用新視角認識并解決“三農”問題

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的名言：“中國革命的重大問題是農民問題。”同樣可以證明在建設時期“三農”問題對中國的極端重要性，因為中國人口大多數是農民，這是中國的基本國情。建國后第一年的社會改革是，鄧小平領導的改革自農村開始，這些都具有必然性。三農問題始終是中國最大的問題，也是對中國的最大挑戰。

2001年以來，中央進一步提高了對解決“三農”問題的重視程度。不論是從實現三步走的長遠目標來看，還是從擴大內需的現實需要出發，“三農”問題都是應該想辦法加以解決的。中國的“三農”問題已不單純是一個涉及農業、農村經濟和農民收入的局部問題，而是關系我國經濟和社會發展的全局性問題。中國農村人口占全國人口近七成，如果農民利益解決不好，就很難說代表了大多數人民群眾的根本利益。如果廣大農民不能進入小康，就難以實現全面建設小康社會的戰略目標。

在實行農村家庭承包責任制后的一段時間，農民煥發了生產積極性，在過去極端貧窮的基礎上大幅度增加了收入，改善了生活（1978—1984年人均收入增15．9％）。但在經歷了以糧食為主的農產品增產連上三個臺階以后，農業收入增加緩慢。自上世紀90年代后半期以來，中國農村經濟的外部條件發生了很大變化。

首先看農業：（1）基本農產品供大于求，加上進口商品的沖擊，價格下跌，即使增產也難增收。中國城鎮人口的“恩格爾”系數從上世紀80年代的55％左右一路下跌到2001年的37．9％，2000年與1996年比，城鎮人均可支配收入增加了2020元，生活費開支增加1390元，而食品支出僅增加109元（其中外出就餐開支增加了128元，煙酒茶開支也增長了40多元）。實際上，城鎮居民在與農民收入直接相關的農產品方面的開支絕對額是在減少，其中糧食開支人均減少83．4元，油料減少10．2元，肉禽制品減少25．3元，蔬菜減少12．4元。這種下降的趨勢不會改變，農民從農業產出中獲得的收入就難有大幅度增長的前景。（2）農業生產出現“邊際報酬遞減”現象，導致農業成本增加。1999－2001年農民純收入僅增加7％，而農民農業經營費用支出竟增加了24％。農業物耗率升高使農業勞動耗用減少。2000年與1988年相比，糧食勞耗減少了40．6％，棉花減少47．1％，油料減少45．3％，生豬減少了34．6％，農業內部勞動力的剩余程度相應由1988年的33％上升為約66％。這就大大增加了農業人口就業的壓力。

再看非農產業：由于大量商品供過于求，而勞動密集型產品的出口市場又為屬于北美自由貿易區的墨西哥所擠占和面臨東南亞諸國的競爭，出口勢頭受挫。農村工業產品在農村的消費市場有限，為了與城市工業爭奪市場，就必須提高自己的有機構成，就發生了所謂“資金增密”問題。鄉鎮企業的人均固定資產原值在八十年代年均增長率只有8％，九十年代猛升到24％，1997－2000年竟高達30％。鄉村企業發展初期的機制優勢和優惠條件逐漸喪失，而依靠自身積累來投資發展的能力大大減弱。這些因素都成為近幾年來鄉鎮企業發展緩慢的原因。特別是不發達地區的鄉鎮企業處境更加困難。鄉村企業“資金增密”的過程導致了資金代替勞動的趨勢，這也說明了為什么鄉村企業吸納農村富余勞動力的能力連年下降，農民來自非農產業的收入隨之下降。1997—2001年的5年間，鄉鎮企業不僅沒有增加就業人員，而且還在減少，1996年鄉企從業人員有1．35億人，2001年則減至1．30億人。

從另一方面看，農民收入增長緩慢，使得農村消費處于很低的水平，農村人口的人均消費只抵城市人口的3．5：1。中國農村人口占總人口近70％，而消費額僅為全國消費總額的37．4％。一方面，農業收入絕對額不斷減少。1997—2001年，全國人均農業收入絕對額減少了102元。根據國家統計局的普查資料，全國24000多萬農戶中，60％是純農戶（即家庭90％以上的收入來源于農業），絕大部分農戶的收入都處于負增長，尤其是中西部糧棉主產區的農民。而另一方面，農民之間、城鄉之間收入和消費的差距不是在縮小而是在繼續擴大。

