免征農業稅后應啟動中國農村社會轉型

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世易時移。公元2004年，中央政府剛作完5年內全面免征農業稅的承諾，節前就有25個省市自治區應聲而動，取消了農業稅。這意味著什幺？農業稅收在我國政府的財政收入中所占的比例已經微不足道了，我們儼然已經進入工業社會。

2004年開始的新一輪以“三農問題”為主題的中央“一號文件”開啟了工業反哺農業的時代（詳見本報2005年2月7日“21世紀北京圓桌”）。“三農問題”決不僅僅是個稅收的問題，減負只是一小步，取消農業稅可以說只是一個契機，是一個啟動農村社會轉型的機會。

“三農問題”事關我國9億農民的切身利益，也是我國進一步發展壯大面臨的重要挑戰，需要全國人民的共同努力和非凡的智能，我們將一直予以關注。

對于化解三農難題而言，決不是輕徭薄賦，休養生息如此簡單。“黃老之治”的思想只是恢復農村生機的前奏，農村要想盡快縮小與城市間的差距，必須經歷一場深層次的變革，實現轉型。

從建設公共服務型政府的角度出發，首先就應該理順政府各部門之間的關系和職能分配，把那些市場可以完成的職能剝離出去，交給市場來辦。

2004年，全國農民平均收入在八年之后再次實現兩位數增長，“政策好、人努力、天幫忙”，成為農民增收的三大法寶。而好政策則是其中關鍵性的因素：新一輪關于“三農問題”的中央“一號文件”發軔，政府做出五年之內逐步取消農業稅的承諾。

去年中央一號文件的主題是促進農民增收，今年則是提高農業綜合生產能力，兩個文件最后都是落在要使農民富起來，縮小城鄉差距，以化解三農難題。

“減輕農民負擔”提了很多年了，但龐大的基層政權設置，以及各種名目的“搭車收費”依舊讓農民不堪重負，這也是前幾年稅費糾紛嚴重，以至于最后不得不啟動稅費改革的重要原因。

農業稅全面取消的政策效果固然很明顯，但是一系列新的問題也接踵而至。對于化解三農難題而言，決不是輕徭薄賦，休養生息如此簡單。“黃老之治”的思想只是恢復農村生機的前奏，農村要想盡快縮小與城市間的差距，必須經歷一場深層次的變革，實現轉型。這個轉型既包括農村自身經濟增長方式的轉型，也包括農村基層政權的轉型。而后者對于未來的中國社會的建構和發展，則具有尤為特殊的意義。

改革開放發韌于農村，基層民主選舉在農村漸漸成型。取消農業稅之后，基層政權———包括縣鄉兩級政權以及村自治機構將面臨巨大的財政和人事壓力。有壓力就有動力，這將是個契機，把政府職能的重心從經濟建設轉變到公共服務上來，通過發展農村社會，緩解農村官民矛盾，消除農民對政府的信任危機。

千年的夢想成真

“均田地、輕稅賦”是中國農民幾千年的夢想。在漫長的中國農業社會歷史上，政府收繳農業稅、農民交納農業稅從來都是天經地義的。各朝各代，只有過局部減輕包括農業稅在內的稅賦的舉措，從來沒有在全國范圍內取消農業稅的先例。從這個意義上而言，取消農業稅幾乎可以算做是中國自盛唐之后關于稅制的第四次重大改革。但是這第四次改革與前三次改革相比，具有本質性的差異。

中國古代專制政權的經濟權力，歸根結底是建立在田制稅法上的。秦代以后，每個王朝在田制稅法上就進行著各色各樣的斗爭。譬如在魏晉時期，就先后出現曹魏的屯田制、晉代的占田制、北魏乃至其后隋唐的均田制。

