推行農村“一事一議”制度的幾點思考

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實行農村稅費改革，是黨中央為切實減輕農民負擔，規范農村稅費制度，從根本上治理農村各種形式的亂收費，保護和調動農民積極性而做出的一項重大決策，它是繼農村實行家庭聯產承包責任制之后的又一場深刻革命，是落實“三個代表”重要思想的具體體現。但在實踐中的一些問題也不容忽視，需要進一步規范和完善，在減輕農民負擔的同時，保持農村經濟、社會各項事業協調與持續發展。

(一)所謂“一事一議”是指對村內農田水利基本建設、修建村級道路與橋梁、村集體植樹造林等集體生產和公益事業所需資金或勞務，遵循量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財務公開的原則，由村民大會或村民代表大會民主討論決定，屬于本村村民集體所有，由村民委員會負責管理使用的農村公共產品分配方式。這種分配方式不僅有利于激發廣大農民參與民主政治建設，而且有利于嚴格貫徹國家農村稅費改革政策，切實減輕農民負擔，促進農村集體生產和公益事業的良性發展，保證農村稅費改革的順利進行，更有利于糾正鄉村強迫命令，改進基層干部作風，密切黨群關系，維護農村社會穩定。

1、“一事一議”有利于實現公共產品決策的自主性。采取“一事一議”，農民對公共產品的決策可以根據各自資源狀況和可承受能力對自己所從事的生產經營活動和所處的生活環境有利為條件，自主安排供給與需求，從而在體制上決定了供給與需求的一致性，而且還有利于保證農民有足夠的能力承擔村集體公益事業建設。

2、“一事一議”有利于堵絕“三亂”行為的發生。“亂集資、亂攤派、亂收費”是加重農民負擔，危及農村穩定的重要方面，單靠企圖通過清理整頓、限制分攤項目等辦法來控制農民負擔水平，無異于“割韭菜”、“刮胡子”。采取“一事一議”，農民籌集資金數量標準是由村民大會或村民代表大會集體討論決定的，完全由農民自己當家做主。對未經討論投票表決而任意向農民攤派、集資或收費，村民均有權拒絕繳納，這樣就從體制上徹底杜絕了“三亂”行為的發生。

3、“一事一議”有利于保證對公共資源使用過程的全程監督管理。目前，農民負擔監督管理部門在對農民負擔的審計和監督管理上缺乏強制約束力，導致出錢的管不了事，花錢的說了算的現象，以至造成公共資源使用效率低下，部分資源被侵占挪用、揮霍浪費或轉移用于與農民利益無關的事項。而采取“一事一議”后，由于村民委員會管理和使用的每一項資金都是?？顚Ｓ?，且須經村民主理財小組審核后公布于眾，從而進一步有效的實現了約束和監督。通過村民對公共資源過程的全程監督，既有利于村民委員會合理地行使權力，以促進農村集體生產和公益事業的良性發展，更有利于農民保護自己的合法利益。

4、“一事一議”有利于推動農村基層民主政治建設進程。采取“一事一議”后，由于從事集體公益事業建設資金的預算到資金的籌集、從資金的使用到集體生產與公益事業項目完工后的決算，都充分發揮了廣大村民的監督作用，使農民真正成為“當家人”，從而大大調動了農民參與“民主決策、民主管理、民主監督”的積極性，有效地推動農村基層民主政治建設的進程。

5、“一事一議”有利于加快鄉鎮基層政府機構改革的步伐。之所以農村基層機構臃腫，人員膨脹，人浮于事，在很大程度上還是由于鄉鎮政府有一部分預算外資金做保證，有獲取資金來源渠道作后盾。而采取“一事一議”后，由于完全切斷了農村基層組織收取額外資金的“源頭”，造成鄉鎮政府自行支配財力下降，不僅大大縮小了農村基層組織增加人員的空間，而且這種機制還迫使鄉鎮基層政府加快機構改革的步伐，繼而達到精簡人員、壓縮開支、提高效率的目的。

(二)農村稅費改革后，農民負擔在大幅度減輕的同時，作為稅費改革配套措施的“一事一議”制度在執行中卻遇到了許多問題，如果不能正視這些問題，將會危及稅費改革的成果，其主要表現有“四難”：

