正義觀念論文：公共管控中正義觀念發展進路透析

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作者：蔣勵佳單位：南京大學

廣而言之，公共管理隨著國家的出現而產生，人類社會進入國家以來，經歷了數次社會形態的更迭，社會生產力的發展，使得生產關系發生深刻的變化，而由生產關系的總和所構成的經濟基礎所決定的上層建筑也發生了根本的變化，人類在改造自然的同時也在改造自身。“自有國家以來，人類社會公共管理的模式發生了三次根本性轉換：從統治型模式到管理型模式再到服務型模式。”[8]這三種模式與馬克思在《1857-1858年經濟學手稿》中對人類社會人的發展的三個模式是相適應的。這三種模式分別以人的依賴關系為基礎、物的依賴關系為基礎和以個人全面發展為基礎。在近現代的西方思想家那里，正義正越來越多地被專門用作評價社會制度的一種道德標準，被看作社會的首要價值，而社會制度選擇所確定的價值或利益需要通過適當和有效的公共管理來實現。公共管理模式的演變和發展，從某種程度上說，就是人類社會在不同的層面和范圍追求實現正義的進程。二、基于分配之正義的“統治型”公共管理模式問題生產關系建立于自給自足自然經濟基礎之上的前工業社會是一個以占有土地的多少和血緣關系為基礎的人身依附和身份等級特權社會。由于物質生活資料的匱乏和生產力的低下，人們謀求社會關系的支持以調節對自然的單向依附。基于人的自然差異和社會差異基礎上的分配關系是一種等級關系，人與人之間的差異被普遍化和絕對化。人們在分配關系占主導地位的社會，人的人格是屬于依附型的，分配關系是人們之間最穩定的關系，每一個人在出生之時就被這種分配關系確定在社會的一個特定位置上以接受社會分配行為的支配，包含其祖輩在分配關系的等級、地位、角色和身份。社會中的分配關系是通過暴力加以維持和鞏固。分配關系是一個垂直的層級體系，分配關系自上而下逐級進行，整個社會處于一個分配與被分配的關系，分配的接受者作為人的全部主動性和能動性就在于其自覺地對分配者的依賴，人們之間依附與被依附就由分配關系的分配行為確定下來，是一種“權力———依附———服從的”權力機制，國家和政府對社會的公共管理是一種統治型管理，追求的是其階級的正義，而不是社會公共利益。“在前工業社會，政府也承擔著一定的社會管理職能，但規模極為有限，而且也往往是出于維護和強化其政府統治的目的。其管理方式在很大程度上是依據統治者個人意志的高度集權和任意專斷，強烈的人治色彩成為其主要特征。”[9]統治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的信仰，竭力進行意識形態的宣傳教化。差等正義論、君權神授論和國家至上論等均大都屬于此范疇。柏拉圖指出，建立國家（或城邦）的目的是為了“善（即正義）”。[10]而正義的實現只有在每個人都從事適合于其個人天性的工作時才能達到。他把人劃分為三等，認為人們社會地位的不平等是上天安排好的。正義意味著界限意識、意味著堅守自己的職責，僭越和越界都要受到懲罰，這就是柏拉圖的正義觀。亞里士多德認為主與奴、統治者與被統治者的這種人的關系形式是天然存在于世上的。[11]奧古斯丁認為，法來自神意，是上帝意志的體現和上帝一切安排和命定的總和。而正義，正是對法的服從以及通過對法的服從而體現出來的對上帝的服從。在一般的意義上說，正義就是服從實在法。但前提是世俗的實在法必須努力滿足上帝的永恒法的要求。阿奎那認為，自然法的觀念及其表示的自然秩序與神的秩序之間是和諧一致的，自然法不過是上帝的。在統治者“不懈地”教化努力下，作為被管理者的公眾逐漸形成一種臣民的觀念和意識。“統治階級嚴重的左右著國家機器，他們在國家機器中任職，而國家（特別是統治者）也擁有無限的權力，因而它經常專橫地操縱民眾的命運。”[12]“君主或議會經契約授權后，便成為國家的主權者，他的權力是絕對的、至高無上的、不受限制的。臣民對主權者必須無條件地、絕對地服從，不僅在政治上要服從，而且在思想上也要服從。”[3]在統治性公共管理模式中,人們之間的等級差別被歸入到非人為的自然范疇，本身就被認為是天經地義的,所以,按照等級差別進行分配，也被看作是自然的,被視作為合乎自然正義的，分配的正義也就這個階段的主要的正義類型。“統治型政府所要供給和維護的是一種自然觀念下的分配正義，只要社會分配是根據社會成員間被視為自然的等級差別而做出的，社會治理就是正義的。”