唐室建立之初，其中央集權的物質基礎就是均田制和租庸調稅法。這之前的傳統稅法一般只與人口掛鉤，所以唐德宗元年，也就是公元780年，由宰相楊炎建議推行的兩稅法，由于確定以資產、田畝為課稅對象，變相承認了地主和一些農戶的土地所有權流轉，以戶稅和地稅來代替之前稅法，實際上是此前由國家統制土地分配的規制，從根上取消了，因此，兩稅法可以說是對中國此前稅賦征收方式的根本性變革。另一意義則在于，土地私有和土地所有權流轉在事實上被政府承認。

第二次則是明朝后期的“一條鞭法”。公元1581年，張居正把人頭稅、財產稅以及各種雜稅全部歸到土地稅里，統一征收。我國于2000年開始的稅費改革試點，應該說，也能窺見一條鞭法的影子，譬如，取消“三提五統”，也就是國家規定的村提留（包括公積金、公益金、管理費），五統籌（包括教育附加、計劃生育費、優撫費、民兵訓練費、鄉村道路費），以及各種雜費，逐步取消勞動積累工、義務工，建立以稅率提高的農業稅以及農業稅附加為主體的農村稅制，即所謂“費改稅”，實際上就是與一條鞭法如出一轍。

但是一條鞭法到了后期，出現了“黃宗羲定律”，各種收費在一段時期過后，又重新以各種名目收取，稅增加了，費并沒有減少，農民需繳納的負擔實際與改革前并沒有太大區別，而且多數會更嚴重。從征稅費成本上來分析，地方政府在征收“皇糧國稅”時，往往會附加收取“費”，最后甚至可能演變成以征費為中心，征稅為附屬物的局面。取消農業稅后，那些原本以征收農業稅為名義而進行的收費行為，不得不改弦更張，這將有利于農民算明白賬。

第三次改革是雍正元年實行的“攤丁入畝”。1723年，雍正將丁稅也就是人頭稅平均攤入田賦中，征收統一的地丁銀，土地多的交稅多，土地少的交稅就少。“攤丁入畝”廢除了編審制度，解除了許多世紀以來加在農民身上的一條鎖鏈；政權通過賦役制度實現的人身控制削弱了；數千年的人頭稅基本廢除。

第四次重大改革即為當前正實施的稅費改革，其主要政策即在“費改稅”的基礎上，再進一步，逐步取消農業稅和除煙草之外的農業特產稅。從去年3月國務院宣布5年內逐步取消農業稅后，國家在黑龍江、吉林兩省進行免征農業稅改革試點，11個糧食主產省區的農業稅稅率降低3個百分點，其余省份農業稅稅率降低1個百分點。同時鼓勵沿海及其它有條件的省份先行改革。到目前為止，我國已有25個省、自治區、直轄市全面停征農業稅。此外，中央政府從今年起免除全國592個國家級貧困縣的農業稅。

地方財政與債務危機

農業稅取消之后，實際上，從稅費改革試點開始，我們就發現，鄉村兩級的收入大大減少，加上財政轉移支付滯后，導致了鄉村基層機制運行面臨困難。這個困難的典型表現就是財政來源問題。

中國目前實行分稅制財政管理體制。在實行分稅制的財政體制下，各級財政的支出范圍按照中央與地方政府的事權劃分，層層包干，收支層層是平衡的，中央負責中央，地方負責地方。但從1994年稅制改革以后，“好稅”、利大的稅向上收，“壞稅”、利小的向下放，財權上收了，事權就下放，其結果是越到基層，事權越大。而我國的鄉鎮一級政權有相對獨立的財政，這就導致他們必然要尋求變通之道，也就是通過運用事權重新加強財政能力。舉個例子，農業稅沒有辦法征收，他還可以征收計劃生育費，宅地費等，而征收標準，如何征收仍然是基層政府說了算。

在我國縣鄉兩級龐大的政府機構沒有大的變動下，取消農業稅，必然進一步加重地方財政危機。其一，鄉鎮機構精簡下來的人要買斷工齡，這部分錢只能從財政中開支；其二，吃財政飯的教師隊伍也仍然由縣鄉財政出錢，這部分所占比例在很多地方超過鄉鎮財政總額的50%；其三，鄉鎮政權仍然在進人，尤其是新分配來的大學生、大專生，這也是干部年輕化、專業化的需要，這部分人也要吃財政飯。新舊干部加在一起，財政負擔在有的地方不減反增。