由此可以看出，中國“三農”問題的癥結是“二元”結構的矛盾。“二元”結構的核心是工業化迅速而城市化滯后。上面說到的影響“二元”結構矛盾加劇的因素，不是在趨向于緩解，而是趨向于加劇。這說明“三農”問題也將更趨嚴重，不能靠局部性、臨時性的措施解決問題。只有按照發展先進生產力的要求，促進城市的生產因素向農村流動，農村人口向城鎮轉移，加快城市化步伐，大力展農村經濟，采取一系列重大舉措才是根本之途。

一、大力開拓農業產業化經營的新途徑，促進城鄉間生產要素的流動

農業產業化經營是促進農村經濟和社會發展的必由之路。但提倡幾年來，收效不夠顯著。一是扎根在農村的龍頭企業在資金、人才、經營理念和經營能力方面難以在現時農村條件下成長壯大，它召喚著城市（以及國外）的生產要素注入農業和農村。二是“公司＋農戶”的模式是一種松散的合同關系，既非利益共同體，也起不到提高農業組織化程度的作用。中國上億個小農戶分散經營農業，很難達到高效率，很難具備國際競爭能力和進入現代化農業領域。

我認為發展農業產業化經營，逐步實現規模化、集約化經營要著力于經營體制創新。

統分結合的雙層經營體制講了多年，而“統”的部分依然薄弱，社會化服務體系搞了多年，雖有進步但作用有限，主要原因是缺少有經營實力的實體。如在城市企業改革不解決產權問題就難以形成新機制。在農村，不在產權的基礎上組織起來，也難于形成新的機制，依靠行政方式或民間協會都代替不了以利益為中心的實體。

我看家庭承包制與發展合作經濟，家庭承包經營與規模經營和農業現代化并沒有矛盾，應當研究新形勢下在農民自愿基礎上發展多種形式的合作經濟的路子。可以是生產性的合作，也可以是經營性的合作。比較容易做到的是在經濟作物種植業和養殖業方面，許多地方已有了成功的先例。把專業合作社和龍頭企業結合起來；農民和合作組織可以入股龍頭企業；龍頭企業也可以引導農戶辦合作社；形成緊密利益關系。龍頭企業可以靠農村經濟力量興辦，同時吸收城市的生產要素，也可以由城市企業家興辦，兩者都可以向農村引進資金、經營理念和方法、知識及人才，它的生命力就更強了。

應多鼓勵工商企業進入農業領域，包括生產、加工、流通，這對農業結構調整和農民增收以及推進農業現代化來說是一件好事，有利于把資本、技術帶進農村，把勞動力和農產品帶進市場。要引導企業主要發展加工、銷售和服務，通過發展訂單農業，發展提供種苗、技術、飼料和收購、加工農產品等聯合生產經營。比方說，現在各大城市和部分中等城市都在發展新型的商業零售經營方式——以食品為重點的超市連鎖。它們的采購、包裝、加工、銷售系統完全可以帶動主、副食品的產業化經營，并對農業生產提供服務。

要逐漸緩解和消除“二元結構”矛盾，重要的是要消除城鄉間的壁壘和體制障礙（包括人口、就業、社會保障等方面的分割管理辦法），促進城市生產要素向農村流動，農村人口向城鎮轉移。城鄉真正地成為一體化的大市場，要素能夠自由流動，而不是片面地強調農村市場，“送貨下鄉”式的發展農村市場，早已過時了。

二、積極探索農業經營體制創新，促進農業的規模化、集體化經營

要現實地對待農村土地流轉，只要投資用于農業，不必過多限制土地承包權向非當地農民轉讓或出租（目前，主要是在東部發達地區）。隨著農村人口向城鎮轉移，土地作為農民的“社會保障”的作用正在淡化（特別是在發達地區）。城市經營者以集約化、規模化的方式經營農業和相關產業，是優于現時農村經濟的先進生產力，會獲得更高的收益，對農民也是有利的（可以從土地轉讓、出租以及務工中收益）。土地向種田能手集中，擴大家庭經營規模比其它形式的規模經營效率更高。家庭經營確實可以適應不同規模的農業經營，如美國式的大規模家庭農場，也如日本式的適度家庭規模經營，但像中國這樣過度分散的小農戶家庭經營是難以為繼的。一部分土地在較長時期內將會采取兼業經營的方式，這是我國城鎮化過程中的一種合理選擇。兼業經營可以降低城鎮化的成本，有利于土地經營走向規模化。目前以各種形式流動使用權的耕地約占承包耕地總面積的5％—6％，多數發生在沿海發達省市。發達地區流轉的耕地約占承包地的8％—10％，有些市縣已達到20％—30％。只是需要把握好：土地承包權的轉讓、出租主體是農戶，由農戶與受讓方簽署轉讓（出租）條件和轉讓費（租金）協議。杜絕鄉村干部包辦、從中克扣農民利益。也要防止受讓者不去開發農業，而將土地待價而估，從中漁利。“土地承包法”中明確規定土地承包權流轉的主體是農民。中共中央2001年12月下發的“關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知”也明確規定：土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等應由農戶與受讓方或承租方協商確定，流轉的權益應歸農戶所有。但問題是實踐中缺乏保障措施，必須確實加以解決。

