jīng)濟中,激烈的市場競爭壓力,迫使企業(yè)必須不斷創(chuàng)新,將外在壓力及時轉(zhuǎn)化成為企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)在動力,以降低成本,謀求生存和發(fā)展。熊彼特在他的創(chuàng)新理論中有一個重要的觀點:競爭程度、企業(yè)規(guī)模和壟斷力量這三個變量決定著技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。這一理論引入到分析政府創(chuàng)新時,“競爭”便成為制約政府創(chuàng)新能力的要素之一。

然而,對于政府創(chuàng)新,學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,由于政府在某種程度上天生具有壟斷性和獨占性等特點,缺乏市場經(jīng)濟式的競爭生存壓力,因而也就缺少創(chuàng)新的內(nèi)在動力。其實,政府內(nèi)部競爭從來都不缺乏,競爭機制也一直貫穿于任何一個國家的歷史發(fā)展過程。學(xué)者們認(rèn)為傳統(tǒng)政府缺乏競爭,主要是由于大家關(guān)注的競爭內(nèi)容不同。現(xiàn)代政府建立之前,各國都不同程度地存在著任人唯親、政黨分肥,只是當(dāng)時的競爭是被異化了的競爭:圍繞的不是能力而是親疏關(guān)系,是肉體上你死我活的純自然式拼殺。這種惡性競爭的環(huán)境下自然不能產(chǎn)生創(chuàng)新的動力,有的只是毀滅的沖動。

與異化了的競爭不同,現(xiàn)代政府尋求的是在透明、公正的前提下圍繞能力和績效進(jìn)行的競爭。現(xiàn)代政府管理中的競爭廣泛分布于公務(wù)員管理、政府部門職、權(quán)、利的分配與界定以及地方政府政績考核等各領(lǐng)域。中國現(xiàn)代政府和政府行政科學(xué)化的形成,本質(zhì)上是一個從非公開的異化競爭轉(zhuǎn)向建立一個包容、鼓勵、公平、透明的競爭機制的過程。對于如何在政府管理中引入具體的競爭操作機制,國外學(xué)術(shù)界已取得一些進(jìn)展,如西方新公共管理運動,就主張要建構(gòu)以市場為導(dǎo)向的行政運行模式,把市場機制引入到公共物品和公共服務(wù)的供給領(lǐng)域,如推行公共服務(wù)和公共設(shè)施維護的承包制、改革政府執(zhí)行部門使其能夠與社會中介組織進(jìn)行競爭等。這些競爭機制的建立旨在迫使政府從內(nèi)部生長出創(chuàng)新動力,以提高公共效率,為社會提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

毋庸諱言,當(dāng)下中國政府的創(chuàng)新真正建立在競爭基礎(chǔ)上的尚不多見。這是因為普遍的健全而有效的競爭機制并未形成。良好競爭機制的建立于目前而言本身也是一種政府創(chuàng)新,而且還是有效提高政府創(chuàng)新能力的必要過程。有效競爭機制的建立與行政體制和環(huán)境有著緊密關(guān)聯(lián)。競爭能否推動創(chuàng)新,其根源在于“競爭環(huán)境必須公平合理,競爭者遵循同一競爭規(guī)則,競爭結(jié)果才具有可比性和說服力,才能真正的優(yōu)勝劣汰,否則就會導(dǎo)致競爭者或者失去再競爭的勇氣和信心,或者不走正道⋯⋯不公平的競爭環(huán)境,最大的‘罪狀’就是壓抑創(chuàng)新人才。”這種情形在政府和私營部門之間進(jìn)行競爭時就顯得尤為重要。此外,沒有透明作為基礎(chǔ),競爭的公正、公平也就無從談起。因而,當(dāng)前考察政府創(chuàng)新能力最切實的就在于判斷政府運行機制是否做到了公開、透明、陽光運行。

另一方面,創(chuàng)新除了必須需要競爭這一“動力”以外,還必須有“引力”作用。所謂“引力”,也就是能夠?qū)φ賳T創(chuàng)新形成吸引力的因素,也即對政府官員有可預(yù)期的良好收益。畢竟,政府官員也有著渴望成功和被認(rèn)可的希冀,甚至還有著毋庸諱言的自利的傾向。競爭要形成的是能者上的局面。這才是旨在通過競爭衍生出政府創(chuàng)新的本義。從這個角度來說,在形成有效競爭機制的基礎(chǔ)上,如何將政府創(chuàng)新與政府官員考核和晉升建立關(guān)聯(lián)是影響政府創(chuàng)新能力的又一重要因素。