另外一個因素是債務危機。前幾年經濟開發區等興起，縣鄉政權為謀政績，紛紛搞基建，圈地建開發區等，這些由政府主導的經濟行為，不僅造成了大量資源浪費，而且由于不少是向銀行貸款或是向私人借款，欠下了很多債務。再加上一些歷史遺留，基層政權的負債現象已經十分突出，取消農業稅之后，債務償還能力更加虛弱。

在村一級，多年來農村興辦農田水利設施建設、農村基金合作會、農業開發等生產公益事業，以及興辦工商企業等原因也形成了鄉村大量負債現象。農村稅費改革前，鄉村除從經營性收入外還要從收上來的“鄉統籌、村提留”中拿出一部分來償還債務。改革后，鄉村可用財力下降，籌資數量和籌資數額減少，償還能力受到很大限制，償債壓力非常大。

目前在中西部地區，平均每個鄉債務是500萬，典型的鄉超過1000萬。據稱，現在全國每個鄉的平均債務是400萬，村級是20萬到100萬不等。平攤到每個村民的人頭上，也是一筆不小的數目。

這些財政和債務危機如何化解？在取消農業稅和除煙葉之外的農業特產稅之后，上級財政必須拿出辦法來，加大轉移支付力度和加快速度，否則，基層政權會通過不斷變通的新方法來自行解決這些危機。那幺，這就很容易走向稅費改革本意的反面，重新加重農民負擔。

當然，另外一個措施就是基層政權自身的轉變，取消農業稅，消除基層政權以前較為核心的征稅職能，正好給基層政府改革以一個新的契機。

下一步是城鄉統一稅制？

我國即將取消的現行農業稅制是1958年稅制改革時建立的。我國的農業稅是對從事農業生產取得農業收入的單位和個人，就其取得的常年產量或實際收入所征收的稅，是對總收益額征稅。新中國成立初期，農民繳納的稅費支撐了中國工業化的初期積累。

近年來，隨著工業和服務業的快速發展，農業稅在國家財政中的比重逐步變小，全國財政收入中來自農業稅的收入從1950年的41%下降到去年不到1%，充其量不會超過兩百個億，而去年的財政收入為26000多個億。我國市場經濟發展到現在，取消農業稅，反哺農業，作為我國總體經濟戰略性的一次大調整，也是水到渠成。

農業稅取消之后，中央財政還要在幾年之內對農業繼續扶助。中央領導人去年提出工業反哺農業的時代已經來臨，在現代市場經濟社會中，指望企業法人對農業進行反哺不太現實，只有動用計劃的手段才可能達到這一目標。如果沒有政策扶持，基于經濟人理性，企業家不會主動去“獻身農村”，在解決三農問題上，理想主義情緒只能是一種情懷，而不能從根本上解決讓農民富裕起來的目標。因此，反哺的重任只能也只有政府財政才能承擔得起。

基于長期政策的考慮，城鄉在未來統一稅制是一條公平之路。農業稅取消之前，城鄉征稅制度幾乎性質完全不同。同樣收入程度的兩個中國人，由于城市居民和農村居民的身份之差，前者可以享受低保，每個月定期領取政府補助，而后者不僅無錢可發，還要繳納稅費。中國農民的收入水平決定了從事農業生產的收入基本上是生存性收入，包括口糧、種子、化肥、農藥、看病、小孩上學都需要這部分農業產出，這種生存性收入按照國際慣例是不應收取稅收的。關鍵的一個差異就是我國過去對農民不是按照收入水平來收稅，而是以產量和人頭來定量收稅。這就造成了嚴重的城鄉稅制的不平等。

