關(guān)于三農(nóng)業(yè)背景中村民自治的思考
時(shí)間:2022-03-12 06:06:00
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內(nèi)容摘要:三農(nóng)問題的解決,需要宏觀上的努力,更需要微觀上的努力。村民自治,是中國(guó)村民自主解決農(nóng)村公共問題,進(jìn)行公共管理,提供良好公共服務(wù)的重要制度安排。發(fā)展良好的村民自治的關(guān)鍵之一是需要有一個(gè)良好的法律安排。系統(tǒng)分析了村民委員會(huì)組織法的具體規(guī)定,著眼于如何完善村民自治,分析其存在的缺陷,并給出了一系列的修改思路。
關(guān)鍵詞:三農(nóng)問題、村民自治、村民委員會(huì)、組織法
導(dǎo)論
20世紀(jì)70年代末開始,中國(guó)農(nóng)村開始了以承包制為核心的改革,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)因此而飛速發(fā)展,解決了整個(gè)國(guó)家的溫飽問題。20世紀(jì)90年代開始,中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,但與此同時(shí),中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展卻逐步減速,形成了最近若干年“農(nóng)村落后,農(nóng)民貧窮,農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)”的三農(nóng)問題。李昌平說:“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。”這可以說是21世紀(jì)初中國(guó)三農(nóng)問題最形象的描述。
中國(guó)三農(nóng)問題形成的原因是復(fù)雜的,解決方案也是復(fù)雜的,并不存在唯一最優(yōu)的方案,因此政策選擇往往是多樣化的。不過,大家的基本共識(shí)是,三農(nóng)問題,在宏觀上不可能依靠農(nóng)村自身的努力得到解決,關(guān)鍵還是要依靠城市化。很多人認(rèn)為,城市化,是中國(guó)避免城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴(kuò)大的重要方法,也是中國(guó)減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的必然出路。他們的政策建議就是,中國(guó)政府應(yīng)該幫助中國(guó)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。[1]農(nóng)民要致富,就要發(fā)展農(nóng)業(yè),農(nóng)業(yè)要發(fā)展,就需要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模,其言外之意就是,要縮小農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模,讓大量的人口進(jìn)入城市。這顯然是符合邏輯的。既然在當(dāng)前的宏觀格局下,三農(nóng)問題很難依靠農(nóng)村自身的努力得到解決。三農(nóng)問題,在宏觀意義上只能消失,而消失的方法就是城市化。
中國(guó)農(nóng)業(yè)問題官員、農(nóng)業(yè)問題專家杜潤(rùn)生先生認(rèn)為,解決三農(nóng)問題第一步,是給農(nóng)民以國(guó)民待遇,給農(nóng)民以最基本的權(quán)利。他認(rèn)為,給農(nóng)民以國(guó)民待遇,將他們從土地和其他束縛下解放出來,并不是有些人想象的那么可怕的事情。他建議,城市不論大小都要向農(nóng)民開放,讓他們可以在城市安家落戶。不得對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行歧視性的管理。[2]杜潤(rùn)生的建議實(shí)際上也是要讓三農(nóng)問題消失,但其方法是給農(nóng)民以權(quán)利。最近浙江省取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別,把農(nóng)民改為居民,要變“二元化”城鄉(xiāng)戶籍管理制度為“一元化”城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度,可以說在中國(guó)開了先河,這勢(shì)必為解決浙江的三農(nóng)問題奠定制度基礎(chǔ)。[3]
農(nóng)民要維護(hù)自己的權(quán)利,不僅要靠政府,更重要的是要靠農(nóng)民自己的組織,包括農(nóng)會(huì),還包括村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉和縣政權(quán)的民主。杜潤(rùn)生先生認(rèn)為,農(nóng)民要建立自己的組織,要像工人有工會(huì)那樣有農(nóng)會(huì),行使已經(jīng)擁有的權(quán)利,讓政府聽到其訴求。還要“推進(jìn)民主改革,先辦村民自治,進(jìn)而實(shí)行鄉(xiāng)政權(quán)選舉直至縣政權(quán)民主重建”。[4]
徐湘林先生則認(rèn)為,“三農(nóng)”問題的主要根源是國(guó)家業(yè)已形成的城鄉(xiāng)差別對(duì)待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運(yùn)行的縣—鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制。高成本的縣—鄉(xiāng)管理體制則可以通過可行的鄉(xiāng)村治理模式的改革(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉和自治)得以改善。[5]
