俄羅斯社會保障制度借鑒與啟示

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我國建國初期在“一邊倒”政策指引下，幾乎完全仿照蘇聯建立起一整套國家機器，也包含社會保障制度：與蘇聯的國家保險模式相同——都在計劃經濟體制下基于公有制建立國家保障。蘇聯解體后，俄羅斯進行一系列社保制度改革與我國同期的特色社會主義市場經濟體制下的社保改革具有相似之處。通過比較兩國社保制度，對我國完善社保制度有重要意義。

一、社會救助重視非貨幣性救助

與中國相同，俄羅斯的社會救助給予申請受助者的救助形式包含現金津貼和物資救助。除此之外，俄羅斯社會救助體系中十分重要的一項制度設計是社會服務，它是指由俄羅斯聯邦或地方政府對從事社會服務領域活動的社會組織授權，為處于困難生活狀況的俄羅斯聯邦公民、外國人、無國籍人、俄羅斯聯邦的常住人口和家庭提供必要社會性服務的活動。簡言之，即為政府授權并購買社會組織的相關服務來救助俄境內有救助需要的人。其突出的特點是提供實物性(非貨幣性)形式的社會性服務，例如洗衣、做飯、精神疏導、兒童教育、殘疾幫扶、就業培訓等。俄羅斯社會救助中的社會服務項目非常值得我國學習借鑒，當前我國社會救助仍然以貨幣性救助為主，例如城鄉居民最低生活保障救助制度、住房救助制度、教育救助制度、醫療救助制度等等。這些救助制度目前普遍采取的救助形式不外乎于直接提供資金津貼或減免受助者享受相關服務項目的費用，而缺乏由社會組織提供的非貨幣性社會服務。總之，我國以往的社會救助沒有將“救”和“助”有機統一起來，更多的是“救”而缺乏“助”[1]，而這種救助形式只能是一種被動接受式的救助，其不僅很難取得救助者與受助者之間的共意，最根本的其很難從源頭上去消滅貧困，即只是在消滅貧困的形式，而不是在消滅造成貧困的原因。而俄羅斯的社會服務無疑為我們提供了一項很好的借鑒，尤其是其中包含的“殘疾兒童教育和培訓”、“就業培訓”等項目，無疑極大提高了一個受助者的可行能力，使其能夠更好的擺脫貧困。另外，近年來我國政府在提供相關社會服務方面也開始越來越依靠社會組織的力量，例如城企聯動普惠養老專項行動實施方案（試行）的，北京大愛清塵公益基金會與山東省政府合作救助塵肺病患者，濟南天橋區樂享爸媽和雅士蘭庭提供政府購買的日間照料等。但我國在社會組織參與社會服務的提供仍然處于起步階段，面臨著很多的問題，俄羅斯社會服務或為我們提供一定借鑒。

二、工傷保障“多險共保”，有效擴大工傷保障覆蓋面

工傷保險的現實覆蓋面低一直是我國工傷制度的軟肋。截止2017年底我國共有2.2726億名職工參加了工傷保險，而根據國家統計局的數據顯示，截止2017年底我國就業人員數為7.764億人。這就意味著工傷保險的實際就業覆蓋率僅29.27%，而農民工中所占的比例更低。根據2016年度山東省勞動力抽樣調查結果顯示，農民工的工傷保險參保率僅為26.0%，也就意味著絕大多數農民工處在無勞動合同和無工傷保險的真空狀態[2]。而勞動者在此情況下，一旦遭遇工傷將無法得到有效保障，并因此陷入嚴重的經濟困境。由于我國工傷保險與養老保險等捆綁繳付，許多雇主為了降低生產成本、逃避社會責任，在信息不對稱的情況下不為勞動者繳納工傷保險，導致大量工傷勞動者（尤其是患有職業病）被迫自己承擔高額的工傷醫療費用。與我國針對勞動者的工傷問題專設工傷保險不同，俄羅斯的社會保障制度設計中并沒有專項的工傷保障制度，其將勞動者的工傷保障按項目劃分于不同的社會保障項目之下進行綜合保障，從而大大擴大了工傷保障覆蓋面：將包含工傷醫藥費在內的醫療費用（包括職業病治療）劃分醫療保險保障；將短期因工傷失業的津貼劃歸失業保險保障；因工傷造成的生活困難長期補助由社會救助負擔；工傷、工亡賠償則由雇主給付。俄羅斯工傷保障制度設計無疑為我國提供了很好的借鑒，尤其將工傷醫療劃分到醫療保險承擔意義極為重大。因為自1993年，俄羅斯開始實施強制醫療保險制度，該制度規定每個公民都必須參加醫保，無力負擔者由國家負擔，這也就意味著在俄羅斯醫保對公民是百分之百全覆蓋，這無疑也就大大擴大了工傷保障（工傷醫療費）的覆蓋面，將絕大多數甚至全部工傷患者納入到社會保障之下。我國截止2018年11月居民醫保參保率已經接近90%，遠遠高于同期工傷保險的參保率，如果我國仿效俄羅斯將部分或全部工傷醫療的費用或是藥品報銷目錄（如塵肺病藥品報銷目錄）納入醫療保險報銷范圍，將極大地擴大我國工傷保障實際覆蓋率，從而使得很多沒有納入工傷保險但又因為事實工傷治療而陷入生存困境勞動者得到一定保障，減輕他們經濟負擔。

三、失業保險重視再就業安排

根據俄聯邦法律，每個有政治權利的失業者在享受失業補助金基礎上，都可以獲得一系列由政府提供再就業保障優待安排，包括培訓與重新學習補助金；直接參加有勞公共事業單位工作；在當地就業服務處推薦下免費遷移至其他有需求工作地點。當前我國的失業保險保障仍然以發放補助金為主，對于再就業安排存在較大欠缺。通過俄羅斯的失業保險可以得到重要啟示：我國必須加強失業者的技能培訓、加強失業者的再就業安排。正所謂“授人以魚不如授人以漁”，失業保險制度設計應該消滅造成失業的原因而不是單純解決失業者因失業而喪失收入。

四、總結

社會保障制度對全體社會公民都承擔著防護性保障的作用，必須不斷完善，才能更好地發揮公平與正義的核心內涵。俄羅斯社保制度設計與理念對我國社保制度完善有著重要啟示。雖然俄羅斯的社保制度也有著一定不足，但是從其完善的社會救助形式、工傷保障及再就業安排方面，未嘗我們不能獲得一定教益。當然，學習俄羅斯社保制度并不是盲目照搬，我們需要結合我國的國情進行借鑒，以我為主、為我所用，不斷完善中國特色社會主義社會保障制度。

參考文獻：

[1]高和榮.建國70年中國社會救助制度的發展與展望[J].濟南大學學報(社會科學版),2019(2).

[2]朱麗敏,辛瑞萍,高全靚.“可行能力”視角下因工傷殘返鄉農民工生存困境研究[J].濟南大學學報,2019(3).

作者:高全靚 單位:濟南大學政法學院