一是開會集中難。村級區域調整后，村域面積擴大，人口增多，一個村少則近千戶三四千人，多則幾千戶上萬人。加之受市場經濟的沖擊，許多農民都忙于掙錢，70%以上的農村青壯年外出打工經商，且打工地點比較分散，難以顧及村內公益事業建設。同時，不少村民對村內公益事業缺乏必要的關心和參與熱情，認為村內事情是村干部的事。在這種情況下，召開村民大會難度非常大。即使是召開村民代表會議，按每10-15戶一名村民代表計算，開會人數也在百人之多，召集開會的時間、地點安排都有難度。

二是意見統一難。由于村民議事能力相對較低，有些村民在就發展公益事業表決時，采取實用主義、本位主義態度，直接受益、眼前受益、靠進自家或在本組的則同意，反之就反對。受此影響，會議很難形成統一的意見，特別是幾個村共用的道路、橋梁、涵閘等公益設施，極易出現“眾人老子沒人抬”的局面。

三是資金到位難。一些非辦不可的公益事業，即使在村民代表會議上大部分人同意通過了，但沒有通過的一部分人，在籌資過程中遲遲不肯拿錢，出現“誰同意誰掏腰包”的情況。有的農民簽字后也不交款，互相攀比，只要一戶不交，就產生“羊群效應”，引發其它農戶拒交“一事一議”款；此外，有的村民代表也確實不能代表全體農民意愿，有的農民以對所議項目不清楚、未同意為由拒絕繳納“一事一議”款，造成資金很難到位，給公益事業的實施帶來了一定的困難。

四是規范操作難?！耙皇乱蛔h”是新事物，操作者主要靠當地的一些政策和上級下達的有關文件精神，缺乏實際可操作性。有的地方把計生投入、村聘教師待遇、五保戶供養等不屬于“一事一議”的收費項目列入議事范圍，有的地方“一事一議”項目明顯超過上限，有的村籌資前不張榜公布，不召開村民代表會議討論，不征求群眾意見，即使召開群眾代表大會也是走過場，沒有按要求上報審批；有的所籌資金不單獨建賬、專人管理、專款專用，把“一事一議”款當作“小金庫”，隨意挪作他用，沒有真正解決群眾關心的熱點難點問題。

興辦農村公益事業“一事一議”籌資籌勞出現的問題，從表面上看，是情況復雜、缺乏制約手段、資金管理和使用不規范等原因造成的。從深層次看，是城鄉“二元”結構已深入到財政、教育、農村基礎設施建設等各個領域所造成的，是長期以來國家稅收和財政體制實行城市偏向和歧視“三農”的國民收入分配政策的結果。其原因主要有：

1、歷史遣留問題的制約。村內公益事業建設收錢須“一事一議”，但有的地方由于歷史遺留問題難以實施。如，某村幾年前修路時計劃造價十三萬元，鄉鎮干部晝夜連續作戰，才收了約六萬元，公路修成了，那近二分之一戶的六萬元再也不交了，至今誰交了,誰未交是一筆糊涂帳。如今村內辦公益事業再提"一事一議"，過去交了錢的農戶不僅反對，還要求退還過去交的錢，弄得村干部下不了臺。

2、財務不公開的制約。有的村歷年來財務不公開，甚至不知何因負債累累，遇到"一事一議"，村民要求清帳，干部怕引火燒身，不敢開展“一事一議”。如某村申請到一個土地開發指標，上級撥款八萬元給打深井一眼加配套，村委會開了八萬元收據給上級某部門，上級把錢撥到鄉鎮帳戶是五萬元，鄉鎮給村里是三萬元，配套不夠了，再"一事一議"收錢，農民提出八萬元夠了，某村干部說不清八萬元怎么變成三萬元，再也不敢議了。

3、村民受益不均的制約。有些“一事一議”收的錢產生的效益，并不是平均給每戶村民帶來好處，有些將來受益或暫時不需受益的提出反對，爭吵不休，通不過。如某村修渠道，有的戶那里沒有地，說不該收，有的戶說你那地原來收三提五統時修的也是大家的錢。