然而，城鄉統一稅制不可能一蹴而就，現今時機尚不成熟。原因在于取消農業稅之后，農村需要幾年的調整期。這也與農民總體收入水平緊密相連。以收取個人所得稅為例，城里把800元作為起征點，工資卡上有注明，征稅成本電子化，低廉快捷；而在農村，如何量化這個標準，一時都不好界定，何況，即使農民個人月收入超過800元，考慮到在農村約20%的征稅成本，亦是“吃力不討好”，且作為反哺時代的一種策略，也應該使這種對農民好不容易得來的稅收福利持久一些，這其實就是以現今看似不公平的措施糾偏，以達到歷史性的公平。

取消農業稅的基本思路是，在農業生產環節一律免征，只對進入流通和消費環節的農產品征稅，也就是說農產品不上市不征稅。對上市的農產品征什幺稅，是征農產品稅，征營業稅，還是增值稅，這是另一個大課題，有待納入城鄉統一稅制的歷程中加以衡量。

統一城鄉稅制，最終還是要對農民征稅。這主要是對富裕起來之后的農民征稅，農民有繳稅的能力了，該繳的仍然應該繳，不然這種政策的差異會引發大面積征稅作弊現象，造成國家財政受到不必要的損失。但這至少需要幾年的過程，如果馬上統一城鄉稅制，恐會抵消取消農業稅所帶來的政策效應，影響農村政治穩定。

從這個意義上而言，稅制的轉型對于未來農村的經濟和社會發展具有不可低估的作用。轉得好，有利于打破城鄉二元經濟結構的堅冰，轉得不好，又會孳生新的社會問題。但無論如何，統一城鄉稅制，消除歧視性政策，穩定農村福利，都是一條必經之路。

政府改革的契機

假如取消農業稅的政策完全落實，據估測，農民因此將人均減負40元。考慮到城市整體經濟發展速度仍然遠高過農村的現實，這40元所帶來的更多的是政治象征意義，而對于縮小城鄉貧富差距，仍然是“路漫漫其修遠兮”。公務員之家版權所有

因此，光取消農業稅是遠遠不夠的。免征農業稅后，基層政府不再擔當收稅的職能，縣鄉兩級政府空閑出大量精力，正好可以騰出手來著力促進向服務型政府的轉變，只有這樣，取消農業稅所增加的40元收入才能引發“乘數效應”。農民并非不需要政府，而是需要為他服務的政府。在農村搞“無政府主義”，并不利于農村的整體健康發展，也不利于對農村的引導。

“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”，是中央政府提出來需要加強的四大職能。從總體上看，目前鄉鎮政府職能特點是仍然以經濟管理職能為主體，社會管理和公共服務的職能相對較少，而且由于各方面條件的限制，這些職能還難以有效履行。這種狀況已經不適應市場經濟發展和中國社會轉型的要求，應當充分利用稅改的契機，加以改革。

怎幺改革？從建設公共服務型政府的角度出發，首先就應該理順政府各部門之間的關系和職能分配，把那些市場可以完成的職能剝離出去，交給市場來辦。比如說對鄉鎮七站八所中的農機站、種子站、獸醫站等都可以獨立出去，讓他們在市場機制中靠滿足農民需要來存活。

第二，公共服務的一大塊就是為農村提供公共品，包括公共醫療，水利、交通等基礎設施建設等。目前農村公共品供給主要是以農民為主，國家補助的模式，因而供給出現嚴重缺位，也就是政府的缺位。

對于公共品，農民需要，但又沒有充分的實力和精力來從事，取消農業稅和義務工后，如何整治農村的公共品更成為困擾農民的一道難題。因為這涉及到各個村莊之間的協調問題，政府出面是最有效率的解決方式。而且，這部分公共品，譬如純公益性的，就應該由中央和省級財政來做。

學界有人提出要裁汰鄉鎮政權，其實質是沒有看到農民對政府的需要。裁汰冗員、精兵簡政當然是條明路，但更根本的還是政府職能的轉變。政府不是與民爭利，而是為民服務。農民沒有道理不歡迎以民為本的公仆式政府。

經濟的轉型首先是稅制的轉型，政府的轉型則以職能的轉變為突破口。2005年作為中央確立的改革年，中國農村在稅制改革和建設公共服務型政府上應有新舉措。