基于交換之正義的管理型公共管理模式問題

在工業化的過程中，由于遷徙的擴大，依賴血緣和地緣關系而結成的社會群體逐漸轉向由于社會化生產而結成的社會群體，人們之間的交往關系主要是以物質的或成文的規則為中介而建立起來的。工業社會中的商品經濟發展促進了人的解放，人作為獨立自主的個體存在逐漸得到確認。隨著交換關系的擴大與競爭意識的生成，社會進入了一個韋伯所說的理性“祛魅”的過程，自然正義觀的不合理性日益明顯地暴露了出來，人們開始呼喚一種根源于交換關系的公平的正義，源于理性交易倫理的契約大量增加，并在資本主義社會空前的巨大變革中成為一種主導日常生活的普遍社會倫理。正是在這個意義上，社會契約論以對資本主義理性精神的完美契合而成為構建和重塑新型政府與公民關系的主要理論資源，也為交換正義的實現提供了保障，形成了以“契約———規則———協作”的法律機制為基礎的治理模式，社會契約論強調公民權利先于政治共同體，政治權力源于公民權利自下而上的授予，這從根本上改變了前工業社會以君權神授、王權至上來獲取和維系合法性信仰的路徑，打破了統治型模式確定人們權利能力和行為能力的身份基準，實現了“從身份到契約”的社會進步。從君權神授到主權在民，政府成為公眾對社會事務進行管理的工具。公共管理的內核———政府與公民的關系發生了根本性的轉變，形成從統治行政模式到管理行政模式的嬗變。官僚制所倡導的專業化、職業化、層級控制、命令服從和規則化管理在社會生活的方方面面延伸，行政權力和行政職能的擴張使效率至上的公共管理進入管理型公共管理模式。隨著交換關系最終取代了分配關系的支配性地位，分配的正義也就讓位給了交換的正義。以交換關系為主導的社會突出人的主體性和自主性，實現人對人依賴關系的解放。在交換社會中，每一個交換主體都是一個相對獨立的人，他作為個人的獨立性是交換關系賴以發生的基礎，交換意志的自由和自覺構成了社會在制度上的理性化，并以法律的形式確定人的平等、自由。交換關系的確立需要三個要件：交換主體是獨立的、交換主體間的地位是平等的、交換主體是自由的。也就是說，交換主體間必須具有平等的政治地位和人格權利，必須獨立的做出交換的決定。交換行為才能泛化為一般的、普遍的社會關系。交換雙方的經濟活動被結合起來，形成更大的經濟體，以至于整個社會聯結成一個統一的系統。交換關系促進了自由和平等，把人們從等級關系的束縛中解放出來，確立了人們之間的政治上平等的地位和經濟上自由活動的權利。反之，經濟活動的自由又促進了交換關系的形成和發展。當交換關系取代了分配關系在社會關系中的主導地位時，人的階級差別或等級差別的基礎就動搖了，隨之而來人在政治上以及各項權利的不平等就失去了制度的合法性。“這樣，近代的公共管理仍帶有強制性的內容和統治性的特征。盡管如此，它已不可能再采取赤裸裸的統治行政方式，而是擯棄人治的方式來遵循法治的軌道運行，并在越來越多的領域采用民主參與的管理方式，從而使管理擁有了更多的公共性，政治統治的色彩趨于淡化。”