(二)合作

如果說,競爭是創(chuàng)新的動力,那么合作則是創(chuàng)新的保障。現(xiàn)代社會是一個開放的復(fù)雜系統(tǒng),任何一個組織、群體和個人都生活在一個有機的生態(tài)圈中,根本無法做到與世隔絕。這個生態(tài)圈包括自然生態(tài)圈和社會生態(tài)圈。政府創(chuàng)新必須與自然和社會這兩個生態(tài)圈進(jìn)行充分合作與協(xié)調(diào),否則政府創(chuàng)新將成無源之水。由于自然生態(tài)圈本身是一種環(huán)境因素,包括地理環(huán)境、物質(zhì)資源、人口因素、氣候條件等,雖然對政府創(chuàng)新有一定的影響,但二者之間并不存在絕對的正相關(guān)或負(fù)相關(guān),因而這里主要集中探討政府與社會生態(tài)圈間的合作。

一般而言,政府創(chuàng)新過程中政府與社會生態(tài)圈的合作包括政府間合作(包括政府與上級政府、同級政府以及下級政府)、政府與企業(yè)合作(包括國有企業(yè)、私營企業(yè)以及外資企業(yè)等)、政府與專家合作(包括本地和外地相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者等)以及政府與公民、社團合作(包括市民、移民、外來民工及各種社團等)。這些“創(chuàng)新主體間密切有效的聯(lián)系與合作,能夠使創(chuàng)新資源在主體間高效流動,有利于降低創(chuàng)新風(fēng)險,減少創(chuàng)新成本,加快創(chuàng)新速度,提高創(chuàng)新效益”,增強創(chuàng)新能力。

首先,從政府間的合作來看,在既定的中國政府體制及政治格局下,政府創(chuàng)新過程不僅需要政府部門內(nèi)部的團結(jié)與協(xié)作,其合法性還必須得到上級政府的肯定,創(chuàng)新的執(zhí)行則必須得到下級部門的認(rèn)可。這是因為中國政府的行政權(quán)力很大程度上仍是一種自上而下授權(quán)式的,政府官員對上負(fù)責(zé),政府創(chuàng)新必須在上級政府所規(guī)定的界域內(nèi)行動。在這種機制的約束下,政府創(chuàng)新能力的施展,在普遍地缺乏創(chuàng)新精神和文化的政府部門中,很大程度上就首先取決于其是否有開明的上級政府和領(lǐng)導(dǎo)。此外,政府創(chuàng)新能力還包含創(chuàng)新文本的執(zhí)行能力,但該執(zhí)行卻并不總是由創(chuàng)新的政府部門來完成。下級執(zhí)行機關(guān)的態(tài)度、能力等多種因素都深刻影響著政府創(chuàng)新執(zhí)行的成敗,制約著政府創(chuàng)新能力的充分施展。即使是政府領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的創(chuàng)新,也必須有政府職能部門的配合才能得到真正落實。這是因為雖然行政權(quán)力對上負(fù)責(zé),但透明行政機制尚未建立,現(xiàn)有監(jiān)督體制發(fā)揮實效有限,責(zé)任追究機制更不完善,下級政府及執(zhí)行機關(guān)仍有較大的自主活動空間來謀求最大化的自我利益。這種自利空間的存在足以使其陽奉陰違,從而導(dǎo)致政府創(chuàng)新流產(chǎn)。故而,上、下級政府是否能緊密合作,就成為制約政府創(chuàng)新能力的重要因素。