這些研究都是非常可貴的,其政策建議也很有實(shí)踐意義。認(rèn)為,要解決三農(nóng)問題,不僅需要宏觀意義上的努力,更需要微觀意義上的村民本身的努力。而發(fā)展村民自治是其中關(guān)鍵之一,如何在實(shí)踐的基礎(chǔ)上,完善村民自治的法律基礎(chǔ),又是完善村民自治的關(guān)鍵。將在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上,以三農(nóng)問題為背景,分析中國(guó)村民自治的法律邏輯,并結(jié)合當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村存在的問題,探索中國(guó)村民自治的成功之道,以及對(duì)解決三農(nóng)問題的效應(yīng)。
一、村民自治始于法律
現(xiàn)代法治是一種基于個(gè)體自由和平等意義上的法治,在這一體系中,每個(gè)人在私人事務(wù)上是自治的,每一個(gè)公共單位在自己的公共事務(wù)范圍內(nèi)是自治的,每一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位、社會(huì)單位和政治單位,在自己的事務(wù)范圍內(nèi)是自治的,各級(jí)政府和國(guó)家也在自己的范圍內(nèi)是自治的。各種各樣的沖突和合作,都可以依靠法律得到解決。在法治秩序中,立法是一種政治程序,基于經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生秩序的規(guī)則,解決政治上的沖突,凝聚政治上的力量,形成政治上的和諧;行政是一種執(zhí)行程序,基于知識(shí)制定公共政策,運(yùn)作公共管理,提供公共服務(wù);司法是一種理性、和平解決利益沖突的秩序,著眼于具體利益,利用正當(dāng)程序,協(xié)調(diào)并解決各個(gè)方面的矛盾。
中國(guó)歷史上并沒有現(xiàn)代意義上的法治,而只有為維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治而設(shè)立的懲罰性的法家之治。在這樣的治理體制中,每一寸土地都是皇家的財(cái)產(chǎn),每一個(gè)人都是皇家的臣民,任何社會(huì)組織和政治組織,都是為了皇帝的江山穩(wěn)定,即使提倡以民為本,也不過是說為了江山社稷的穩(wěn)定,需要照顧民生。
所以,中國(guó)傳統(tǒng)上的鄉(xiāng)村自治并不是現(xiàn)代法治意義上的自治,而只有因“山高皇帝遠(yuǎn)”而產(chǎn)生的“管不著”意義上的“自治”,或者因與皇權(quán)有特殊關(guān)系而得到的“自治”,如地方的諸侯和王國(guó)。建國(guó)以后中國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán),仍然不能說是建立在法治的基礎(chǔ)之上。1982年憲法規(guī)定,村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。這第一次在憲法意義上確立了村民委員會(huì)的法律原則,為中國(guó)村民自治提供了現(xiàn)代意義上的憲政法律基礎(chǔ)。它使得中國(guó)的村作為一個(gè)公共管理單位可以與政府平起平坐,成為一個(gè)獨(dú)立自主的公共管理單位,自主提供自己的公共服務(wù),解決自己的公共問題。
1982年憲法第一百一十一條是這樣規(guī)定的:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”憲法還規(guī)定,“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì),辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”
這一規(guī)定,有三個(gè)內(nèi)容值得關(guān)注:一是村民委員會(huì)按照居住地區(qū)設(shè)立,也就是說,它不按照行政安排設(shè)立;二是村委會(huì)成員由選舉產(chǎn)生,而不由上級(jí)政府任命;三是村民委員會(huì)是自治組織,其與基層政權(quán)的關(guān)系由法律規(guī)定,不過憲法具體規(guī)定了村民委員會(huì)的基本內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及基本職能,主要是辦理本地公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,與政府的關(guān)系是協(xié)助社會(huì)治安,并發(fā)出基本的聲音。
這一憲法規(guī)定沒有很快進(jìn)入實(shí)踐層面。5年以后,也就是1987年11月24日全國(guó)人大常委會(huì)才通過《村民委員會(huì)組織法》(試行),在全國(guó)局部地區(qū)開始試行村民委員會(huì)民主選舉產(chǎn)生。1998年11月4日,在試行11年之后,全國(guó)人大常委會(huì)正式通過《村民委員會(huì)組織法》,全國(guó)各地開始全面推廣村民委員會(huì)民主選舉。這一實(shí)踐引起了各方面的興趣,國(guó)內(nèi)外的學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了大量的實(shí)證研究,并出版了很多文獻(xiàn)。將探討1998年《村民委員會(huì)組織法》為中國(guó)村民自治提供的法律基礎(chǔ),以及在法律層面存在的問題。
二、村民委員會(huì)的性質(zhì)與職能
現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《組織法》)于1998年11月4日經(jīng)九屆人大五次會(huì)議通過,共30條,僅3100多字。各省人大常委會(huì)一般都在此基礎(chǔ)上制定了實(shí)施辦法,增加內(nèi)容不多,主要是細(xì)化村民委員會(huì)的職能,一般也只增加500~1000字而已。
《組織法》一開始就規(guī)定,村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)組織法的目的是,保障農(nóng)村村民實(shí)行自治,由村民群眾依法辦理自己的事情,發(fā)展農(nóng)村基層民主,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。