基于合作之正義的服務型管理模式問題

在管理型管理模式下，由于制度設計的工具理性和公共組織設計的缺陷以及自上而下的管理機制，影響了政府公共精神的落實，排斥了公民作為委托人和評價者的身份。官僚制政府公共物品供給的一般化和標準化與社會需求的復雜性和多樣性之間的沖突日益激烈，官僚制行政開始受到公眾的懷疑和批判，加之隨著公民權利的普及，公眾參與政治熱情日趨高漲，要求政府更加開放和有回應性，一種新的公共管理模式正在興起。在這一新的管理模式中貫穿的是“公共服務精神”，政府將公民視為公共管理的顧客、公共管理的參與者，把自己視為為公民而存在的服務提供者，其治理模式是一種“服務———信任———協商“的倫理機制，其任務就是為公民提供高效、優質的公共服務，促進公共利益最大化，服務成為公共管理的終極價值。“這樣的公共管理應稱之為公共服務導向性的管理，或從政府的角度稱之為服務行政。”[15]“作為服務型社會治理或具有服務型社會治理屬性的多中心治理模式，其功能在于優化公共服務的供給，按照合乎公共服務再生產的要求，形成自己的治理機制安排。作為一個規范性命題，多中心治理是一個分擔公共責任的治理結構，不同的治理主體在多中心治理運轉中承擔最優化的公共職責，合作機制也就是一個責任機制。所以，多中心治理不僅是公共物品的物質再生產，同時也是公民社會權利的再生產及公共責任的再生產。”[16]“多中心治理模式是后工業社會、大眾民主時代社會治理的‘理想模式’，是后工業社會服務行政的表述符號—因為只有多中心治理模式才能與公共服務價值和要求相契合。”[16]“多中心治理”是一種直接對立于一元或單中心權威秩序的思維，它意味著地方組織為了有效地進行公共事務管理和提供公共服務，實現持續發展的績效目標，由社會中多元的獨立行為主體（個人、商業組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織）基于一定的集體行動規則，通過相互博弈、相互調試、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共管理制度或組織模式。[17]一個社會是否能夠公平，需要在社會結構中尋找答案，這是羅爾斯分析正義問題的基本理路。相對于單一中心的治理而言，多中心治理被視為一個公平合作的社會。羅爾斯認為社會合作有以下三個構成要素：[18]（1）社會合作不同于單純的社會協調活動，而應是由公眾所承認的規則和程序來指導。（2）這種合作的理念包含了公平的合作條款的理念，即每一個參與者都可以理性地加以接受，而且如果所有其他人都同樣接受了它們，那么每一個參與者都應該加以接受。公平的合作條款表明了互惠性和相互性的理念：所有人都按照公眾承認的規則所要求的那樣盡職盡責，并依照公眾同意的標準所規定的那樣獲取利益。（3）這種合作的理念也包含了每一參與者的合理利益或善的理念。這種合理利益的理念規定了從那些從事合作的人們自己的善的觀點看，他們一直積極尋求的到底是什么。“顯而易見，無論什么時候，人們之間都會存在著差異，但是，在合作治理中，只有符合共生共贏目標的差異才是應當得到承認的，至于一些不符合共生共贏目標的差異，將被拒絕承認。在這里，承認什么和不承認什么，都需要有標準，在標準的背后為標準提供合理性和合法性支持的因素，無疑就是合作的正義。政府根據合作正義的要求并通過合作治理的方式去提供共生共贏的制度和規范，保障合作的正義的實現。”[13]通過多中心的精神表達與實踐，基于合作精神的政治平等、利益普惠的正義理念將會促進公共管理模式現代性的不斷生成與發展。