4、缺乏法律保障的制約。由于“一事一議”興辦公益事業屬村民自治性質，村委會對拒不履行承諾的村民缺少制約手段，依法起訴沒依據。所以不少村對所議定的項目，即使村民大會或村民代表會議通過并簽字后，籌款仍存在極大難度，村委會對不交款的村民也沒有任何辦法處理。

5、村干部組織不力的制約。受長期計劃經濟的影響，有些基層干部已習慣向農民伸手要錢要糧，“一事一議”的實施，使村干部失去了向群眾“伸手”的機會，部分村干部認為“一事一議”政策性強，透明度高，要求嚴格，且社會公益事業難辦，人心不齊，怕出力不討好，導致在會議的召集、會場的安排都不能做到積極主動，出現“該議的不議，該籌的不籌”的現象。另外，有的村干部對民主決策和民主監督沒有認真貫徹，群眾的民主權利沒有得到有效行使，因而在實行“一事一議”時，部分群眾參與積極性不高，結果往往是議而不過，過而難以落實。

6、城鄉“二元”結構的制約。這些年來，國家每年把大量的財政收入用于城市基礎設施、重點工程、重點項目、大江大河的治理，由于政府的“尋租”行為，每年數量有限的各級財政用于農村公益事業的資金，經過層層節留和克扣，資金使用效率十分低下，造成國家對農村公益事業的支持幾乎為零。農民每辦一件事都要自己掏錢，造成了城鄉公益事業興辦體制的“二元”結構，在農民收入增幅緩慢，少數地方基層組織辦事不公的情況下，農民當然缺乏熱情。同時，由于我國正處于城市化快速發展時期，越來越多的農村勞動力離開農村到城市發展，隨著戶籍制度和人口遷徒政策的寬松，進城務工經商農民在子女上學等歧視性政策的取消，大量農村人口將進城鎮生活和務工經商，這就造成了農村“空心”化，農村土地拋荒，農業稅費難以收取，農村公益事業籌資籌勞熱情減弱等一系列問題，從而影響“一事一議”的推行實施。

(三)隨著農村稅費改革的不斷深化和完善，必須對“一事一議”制度的運作進行認真研究，科學規范，做到既保證農村集體生產和公益事業的順利開展，又充分尊重農民意愿，切實減輕農民負擔，促進城鄉經濟社會的協調發展。

1、推行“一事一議”必須提高干部群眾民主法制意識，強化民主監督管理。開展“一事一議”關鍵在于調動農民群眾的積極性、創造性，發揮人民群眾當家作主的主人翁精神，依法行使管理本村“公共事務”的民主權利。村干部要努力適應稅費改革后農村形勢，切實加強學習，認真研究新形勢下農村出現的新情況、新問題，轉換工作思路，改進工作作風，轉變工作方法，真正從要錢要糧的圈子中走出來，帶領群眾發展經濟，發家致富，做到量力而行辦事業，不花過頭錢，不做過頭事，并要加強對群眾的民主法制教育，樹立長遠意識，強化大局觀念，不斷提高村民的議事能力和水平。村民代表要充分發揮作用，與聯系戶保持正常的聯系，確保在村民代表會議上，自己的意見能代表聯系戶的意見，并做好聯系戶的工作；要建立健全民主理財小組、村務公開監督小組等村民自治組織，定期開展活動，積極參與村務管理，維護民主權利，做到大家的事，民主議，民主定，民主管。

2、推行“一事一議”必須量力而行，做到規范程序操作。能否讓廣大農民群眾對“一事一議”始終感到滿意，在很大程度上取決于“一事一議”籌集的資金與勞務在使用環節的“到位”程度以及使用效果是否最大化。為此，“一事一議”工作必須做到運作程序規范化重點把好“四關”，量力而行辦好村級公益事業。

(1)預算關。本著“有事籌資、無事不籌”的原則，每年年初村委會對群眾提出興辦的事項要進行梳理，按照本村實際，區別輕重緩急，講求實際效益，確定當年所辦的有利項目，決不能不顧實效或迎合上級旨意搞花架子和超出群眾承受能力的“面子工程”、“政績工程”；對村民議定的項目，需要多少籌集多少，決不允許強行按上限籌集資金或勞務。對于急辦的集體生產公益事業，如確需借貸資金，要首先考慮本村是否具有還貸能力，對有還貸能力的，資金借貸必須嚴格控制在村級經濟可以承受范圍之內，并通過召開村民會議或村民代表會議討論決定，制定還貸期限和標準。沒有還貸能力的，一律禁止舉債。對盲目舉債興辦項目，導致增加不良債務的，誰經手誰承擔還貸責任，決不能將債務轉嫁到農民頭上。