根據(jù)《組織法》和各省實(shí)施辦法的相關(guān)規(guī)定,村民委員會(huì)主要有如下具體的職能:
村民委員會(huì)具有公共服務(wù)職能,如因地制宜地興辦本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。
村民委員會(huì)具有準(zhǔn)司法職能,調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。
村民委員會(huì)具有經(jīng)濟(jì)規(guī)劃職能,編制并組織實(shí)施本村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃。
村民委員會(huì)具有組織管理經(jīng)濟(jì)職能,要發(fā)展多種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì),依法管理財(cái)務(wù)和屬于村農(nóng)民集體所有的土地、草場(chǎng)、森林及其它財(cái)產(chǎn),合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。
村民委員會(huì)具有多方面的教育職能,也就是宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策,教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù),愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn),維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益,發(fā)展文化教育,普及科技知識(shí),促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助,開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)。
從這些規(guī)定來看,村民委員會(huì)的政治目的是村民自治和民主,即通過民主的方式自我管理,它同時(shí)兼具經(jīng)濟(jì)發(fā)展和道德提升的目的。《組織法》和相關(guān)規(guī)定,使得村民委員會(huì)不僅具有公共管理意義上的、以民主為基礎(chǔ)的強(qiáng)制力,如公共服務(wù)融資所需要的強(qiáng)制力,更具有了在經(jīng)濟(jì)管理上的強(qiáng)制力和道德上的強(qiáng)制力。在現(xiàn)代社會(huì)里,公共權(quán)力組織的權(quán)威通過民主得到保障,其強(qiáng)制力的危害被民主程序和法治化解;經(jīng)濟(jì)組織的強(qiáng)制力表現(xiàn)為內(nèi)在的組織能力和外在的競(jìng)爭(zhēng)能力,而其強(qiáng)制力的危害則由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家法治化解;道德組織的強(qiáng)制力,往往通過其非贏利性和成員的自愿性得到化解。村民委員會(huì)作為政治、經(jīng)濟(jì)和道德三位一體的組織,其職能往往趨于無限:作為經(jīng)濟(jì)組織,它不一定面臨市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰;作為道德組織,它又是贏利性的,并且成員未必自愿。在這種情況下,村民委員會(huì)即使有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的政治約束機(jī)制,由于在經(jīng)濟(jì)和道德方面缺乏規(guī)范,也會(huì)演變成職能無限的、不受村民約束的組織。
這說明,現(xiàn)行《組織法》有關(guān)村民委員會(huì)性質(zhì)和職能的規(guī)定存在缺陷。它使得村民委員會(huì)在法理上相對(duì)于村民不僅有天然的行政上的優(yōu)勢(shì),畢竟有組織的人群相對(duì)于缺乏組織的村民有組織成本低的便利;還具有經(jīng)濟(jì)和道德的優(yōu)勢(shì),因?yàn)橐罁?jù)法律它具有經(jīng)濟(jì)管理職能,兼具道德教育職能。這很可能使得村民委員會(huì)有機(jī)會(huì)濫用村里的經(jīng)濟(jì)資源,甚至濫用公共管理權(quán)力。而當(dāng)村民委員會(huì)與基層政府關(guān)系密切,并能夠得到基層政府充分支持的時(shí)候,以上問題就會(huì)更加嚴(yán)重。
對(duì)此,馮興元等學(xué)者提出重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社,合作社自由進(jìn)入和退出,產(chǎn)權(quán)明確到個(gè)人,有注冊(cè)登記,具有經(jīng)濟(jì)法人地位,政府對(duì)其實(shí)行稅收優(yōu)惠。[6]這一做法有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力,為解決三農(nóng)問題提供制度上的基礎(chǔ)。對(duì)于村民自治來說,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社的建立則有利于規(guī)范村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能,使其專注于公共管理和公共服務(wù)。至于道德教育問題,筆者認(rèn)為,公共權(quán)力機(jī)構(gòu)不適合承擔(dān)直接道德教育的任務(wù),這一職能應(yīng)該讓位給農(nóng)村的志愿組織。在臺(tái)灣,義工很多,服務(wù)范圍很廣,大家都發(fā)自內(nèi)心。大陸很多白血病人的骨髓都來自臺(tái)灣人的捐獻(xiàn)。這一切都得力于社會(huì)志愿組織的發(fā)達(dá),值得借鑒。
三、村民委員會(huì)與其他組織之間的關(guān)系