有的同志認為現在提土地規模化經營不現實，主要還是應不斷地完善農業社會化服務體系，引導農戶走上產業化經營。問題在于如何走上產業化經營之途（看來主要不是靠“完善社會化服務體系”，而在于創新經營體制）。“十六”大提出：“推動農村經營體制創新”。應當鼓勵探索新的經營體制，包括股份合作制。土地或抵押或出租都是土地承包權流轉的可行方式。當然，規模化經營要在有條件的地方逐步實行。

要將農民對土地的承包權物權化。雖然土地的最終所有權屬于集體，但農民應當取得對土地的使用權、收益權和處置權，承包權也應當允許繼承。處置權包括轉讓、出租、入股和抵押。（由于認識不盡一致，審議通過的《土地承包法》沒有將處置權完全落實）。物權化不等于私有化，但物權化的前提是土地使用權的長期固定化，避免因調整引起的不穩定性，財產是不可以平調的，《土地承包法》中婦女承包土地的保護措施也出于此，土地更困難，引起變動的因素，由其它經濟利益補償。土地承包權的流轉是不可避免的趨勢。只有大力發展非農產業（特別是服務業），將農村富余人口逐步轉移到城鎮，農村土地相對集中實行集約化經營，才有可能從根本上緩解“二元結構”矛盾的尖銳化。

三、發展小城鎮與發展大城市（衛星城）并舉，加快城市化進程

中國城市化的進程應以小城鎮為主還是以大城市為主？一直是一個有爭議的問題。按照今天農業勞動生產率水平，中國農業只需1．3億勞動力就夠了（僅占到人口的10％），而事實上剩余勞動力高達2億人。這么多人全都涌到大城市去是不現實的。小城鎮吸納農村人口的容量很大，但是我國小城鎮發展比較順利的地方多半是農村經濟比較發達的地方。而在不發達地區，無論是政府還是民間都沒有積累起相應的資金用來建設小城鎮，靠借債來建設是不可行的。同時，這些小城鎮又很難辦起那么多的二產、三產企業為進入小城鎮的農民提供就業機會。城市的服務業卻有吸納農村人口的廣大容量，擴展大城市比分散建立小城鎮而言，成本要低一些。我看不管是小城鎮也好，大中城市也好，凡是能夠吸納農村人口，有飯吃、有活干、有錢賺的都應同時并舉加以發展。大中城市和小城鎮都是我們需要的。從目前來看，要以大中城市特別大城市的衛星城市和中等城市的繼續發展和小城鎮的建設為支點，以農民的流動就業為紐帶，三者不可或缺。事實上，珠江三角洲的許多城市，就吸納了超過本地常住人口一、二倍的流動人口（東莞市的長安鎮，流動人口為正式戶口的三倍）。

應當看到，農民進城務工這是中國在一個長時期內不可避免的現象，它是轉移農村富余勞動力，擴大農民就業，減少農業資源壓力，增加農民收入的重要途徑。要把這件事當成一件大事認真加以對待，制定和完善相關的政策，不應當歧視和限制他們，應當為他們的工作、生活、福利和教育等創造公平合理的條件和待遇。國務院［2003］國辦發1號文：取消對企業使用農民工的行政審批，取消對農民進城務工就業的職業工種限制；逐步實行暫住證，統一管理，禁止越權設立行政事業性收費；嚴格勞動合同享受《勞動法》，不準克扣拖欠，保障子女受教育應上升為法規、法律。有組織地、長期穩定地接納務工人員，并制定給予“蘭印戶口”的管理辦法。應該說，接納外來務工人員是發達地區支援不發達地區的一種有效辦法。