其次,從政府與企業(yè)的合作看,雖然兩者性質(zhì)不同,追求的目標(biāo)也有較大差異,但這并不排除合作的空間,而且某種程度上,政府創(chuàng)新還必須獲得這些企業(yè)的支持與配合。市場經(jīng)濟中企業(yè)和商人,在追求自我私利最大化的同時,客觀上也帶來了公共福利這些副產(chǎn)品。而政府就是為了這些副產(chǎn)品而產(chǎn)生和運作的。政府需要企業(yè)的合作一定程度上也正是基于這一點。事實上,不僅“政治家們交換好處以增進(jìn)彼此的合作”,政府官員和企業(yè)家之間同樣需要依賴交換建立起合作關(guān)系。政府創(chuàng)新也受這種合作關(guān)系的制約:政府創(chuàng)新是對社會利益格局的調(diào)整,它必然要影響到市場領(lǐng)域活動中的主體。現(xiàn)代社會政治對經(jīng)濟的依賴程度不可謂不深,誠如林德布洛姆所言,“在世界上所有的政治制度中,大部分政治是經(jīng)濟性的,而大部分經(jīng)濟亦是政治性的”。新的經(jīng)濟體和經(jīng)濟力量的不斷出現(xiàn)和增長,勢必要求改善其生存的傳統(tǒng)社會環(huán)境,也就自然向政府提出創(chuàng)新的要求。這種經(jīng)濟與政治的交融關(guān)系,雖也掣肘著政府的創(chuàng)新行動,但更為政府與企業(yè)的合作提供了廣闊的前景,深受大多數(shù)企業(yè)歡迎的政府創(chuàng)新必然能得以順利開展。在政府與企業(yè)圍繞政府創(chuàng)新進(jìn)行的合作中,惟一需要考慮的是,合作如何在互利的基礎(chǔ)上規(guī)范地為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),擴大公共福利。從這個角度來說,政府創(chuàng)新能力自然就包含著政府調(diào)動、協(xié)調(diào)企業(yè)以配合其行動的能力,兩者的合作水平自然深刻影響到政府創(chuàng)新能力。

再次,從政府與專家學(xué)者的合作來看,則必須強化知識分子與政府之間的聯(lián)合,重視知識精英在政府管理創(chuàng)新中的作用。專家學(xué)者是社會的精英分子,在其所研究的領(lǐng)域一般都有相當(dāng)?shù)脑煸?有更敏銳的分析、判斷能力,對特定的問題有獨特的認(rèn)識,比一般的民眾站得高、看得遠(yuǎn)、想得透。政府創(chuàng)新必需的知識儲備在其主體尚不完全具備時,專家學(xué)者就是一個良好的智力源、蓄能池。另一方面,知識分子有著較強的社會責(zé)任心,是社會的良知,對社會問題一般能持中立的態(tài)度,不偏不倚地進(jìn)行探討,從而能較為客觀而深刻地把握問題本質(zhì),提出解決之道。同時,強烈的責(zé)任心使專家學(xué)者能積極響應(yīng)政府號召,熱心奉獻(xiàn)自己的真知灼見。從當(dāng)前政府創(chuàng)新實例看,在專家學(xué)者充分參與下,其成功率較高。專家學(xué)者不僅在創(chuàng)新理論上提供指導(dǎo),更能對具體創(chuàng)新方案進(jìn)行修正,同時還能防止政府官員創(chuàng)新中的自利傾向。政府在創(chuàng)新過程中是否能夠正確地吸收專家意見,是其創(chuàng)新能力高低的重要表現(xiàn)。

最后,從政府與公民、社團的合作來看,擴大公民參與,一方面有利于吸收公民、社團的創(chuàng)新力量;另一方面有利于公民對政府政策的認(rèn)可,使政府創(chuàng)新順利執(zhí)行。“從群眾中來,到群眾中去”歷來是黨和政府制定各項方針政策的基本原則。本質(zhì)上,它實踐了公民參與,體現(xiàn)了社會民主。遵循這一原則,黨在戰(zhàn)爭年代贏得了民心,取得了革命勝利;在和平年代,則初步建立了社會主義制度,基本實現(xiàn)小康。群眾路線之所以能發(fā)揮如此效果,關(guān)鍵就在于政府與民眾在知識、信息、人力、思想、力量等方面的激烈碰撞,使得政府創(chuàng)新?lián)碛谐志玫纳Α９裢ㄟ^不間斷參與不僅能夠為政府創(chuàng)新提供智力支持,更能在參與中形成主人翁意識,易于理解政策意圖,減少創(chuàng)新執(zhí)行成本,從而既能提高公民政治能力,又有利于促成創(chuàng)新型公民社會的形成。研究顯示,民間社團組織發(fā)育情況、公民參與意愿和水平、公民不同的參與方式和途徑等變量因素,與地方治理發(fā)展水平、治理能力之間存在著比較明顯的正相關(guān)關(guān)系。換句話說,地方治理的績效高低在很大程度上取決于社會組織和公民參與的能力。而當(dāng)前,政府績效的大幅度提高很大程度上通過政府不斷創(chuàng)新來實現(xiàn)。故而,政府創(chuàng)新能力的高低,很大程度上取決于政府能否繼續(xù)走群眾路線,擴大公民有效參與,吸取民間智慧和力量。