村民委員會(huì)不是在組織真空中運(yùn)作的,與它并存的還有村黨支部、各級(jí)政府,尤其是基層政府,還有所謂的主管部門,各級(jí)人大及其常委會(huì)等。
《組織法》規(guī)定,村民委員會(huì)與基層政府之間的關(guān)系不是上下級(jí)關(guān)系,而是政府與自治組織的關(guān)系,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層政府不得干預(yù)村民依法自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。
但是,村民委員會(huì)的自治地位,在如下幾個(gè)方面有可能被突破:
一是《組織法》規(guī)定,基層政府可以對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。如果這種指導(dǎo)、支持和幫助是道義上的,或者說是技術(shù)性的,而不是強(qiáng)制性的,在程序上是應(yīng)村民委員會(huì)要求,而不是基層政府主動(dòng),那么基層政府的作用對(duì)村民委員會(huì)來說就是咨詢公司性質(zhì)。如果這樣,這一規(guī)定不具有任何實(shí)際意義,因?yàn)槿魏魏戏ńM織都可以給其以指導(dǎo)、支持和幫助,包括學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu),甚至國(guó)際組織,如美國(guó)的卡特研究中心等。
在實(shí)踐中,這一規(guī)定具有強(qiáng)制意義還是咨詢意義,主要取決于基層政府,而它如何選擇,則取決于它對(duì)村民自治的態(tài)度。在現(xiàn)實(shí)中,基層政府都傾向于選擇強(qiáng)制性的指導(dǎo)、支持和幫助,在程序上是基層政府主動(dòng)進(jìn)行。基層政府往往根據(jù)過去的傳統(tǒng),利用現(xiàn)在法治不健全的機(jī)會(huì),把村民委員會(huì)當(dāng)作其下級(jí)單位,而村民委員會(huì)也不得不把基層政府當(dāng)作上級(jí)對(duì)待。這時(shí)候,村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系會(huì)出現(xiàn)兩種情況:一是村民委員會(huì)成為基層政府的下級(jí)政府,村民自治變成了“村民上治”。二是民選的村民委員會(huì)有可能仰仗民意對(duì)抗基層政府,出現(xiàn)村民委員會(huì)與基層政府的沖突。而一旦上級(jí)政府統(tǒng)統(tǒng)收回相關(guān)的指導(dǎo)、支持和幫助,村民委員會(huì)開展工作會(huì)遇到難度。
什么是指導(dǎo),什么是支持,什么是幫助,法律并沒有詳細(xì)規(guī)定,其進(jìn)一步的解釋權(quán)和執(zhí)法權(quán)往往掌握在具有行政優(yōu)勢(shì)的基層政府手中,所以就出現(xiàn)了各種各樣的損害村民自治的“指導(dǎo)”、“支持”和“幫助”。比如,有些基層政府為了解決一些村存在的問題,專門派鄉(xiāng)干部分區(qū)負(fù)責(zé)村的公共事務(wù),這些分配到村里的人就成了這些村的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)這種情況制度化后,有些地方甚至出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村之間的新一級(jí)政府組織,鄉(xiāng)公所,憑空增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。再比如,有些基層政府為了充實(shí)自己的財(cái)力,以幫助村民委員會(huì)為名,集中所有村的財(cái)力物力,實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”,這就在財(cái)務(wù)上剝奪了村民自治。
二是《組織法》規(guī)定,村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這種協(xié)助,如果是自愿的,基于特定的契約的,那么村民委員會(huì)就不是基層人民政府的下級(jí)單位。如果這樣,實(shí)際上這一規(guī)定沒有任何法律意義,因?yàn)槿魏蝹€(gè)人和組織,都可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。因此,這一規(guī)定在實(shí)踐中極有可能是強(qiáng)制性的。于是,當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)在事務(wù)的財(cái)政、行政方面的關(guān)系不明確的時(shí)候,這一條款就會(huì)讓村民委員會(huì)在實(shí)際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)單位。這時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)就會(huì)出現(xiàn)兩種情況:一種是上下級(jí)關(guān)系,一種是村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于對(duì)抗的狀態(tài)。這正好是中國(guó)農(nóng)村目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的兩種典型關(guān)系。《組織法》還規(guī)定,村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門,對(duì)被依法剝奪政治權(quán)利的村民進(jìn)行教育、幫助和監(jiān)督。這一規(guī)定加了“應(yīng)當(dāng)”,顯然已經(jīng)變成了法律義務(wù)。也就是說,村民委員會(huì)至少相對(duì)于有關(guān)司法部門來說,已經(jīng)成為下級(jí)機(jī)構(gòu)。