四、鄉鎮企業要改制、改造，調整結構，創出新局面

八十年代蘇南模式的鄉鎮集體企業紅火一時，被稱為“公有制經濟的成功典范”。但進入九十年代中期后，隨著國內外市場形勢的變化，依靠初期優勢自我積累發展起來的鄉鎮企業，內部矛盾開始暴露，鄉鎮集體企業產權并不明晰、政企關系也很復雜，融資能力不足。據蘇州市鄉鎮企業的調查，90年代中期，70％以上的鄉鎮企業負債率達85％以上，其中30％的企業資不抵債。十五大以后蘇南鄉鎮集體企業全面改制。到2000年底，蘇南的蘇州、無錫、常州的84000多家鄉鎮企業，占93．2％的企業改制為私營或股份制企業才扭轉了局面。浙江的鄉鎮企業中非集體企業原來就比江蘇少得多，發展的勢頭也就更快一些。事實說明：鄉鎮企業不進行徹底改制，很難再適應新的市場條件和競爭局面。改制后的鄉鎮企業可以直接融資，這就為進行技術改造和結構調整，增加資金投入創造了條件。

改制后的鄉鎮企業作為機制靈活的中小企業，仍然具有鮮明的活力，能在市場中捕捉發展的空間。許多鄉鎮企業可以結合農業產業化的發展，辦成產業化的龍頭企業。目前我國雖然已經頒布了“中小企業促進法”，但廣大中小企業（尤其是鄉鎮企業）的融資渠道仍然不暢。2001年我國貸款余額11．2萬億元，給農業的貸款僅5700億元，占5．1％，鄉鎮企業貸款6400億元，占5．8％。為此，不僅需要城市的金融機構網開一面，為鄉鎮企業和農村經濟擴大信貸，而且需要在鄉鎮企業比較集中而現在還沒有金融機構的地方，在加強金融監管的前提下建立運行規范的中小型金融機構。

五、逐步建立對農業和農民的保障機制

在工業化和處于工業化進程中的國家，農業都是弱勢產業，農民都是弱勢人群，各國（尤其是美國、歐盟、日本）對農業和農民都有相應的保護政策。特別引起人們注意的是2002年5月美國總統布什簽署的《美國2002年農業安全與農業投資法》中規定在未來6年中政府的補貼總額高達800億美元，其中用于農民補貼480億，用于水土保持170億，用于行政管理90億，用于農產品市場營銷補貼60億。我國在加入WTO談判中將農產品貿易補貼列為一項重要內容，最后確定補貼率不高于8．5％。實際上這是指的一項黃箱補貼，人家的補貼主要補在綠箱上。我們的黃箱補貼率還沒有達到限額。而由于我們是世界上征收農業稅的兩個國家之一，我們對農民的黃箱加綠箱的補貼不僅大大低于歐、美國家，而且是負數。說明雖然這些年來我國預算內的農業開支連年增加，我國對農業和農民的保護力度是不夠的。對主要糧食品種以保護價收購，并沒有多少實惠落在農民身上，當務之急是要實施一套符合WTO規則的農業支持補貼政策。在全國人大常委審議《農業法修改草案》時，我和幾位人大常委多次提出“減免農業稅”的意見，這是減輕農民負擔最實在的辦法，有待研究。目前，國家對農業的總開支每年大概在2000億元左右，而農民交的稅費，可統計的一年約為1200億元，農民實際得到的財政支持只有800億元左右。而另一方面，對農業的開支并不都是農民得益。公務員之家版權所有

現在城市普遍推行職工社會保障，由于我們過去沒有積累社保資金，當年養老基金收支差額以及地方政府在城市“低保”支出方面的不足都由中央財政或以國有資產變現收入補充。國有資產是全民資產，中央財政是全國人民的收入，農民也應該有份。只給予城市居民補助，而不給農民，似對農民不公。應當把逐步建立農村的社會保障體制提到日程上來。但農村的社會保障問題很復雜，地區差別很大，全國普遍建立農村社保體系條件還不具備，應當在有條件的地方試行由農村集體經濟組織、鄉村企業和農民共同負擔，國家給予補助的養老保險制度。同樣，農村的醫療保險也應試行由政府、集體、農民三方合理負擔，從中央到地方各級政府都應給予支持；（據新華2002年2月25日的數據，目前約占中國總人口15％的城市人口享用2／3的衛生保障服務，而約占85％的農村人口卻只能享用不到1／3的衛生保障服務。）村集體經濟和鄉村企業出資資助作為勞動力成本的支付：在增強農民的互助意識和防范風險意識的基礎上，按農民自愿原則，農民個人也應出一部分，有利于增加農民的責任感。同時，可以擴大對農村優撫的范圍，以各級政府和集體經濟的資金試行農民最低生活保障線補貼，這一條是比較現實的。