從各國政府的創(chuàng)新實踐來看,強調(diào)政府與公民、企業(yè)、非政府組織之間建立良好的合作與伙伴關(guān)系已經(jīng)成為主導(dǎo)性的政治理念。各國政府普遍認(rèn)識到,“政治并不是‘零和’的博弈,更不是‘你死我活’的殘酷斗爭,用合作化解沖突和對抗是整個社會各部門、各群體實現(xiàn)共贏的必不可少的路徑。”

(三)對立

政府創(chuàng)新巨大的利益相關(guān)性,很可能會引起部分利益受損群體的不滿和抵觸。這種情況一般出現(xiàn)在政府創(chuàng)新的透明性、公正性及合理性遭到質(zhì)疑且對利益受損群體缺乏相應(yīng)補償時。此時,對立、沖突的程度深刻制約著政府創(chuàng)新能力。政府采取何種方式予以化解對政府創(chuàng)新能否順利開展影響深遠(yuǎn)。一般而言,面對對立情緒,政府有四種基本處理方式:強制、說服、利誘和逃避。這四種不同的處理方式分別表明了政府不同的行政理念,極易導(dǎo)致相異的政府創(chuàng)新結(jié)局。

首先,強制性的處理方式。顯然,這一處理方式是傳統(tǒng)政府的首選,同樣也是現(xiàn)代政府要求能力的直接延伸和現(xiàn)實表現(xiàn)。強制充分顯示了政府權(quán)威,體現(xiàn)了政府與公眾之間的層級化結(jié)構(gòu),是“大政府、小社會”的自然要求和慣性行為。強制要求特定群體,響應(yīng)政府號召,服從政府安排,獨自承擔(dān)政策性后果。政府創(chuàng)新中的利益調(diào)整以局部的帕累托倒退來實現(xiàn)所謂的“公共利益”改進(jìn)。這種方式與現(xiàn)代復(fù)雜社會特別是市場規(guī)則被普遍接受后人們的期望行為方式明顯沖突。中國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展不僅使政府一體獨大的傳統(tǒng)格局中遭到瓦解,而且公民社會已在夾縫中緩慢成長,公民對自我利益的維護與追求亦成為共識。那種僅以強調(diào)“個人利益服從集體利益、國家利益”的簡單而空洞的口號已難以實現(xiàn)計劃經(jīng)濟條件下曾產(chǎn)生的輝煌效應(yīng)。為此,強制招致的不會是服從,更可能是規(guī)模更大、程度更深的對立和沖突。這只會使政府創(chuàng)新陷入尷尬的境地,政府創(chuàng)新夭折在所難免。

其次,說服性的處理方式。說服性的宣傳教育是我國政府行政方式的優(yōu)良傳統(tǒng),具有本小利大的優(yōu)點,實施效果頗佳。但這種方式易受多種因素影響,比如政府創(chuàng)新所涉內(nèi)容、說服的方式和手段、群眾的覺悟程度、利益受損量等。這些因素在社會急劇變革時期已不似傳統(tǒng)社會中那樣穩(wěn)定。政府創(chuàng)新大多是重組公民長期以來積累的存量資本,關(guān)乎其長遠(yuǎn)生計,但其是否符合社會發(fā)展規(guī)律、是否順應(yīng)民心卻非政府一家能言。現(xiàn)代公民社會雖還不足以與政府“分庭抗禮”,但已能挑戰(zhàn)政府在各方面的權(quán)威。從這個角度來說,若創(chuàng)新中政府僅僅采取這一方式化解沖突,則勢必自縛手腳,政府創(chuàng)新能力也因此難以獲得施展的空間。

再次,利誘的處理方式。利誘,從市場經(jīng)濟的角度來看,則是交換。林德布洛姆曾將不同國家政治與經(jīng)濟關(guān)系歸納為權(quán)威、交換和說服三種形式。交換無處不在,特別是市場經(jīng)濟制度初步建立后,即使是政治與經(jīng)濟之間的交換也已司空見慣。交換是以互利的方式贏得相互間融洽共處。雙贏能成為對立雙方共同的追求。對于政府創(chuàng)新中的沖突,首先取決于政府是否秉持以人為本、群眾利益無小事的執(zhí)政理念,是否能以平等的姿態(tài)與利益相關(guān)方對等地和平協(xié)商。只有政府的姿態(tài)做出轉(zhuǎn)變,才能贏得公民的支持,促成政府與公民間合作,也才能以此提升政府創(chuàng)新能力。