三是《組織法》規(guī)定,中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。這一規(guī)定,可能會(huì)在兩個(gè)方面改變村民自治的組織結(jié)構(gòu):
一方面,村民自治在行政上可能從村民委員會(huì)轉(zhuǎn)向黨支部。在實(shí)際運(yùn)作中,如果村民自治要實(shí)現(xiàn),就必須要讓農(nóng)村黨支部進(jìn)一步民主化,讓村民能夠選舉黨支部,比如黨支部書記在黨內(nèi)選舉之后經(jīng)過村民確認(rèn),或者村民選舉出候選人,再經(jīng)過黨內(nèi)選舉確認(rèn)。
另一方面,農(nóng)村黨支部和上級(jí)黨委之間的關(guān)系是上下級(jí)關(guān)系,農(nóng)村黨支部成為村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間也自然而然地從非上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)向?qū)嶋H上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系。這時(shí),如果要確保村民自治,就不僅要使農(nóng)村黨支部的產(chǎn)生過程民主化,而且還需要在職能上進(jìn)一步調(diào)整與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間的關(guān)系。否則,村民自治就不是完整的。
根據(jù)這些分析,《組織法》有關(guān)村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的各種各樣指導(dǎo)、支持、幫助和協(xié)助的條款可以刪除,因?yàn)樗鼘?duì)于村民自治有害無利。
至于有關(guān)黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位問題,目前更多的做法是退而求其次的辦法,這就是承認(rèn)基層黨支部在村的核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán),然后在選舉程序上做一些變動(dòng),讓基層黨支部書記和成員具有民意基礎(chǔ)。這種做法在當(dāng)前來說,有利于改善村民自治。不過,由于基層黨支部與上級(jí)黨委是下級(jí)服從上級(jí)的關(guān)系,這實(shí)際上一筆勾銷了村民自治,除非上級(jí)黨委不領(lǐng)導(dǎo)基層黨支部。
所以,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說,還需要思考在憲政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變條件下執(zhí)政黨如何發(fā)揮作用的問題。筆者的看法是,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)自治的完善,政府治道變革的進(jìn)行,黨的執(zhí)政結(jié)構(gòu)也需要發(fā)生相應(yīng)的變化,給經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)自治組織以自己的運(yùn)作空間,在政府進(jìn)行治道變革的同時(shí),黨也需要根據(jù)民主原則、法治原則來行事。在鄉(xiāng)村治理層面,基層黨組織的作用方式不改革,村民自治就沒有發(fā)展空間,很多不正常的勢(shì)力,就會(huì)利用這一組織結(jié)構(gòu)來破壞村民自治。如何著眼于健全和完善村民自治,來改革基層黨組織的運(yùn)作方式,是當(dāng)前需要認(rèn)真考慮的法律問題。
四、村民自治的保障
《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施肯定不會(huì)自動(dòng)進(jìn)行。所以,《組織法》規(guī)定了各種各樣的保障條款。
《組織法》規(guī)定,地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施,保障村民依法行使自治權(quán)利。這一規(guī)定賦予地方人代會(huì)和常委會(huì)法制監(jiān)督權(quán)。不過,這一規(guī)定現(xiàn)在看來幾乎形同虛設(shè)。因?yàn)榫同F(xiàn)有的運(yùn)作機(jī)制來看,在村民、村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)等發(fā)生沖突的時(shí)候,地方人代會(huì)及其常委會(huì)并沒有什么適當(dāng)?shù)慕槿霗C(jī)制。這些問題,現(xiàn)在一般通過上訪機(jī)制來解決。在現(xiàn)行體制中,上訪是一種行政性的介入機(jī)制,在改變過程中往往帶有很強(qiáng)的行政偏好,解決問題具有針對(duì)性和選擇性,很可能解決了一個(gè)問題,卻忽略了更多相關(guān)問題。對(duì)村民自治來說,通過上訪來解決《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施,很可能在制度上改變村民自治的結(jié)構(gòu),因?yàn)樗鼤?huì)使得村民自治經(jīng)常受到來自上級(jí)政府的行政干預(yù)。