(2)程序關?！耙皇乱蛔h”籌資方案經三分之二以上村民或村民代表會議討論通過后，報鎮政府審核，經縣（市、區）農民負擔監督管理部門批準后實施。經審批后的籌資籌勞工程建設實行議標或招標，工程完工后進行決算和審計。村民主理財小組要對資金使用進行監督審核，不符合財務規定的不予報帳；資金使用情況要張榜公布，接受群眾監督，不按照程序報批的籌資方案農民有權拒交。

(3)監管關。農民負擔監督管理部門要嚴格按照政策、法律、法規規定，切實加強對“一事一議”籌資籌勞的監督管理。重點抓住以下幾個環節：①事前項目審查把關。主要審查議事范圍是否合理、議事程序是否合法，呈報資料是否真實、分攤對象和辦法是否適當合理、減免措施和對象是否落實、標準是否超限等。對違反規定加重農民負擔的項目必須制止和糾正。②事中資金使用監督。要按照村財鄉管的規定要求，對村級“一事一議”項目所籌集的資金建立嚴格的財務管理制度，實行專戶儲存，專賬核算，專款專用，對村民委員會報帳票據進行嚴格審核凡不符合專項資金支出項目的票據一律不準接收報銷。對籌集資金轉移用途的，必須堅決進行糾正。③事后決算專項審計。要對經審批的“一事一議”籌資籌勞決算情況逐村進行專項審計檢查，對群眾意見較大、反映較強烈的，應及時組織專門力量進行重點審計，對確有問題所籌資金要實行專戶核算，專款專用，若有節余，應用于以后的公益事業項目。公務員之家版權所有

(4)公開關。凡是通過“一事一議”籌資的，其目的、意義、用途要通過村務公開欄或其它形式向群眾解釋清楚，讓大多數群眾參與討論決策，充分體現自覺自愿原則；籌集的資金，要規范運作，做到帳目清楚，支出有據，并及時向群眾公布所有支出情況，讓群眾覺得錢籌得應該，繳得合理，用得其所。

3、推行“一事一議”必須強化制度建設,完善相關政策法規。在認真貫徹落實《村民委員會組織法》的基礎上，充分聯系本地實際，制定《村民自治章程》和《村規民約》，把“一事一議”的議事規則寫進去，以制度的形式固定下來，并在實踐中認真貫徹執行。要盡快規范和完善農村“一事一議”的相關政策法規，做到“一籌一議”有法可依，讓“一事一議”逐步走上法制化軌道，不斷提高村民的議事意識、議事水平和議事能力，確?！耙皇乱蛔h”規范運作。對擅自挪用、平調、擠占村辦公益事業“一事一議”款項的要嚴肅查處，屬私人貪污、挪用的追究刑事責任；對村民大會或村民代表大會表決同意并簽字后，不按時繳納款項的，按違反合同論處，申請鄉鎮農業承包合同糾紛仲裁委員會依法仲裁，也可依法起訴。

4、推行“一事一議”必須深化公共財政體制改革,加大農村公益事業投入。從根本上來看，國家應在收入分配上進行稅收及公共財政體制創新，加大向農村的轉移支付力度，建立一個有利于城鄉統籌發展、真正有效的公共財政體制。目前，大多數鄉鎮財政收入的主要來源是農業稅，財政支出主要是鄉鎮工作人員工資和必要的運轉經費，縣級財政也基本上是吃飯財政，無錢興辦農村公益事業。因此，國家財政支出制度，要體現把財政增長主要用于農村教育、文化、科技以及其它基礎設施的宗旨，逐步減少農民自己出資出勞興辦農村公益事業比例，使城鄉經濟和社會公益事業同步發展。同時，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業和個人投資辦公益事業，逐步減少“一事一議”籌資，讓農民真正實現稅費“零負擔”,從而推進農村公益事業健康發展。