最后,逃避的處理方式。面對政府創(chuàng)新中的沖突不聞不問,一方面可能緣于政府尚未獲得有關(guān)信息,或者即使掌握一定情況,但出于自負(fù),相信政府權(quán)威足以自動化解危機;另一方面則可能緣于政府能力羸弱,無力化解。本質(zhì)上,這兩種情況都表明了政府能力的不足。前者是獲取信息、判斷局勢能力的不足;后者則是問題處理能力的不足。毋庸置疑,這些不足必然使政府創(chuàng)新能力存在結(jié)構(gòu)缺陷。

四、小結(jié)

政府創(chuàng)新能力是政府能力結(jié)構(gòu)中的重要組成部分,是政府能力發(fā)展的關(guān)鍵性變量,極易受到政府內(nèi)外各種因素的制約。現(xiàn)代政府處于一個社會聯(lián)系日漸緊密的龐雜系統(tǒng)中。隨著現(xiàn)代社會的快速發(fā)展,公民社會逐漸興起,市場主體力量日益強大,政府權(quán)威遭致削弱。種種跡象表明政府不再神秘、封閉,其行政行為更不能延續(xù)那種自上而下的單一命令方式。因而,政府要求能力已不再是政府能力的全部,政府支持能力發(fā)展的呼聲漸次高漲,服務(wù)型政府正是順應(yīng)潮流發(fā)展的產(chǎn)物,政府創(chuàng)新能力的提升也只有在此背景下才有其必要性和重大意義。

服務(wù)型政府的提出,體現(xiàn)政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變,這對于提升政府創(chuàng)新能力來說,無疑是一大利好因素。因為,它有利于政府官員擺正自身角色和地位,深刻認(rèn)知權(quán)力來源與政府的“公仆”職責(zé);有利于行政權(quán)力行使方式朝柔性化方向發(fā)展;更有利于贏得公眾對行政行為的支持,從而為政府創(chuàng)新提供便利的行政環(huán)境。可見,正確的行政發(fā)展理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素內(nèi)在地制約著政府創(chuàng)新主體能力的發(fā)展。這不僅體現(xiàn)在創(chuàng)新型人才的成長方面,同時還體現(xiàn)在不同的政府創(chuàng)新主體之間的協(xié)調(diào)方面。一般而言,政府創(chuàng)新均是由內(nèi)而外擴散形成。也就是說,政府創(chuàng)新議題首先來自于政府內(nèi)部,它能否從提議進(jìn)入實踐很大程度上取決于政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)和利益平衡能力。因而,包含著行政文化、組織機構(gòu)、官員素質(zhì)以及政府能力結(jié)構(gòu)等內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的決定性力量。

政府外結(jié)構(gòu)性因素是政府創(chuàng)新的外在社會環(huán)境,是其根源所在。影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的外在結(jié)構(gòu)力量一般包括市場和社會主體。前者存在于市場社會,后者存在于公民社會。就中國社會發(fā)展來說,公民社會的興起是市場經(jīng)濟發(fā)展的副產(chǎn)品,是經(jīng)濟主體力量增強和利益觀念深刻轉(zhuǎn)變的結(jié)果。但二者并不能合二為一,因為某種程度上,公民社會是市場社會的分化,二者對社會持久發(fā)展起到的作用相輔相成——市場是社會發(fā)展的動力,公民社會則是其保障。政府創(chuàng)新能力的發(fā)展也正是基于兩者的不同功用。前者推動政府創(chuàng)新,后者則能防止其對社會利益的分配偏于一隅,保證其公正性及合理性。由此,市場社會和公民社會合力推動政府創(chuàng)新能力的發(fā)展。政府創(chuàng)新能力的提高也迫切需要與之充分合作。可見,源于政府與外在力量的競爭與合作是政府創(chuàng)新產(chǎn)生和能力發(fā)展的保障因素。

總之,政府創(chuàng)新能力的發(fā)展只有在首先確定符合社會發(fā)展規(guī)律的行政理念的前提下,才能通過政府內(nèi)外部主體的競爭與合作,充分發(fā)揮行政主體創(chuàng)新能力來實現(xiàn)。這樣,建立在政府創(chuàng)新能力基礎(chǔ)上的服務(wù)型政府、創(chuàng)新型國家及和諧社會才會有突破口和著力點。