《組織法》第十五條進(jìn)一步規(guī)定,以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村民委員會(huì)選舉的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào),有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的,其當(dāng)選無效。這一規(guī)定,在制度上顯然也有助于強(qiáng)化上級(jí)政府對(duì)村民自治的干預(yù)。因?yàn)樗x予縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)權(quán)力,調(diào)查并依法處理有關(guān)不正當(dāng)選舉的問題。這實(shí)際上是一種司法調(diào)查和處置權(quán)。行政機(jī)關(guān)處理問題的程序是行政性的,具有強(qiáng)權(quán)干預(yù)特征;代議機(jī)關(guān)處理問題的程序是議論性的,不具有行動(dòng)性。這兩個(gè)權(quán)力的性質(zhì)都不利于處理選舉糾紛。要處理選舉糾紛,最好還是規(guī)定由司法機(jī)關(guān)來處理,如向檢察院舉報(bào),檢察官出面調(diào)查,然后向法院控告,法院受理等。另外,這一條款規(guī)定的措詞也具有事先定罪的意思,好像已經(jīng)發(fā)生了確鑿的不正當(dāng)選舉,只要告知有關(guān)部門依法處理就可以了,實(shí)際上任何不正當(dāng)選舉行為的舉報(bào),都可能是政治性的,都需要通過正當(dāng)程序來確認(rèn)。讓選舉糾紛通過司法程序解決,而不是通過行政和立法程序解決,可以確保依法選舉,為村民委員會(huì)選舉提供法治基礎(chǔ)。
《組織法》第十九條規(guī)定,村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映,有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí),責(zé)令公布;經(jīng)查證確有違法行為的,有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。這一段的規(guī)定,顯然是把村民委員會(huì)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣政府及其主管部門的下級(jí)單位了。一是這一條款為村民委員會(huì)指定了自己的主管部門;二是一旦村民有請(qǐng)求,政府及其主管部門就必須調(diào)查核實(shí)并責(zé)令村委會(huì)如何做。
從這一規(guī)定的內(nèi)在激勵(lì)結(jié)構(gòu)來看,它是在發(fā)現(xiàn)問題的時(shí)候,不鼓勵(lì)村民利用現(xiàn)有的村民自治內(nèi)在的民主程序來解決問題,而是在運(yùn)作上助長(zhǎng)縣鄉(xiāng)政府對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行行政干預(yù)。對(duì)村務(wù)公開是否滿意,實(shí)際上可能是個(gè)體意見,也可能是集體認(rèn)同的意見,或者是有分歧的意見。這時(shí)候如果沒有首先在村治結(jié)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行民主運(yùn)作,個(gè)別投訴導(dǎo)致上級(jí)政府出面干預(yù),顯然不利于真正識(shí)別什么是合理的村務(wù)公開,什么是違法的村務(wù)不公開。如果要確保村民自治,最好是完善村治結(jié)構(gòu)的內(nèi)部沖突解決程序。在此基礎(chǔ)上,再有限引入上級(jí)行政調(diào)解程序,最后打開司法程序。通過村治內(nèi)在的民主程序,外在的行政輔助程序,還有被動(dòng)的司法程序,可以比較好地處理村治的內(nèi)在沖突。至于“經(jīng)查確有違法行為的,有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任”,則是畫蛇添足了。法治的基本原理,不需要在法律條文里到處重申。
最后,上述三個(gè)條款之間也存在矛盾:首先,它規(guī)定《組織法》的實(shí)施保障機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人大常委會(huì)和人代會(huì);其次,規(guī)定鄉(xiāng)人代會(huì)和縣人大常委會(huì)、縣鄉(xiāng)政府及其有關(guān)部門來處理不正當(dāng)選舉問題;第三,規(guī)定縣鄉(xiāng)政府及其有關(guān)主管部門處理有關(guān)村務(wù)公開不當(dāng)?shù)膯栴}。這三個(gè)規(guī)定,在邏輯上顯然是混亂的。如果規(guī)定只有地方各級(jí)人大常委會(huì)和人代會(huì)才有保障權(quán)力,縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府及其主管部門就沒有權(quán)力來處理不正當(dāng)選舉和政務(wù)公開運(yùn)作問題。如果有權(quán)力,則需要把縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府及其主管部門,也加在里面。
從道理上來說,全國(guó)人大是《組織法》的制定機(jī)關(guān),自然它也有權(quán)保障其實(shí)施;各省人代會(huì)可以制定實(shí)施細(xì)則,自然也有權(quán)保障《組織法》的實(shí)施。所以,簡(jiǎn)單地規(guī)定只有地方人代會(huì)及其常委會(huì)的權(quán)力,并沒有什么實(shí)際意義。從法理上來看,公民也有保障其實(shí)施的權(quán)力,因?yàn)樵摲珊芏喾矫娴膶?shí)施都需要村民積極主動(dòng)。
從這些低質(zhì)量的規(guī)定可以看出,《村民委員會(huì)組織法》的制定,實(shí)際上是一個(gè)行政過程,它帶有大量的行政偏好和行政性文件的傳統(tǒng)。如何去除其中的行政性因素,凸顯法治的原則和價(jià)值,給村民自治提供良好的法律基礎(chǔ),可以說是中國(guó)村民自治順利發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。
五、村民委員會(huì)的設(shè)立與產(chǎn)生
根據(jù)《組織法》的規(guī)定,村民委員會(huì)的設(shè)立原則有兩個(gè),一是村民居住狀況、人口多少,二是便于群眾自治。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整,由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出,經(jīng)村民會(huì)議討論同意后,報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。這說明,村民委員會(huì)的設(shè)立過程是行政與民主相結(jié)合的過程。由于長(zhǎng)期以來中國(guó)治理結(jié)構(gòu)是行政主導(dǎo)的,所以,村民委員會(huì)的設(shè)置,實(shí)際上往往是行政上的便利考慮優(yōu)于村民自治的考慮。從實(shí)際來看,村民委員會(huì)的設(shè)置,往往是幾個(gè)自然村一個(gè),或者一個(gè)大村,被分割成兩、三個(gè)小村。這可能適合管理,但不見得有利于村民自治。因?yàn)榇迕褡灾沃饕枪彩聞?wù)的自治,公共事務(wù)有一個(gè)自然的范圍。如果若干自然居住的村落組成一個(gè)村,或者一個(gè)自然居住的村落分割成兩三個(gè)村,都不利于在整體上配置公共資源,而且很可能導(dǎo)致若干村在村務(wù)方面的不必要的沖突。所以,在未來,應(yīng)該考慮主要由村民自主設(shè)置,而政府的程序主要是輔助性的,而不是主導(dǎo)性的。
1987年試行的《村民委員會(huì)組織法》在選舉方面的規(guī)定比較簡(jiǎn)單,經(jīng)過10多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累,1998年《村民委員會(huì)組織法》有關(guān)選舉方面的規(guī)定已經(jīng)比較詳細(xì)了。根據(jù)這些規(guī)定,村委會(huì)主任及其成員三年一屆,連選連任,而且只能由年滿十八周歲的村民直接選舉產(chǎn)生。村民選舉委員會(huì)由村民會(huì)議或村民小組推選產(chǎn)生,主持選舉。選舉實(shí)行無記名投票、公開計(jì)票,而且當(dāng)場(chǎng)公布,選舉還設(shè)立秘密寫票處。
此外,第十六條還規(guī)定了罷免程序,本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名,可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議,投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。這一程序,使得村民和村民會(huì)議有了自主解決問題的權(quán)利,而不必上訪到上級(jí)政府或者人代會(huì)了。不過,其前提條件是,不滿村委會(huì)成員的村民至少能夠組織起來召開村民會(huì)議,而且有半數(shù)人以上的人不滿村委會(huì)成員,否則還需要求助于基層政府或人代會(huì)。
1998年《組織法》的這部分規(guī)定是值得稱道的。它規(guī)定了村民委員會(huì)的任期,有具體的做法確保村民的權(quán)利,而且還可以罷免村民委員會(huì)。這都有利于村治從過去自上而下的壓力型走向自治型。
六、村民委員會(huì)運(yùn)作規(guī)則
《組織法》對(duì)村委會(huì)的運(yùn)作也作了明確規(guī)定。首先,規(guī)定涉及村民利益的事情,村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定方可辦理,組織法列舉了七個(gè)方面的事項(xiàng):鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法,村提留的收繳及使用;本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用;村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案;村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案;村民的承包經(jīng)營(yíng)方案;宅基地的使用方案等。而且規(guī)定,村民會(huì)議可以決定什么事情與村民利益有關(guān),需要由村民會(huì)議來決定。
其次,村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。規(guī)定,村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布下列事項(xiàng),其中涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少每六個(gè)月公布一次,接受村民的監(jiān)督:由村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況;國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案;救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況;水電費(fèi)的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)等。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性,并接受村民的查詢。
第三,村民委員會(huì)決定問題,采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。這說明村委員的運(yùn)作方式是委員制,而不是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。此外,還規(guī)定,村委會(huì)對(duì)村民要堅(jiān)持說服教育,不得強(qiáng)迫命令,不得打擊報(bào)復(fù)。這說明,村委會(huì)與村民之間的關(guān)系不是行政上的上下級(jí)關(guān)系,而是以共識(shí)為基礎(chǔ)的公共管理關(guān)系。
這些運(yùn)作規(guī)則,有很大的針對(duì)性,主要是解決村民自治試行多年來所暴露的各種各樣的問題。
不過,從這些規(guī)定也可以看到,村民自治在財(cái)政關(guān)系和公共政策執(zhí)行方面可能遇到一些問題:一是村的財(cái)政來源是村提留,鄉(xiāng)財(cái)政的來源是鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村委會(huì)負(fù)責(zé)村提留的收繳及其使用,還負(fù)責(zé)鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳;二是村委會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施國(guó)家計(jì)劃生育政策、救災(zāi)救濟(jì)款物發(fā)放、水電費(fèi)收繳等。
這說明,村民委員會(huì)在財(cái)政意義上,是上級(jí)政府的收入執(zhí)行機(jī)構(gòu);與此同時(shí),還是國(guó)家政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu),也是水電等公用事業(yè)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)機(jī)構(gòu)。
村民委員會(huì)是自治組織,因此在法律上,政府不能把它當(dāng)作下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu),只能把特定的行政職能依法授權(quán)給自治組織,并且在財(cái)政上給予支持。而水電等公用事業(yè)機(jī)構(gòu),本來就是有成本核算的,應(yīng)該自己直接向村民收取水電費(fèi),或者通過合同委托給村民委員會(huì)或者其他組織和個(gè)人代收水電費(fèi)。在這一方面,要確保村民自治,各級(jí)政府和公用事業(yè)單位需要學(xué)會(huì)如何直接面向村民,需要有制度安排來直接履行公共職能,如果需要村民委員會(huì)協(xié)助,則要有財(cái)政上和法律上的支持。
結(jié)語
總之,作為法律文本,《村民委員會(huì)組織法》具有多方面的意義,一是在操作意義上規(guī)定了村民自治運(yùn)作的技術(shù)規(guī)則,二是在集體意義上,確立了村民委員會(huì)與村民、村黨支部、包括基層政府在內(nèi)的各級(jí)政府和人代會(huì)等多方面的關(guān)系。
村民委員會(huì)的運(yùn)作是否順利,其組織法在操作層次上和集體層次上的法律規(guī)則是否完善,兩個(gè)層次上是否邏輯一致,非常關(guān)鍵。也就是說,當(dāng)在操作層次上、集體層次上的法律規(guī)則都比較完善,而且相互之間邏輯一致的時(shí)候,它就能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)村民自治;如果不完善,不一致,就可能發(fā)生種種沖突,危害村民自治。在操作和集體兩個(gè)層次上分析了《村民委員會(huì)組織法》在邏輯上存在的缺陷,兩個(gè)層次之間存在的矛盾和沖突,并在此基礎(chǔ)上提出了多個(gè)方面的修改思路。
應(yīng)該肯定,現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》為村民自治奠定了基本的法律基礎(chǔ),并且在總結(jié)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上為村民自治,尤其是村民委員會(huì)的選舉和罷免提供了良好的法律規(guī)范。但由于實(shí)行村民自治的時(shí)間比較短,各級(jí)政府還不習(xí)慣于在村民自治的基礎(chǔ)上來提供公共服務(wù),進(jìn)行公共管理,《村民委員會(huì)組織法》制定過程中的行政主導(dǎo)使得這一法律帶有很多行政偏好,使得村民自治的法律規(guī)則在操作層次上和集體層次上,都存在一些缺陷。這些缺陷,不可能一下子完全彌補(bǔ),但通過積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可以逐步完善。因?yàn)橹袊?guó)村民自治本身就是通過逐步演進(jìn)發(fā)展起來的。在未來,中國(guó)的村民自治本身也同樣需要在逐步累積實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上得以完善。
回到的主題,即三農(nóng)問題。這一問題的解決,在宏觀上需要整個(gè)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,需要整個(gè)國(guó)家取消城鄉(xiāng)分治,需要各級(jí)政府順利實(shí)現(xiàn)治道變革,實(shí)現(xiàn)政府決策民主化,政府行為法治化,同時(shí),村民自治的發(fā)展,是解決三農(nóng)問題的微觀基礎(chǔ)。要發(fā)展村民自治,實(shí)際中最重要的就是需要有一個(gè)良好的村民自治的法律基礎(chǔ)。有了穩(wěn)固的法律基礎(chǔ),村民自治就有了運(yùn)作的框架,中國(guó)三農(nóng)問題的解決在制度上就有了良好的微觀保障。在這個(gè)意義上,的努力應(yīng)該說還是很有價(jià)值的。
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[1]參見蓋爾·約翰遜:“‘入世’與中國(guó)農(nóng)業(yè)”,載于文貫中等主編:《WTO與中國(guó):走經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展之路》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001年,第121-129頁(yè)。
[2]杜潤(rùn)生:“我們欠農(nóng)民太多”,載于李昌平:《我向總理說實(shí)話》,光明日?qǐng)?bào)出版社,第1-3頁(yè)。
[3]《浙江將統(tǒng)一實(shí)施戶籍制度》,載于/o/2004-12-28/06404644955s.shtml,2004年12月28日瀏覽。
[4]杜潤(rùn)生:“我們欠農(nóng)民太多”,載于李昌平:《我向總理說實(shí)話》,光明日?qǐng)?bào)出版社,第3頁(yè)。
[5]徐湘林:《三農(nóng)問題困擾下的鄉(xiāng)村治理》,北京大學(xué)網(wǎng)站—燕園評(píng)論《三農(nóng)問題》。
[6]參見馮興元、方炎:《進(jìn)一步推進(jìn)和完善村民自治》