略論非政府組織中國(guó)特色

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摘要：非政府組織（NGO）是一個(gè)介于政府體系和市場(chǎng)體系之外的龐大的社會(huì)組織體系，又稱為第三體系或第三部門。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的非政府組織相比，我國(guó)的非政府組織具有自身鮮明的特色———政治參與的非政治化，黨在非政府組織發(fā)展中的特殊地位，與政府以支持和配合為主的關(guān)系等。存在這種差異的主要原因在于中西非政府組織產(chǎn)生與發(fā)展的路徑、擔(dān)負(fù)的歷史任務(wù)不同。對(duì)這些問(wèn)題的闡釋將使人們對(duì)我國(guó)非政府組織的基本情況有一個(gè)更為明確的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：非政府組織（NGO）；中國(guó)特色；成因。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，非政府組織（NGO）在世界許多國(guó)家都實(shí)現(xiàn)了前所未有的巨大發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)，轉(zhuǎn)型國(guó)家非政府組織的發(fā)展，更成為國(guó)際學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。與我國(guó)在這方面理論研究的滯后相比，近些年來(lái)中國(guó)的非政府組織卻呈現(xiàn)出猛烈的發(fā)展勢(shì)頭：從扶貧、民主選舉到保護(hù)生態(tài)、救死扶傷，非政府組織活躍的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛；在面對(duì)諸如下崗、震后救援與重建等突出社會(huì)問(wèn)題的時(shí)候，非政府組織發(fā)揮的作用越來(lái)越突出。

與此同時(shí)，非政府組織發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題也使人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到簡(jiǎn)單地套用西方的理論與管理模式是不適用于中國(guó)的。對(duì)于中國(guó)非政府組織與國(guó)情相契合的獨(dú)特之處應(yīng)該有明確的認(rèn)識(shí)，這將有助于我國(guó)對(duì)于非政府組織的管理與引導(dǎo)。

一、非政府組織的基本概念。

（一）國(guó)際學(xué)界對(duì)非政府組織的界定。

非政府組織，英文為“Non-GovernmentalOrga-nization”，縮寫為“NGO”。非政府組織并非某一個(gè)特定組織，而是一個(gè)介于政府體系和市場(chǎng)體系之外的龐大的社會(huì)組織體系，又稱為第三體系或第三部門（相對(duì)于第一部門的政府和第二部門的營(yíng)利部門而言）。按照《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條的規(guī)定推定的含義，非政府組織是指在國(guó)際范圍內(nèi)從事非營(yíng)利性活動(dòng)的政府以外的所有組織，包括慈善機(jī)構(gòu)、援助機(jī)構(gòu)、青年團(tuán)體、宗教組織、工會(huì)、合作協(xié)會(huì)、經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)等等。這一含義僅是聯(lián)合國(guó)對(duì)在國(guó)際范圍內(nèi)活動(dòng)的非政府組織所使用的，不能適用于普遍意義上的第三體系或第三部門。[1]（P3）有學(xué)者指出它屬于非營(yíng)利組織（Non-profitorganiza-tion），它的收入用于它所關(guān)注的公益事業(yè)，是“志愿者組織”（Voluntaryorganization）、慈善組織（Phi-lanthropyorganization）、免稅組織（Tax-exemptsec-tor）。實(shí)際上，非政府組織這一社會(huì)體系，在不同國(guó)家和地區(qū)，甚至在同一國(guó)家內(nèi)，有著不同的稱謂。

對(duì)此有學(xué)者指出，“非政府組織”作為一個(gè)概念確有其含混之處，它以否定性或排斥性表述指代一個(gè)包容性極大的組織空間；但學(xué)界在使用這一概念時(shí)，除強(qiáng)調(diào)其與政府的相對(duì)關(guān)系以外，又暗涵著一些特定的判斷，因而使得這一概念在研究中具有了可操作性。這些判斷基本是針對(duì)“非政府組織”的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“非政府組織”概念又與另一些相關(guān)概念具有連帶性和替代性的關(guān)系。[2]一般來(lái)說(shuō)，在研究中，學(xué)者是將這些概念不加區(qū)分地使用的。如非營(yíng)利組織（NPO）、非政府公共部門、非政府公共組織、非營(yíng)利部門、第三部門、獨(dú)立部門、民間組織、社團(tuán)、非國(guó)家部門等等；有的學(xué)者甚至將這一體系稱為“公民社會(huì)”（civilsociety）[3]（P3），這其中很少有或根本沒(méi)有明確的理由。有學(xué)者甚至認(rèn)為，雖然每一個(gè)詞匯都是從一定的文化中產(chǎn)生的，其使用可以追溯到特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境，但是關(guān)于非政府組織的詞匯卻錯(cuò)綜復(fù)雜，找不到簡(jiǎn)明的分辨辦法。[4]

（二）我國(guó)非政府組織及其相近概念。

在我國(guó)，人們習(xí)慣于將社會(huì)團(tuán)體、民營(yíng)非企業(yè)組織、基金會(huì)、慈善團(tuán)體等看成是非政府組織的組成部分。現(xiàn)在（民政部民間組織管理局成立以后）官方一般將非政府組織稱為民間組織。下面是非政府組織與幾組相近概念的比較。

非政府組織（NGO）與非營(yíng)利組織（Non－Prof-itOrganization簡(jiǎn)稱NPO）：NGO和NPO是從兩個(gè)角度來(lái)說(shuō)明這類組織的性質(zhì)，這兩個(gè)概念都是中國(guó)近年從西方引進(jìn)的，對(duì)他們的內(nèi)涵和外延以及概念的解釋目前還沒(méi)有形成共識(shí)性的看法。從概念運(yùn)用的歷史沿革來(lái)看，NGO主要是指發(fā)展中國(guó)家里以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為己任的組織，因此是一個(gè)比NPO窄得多的概念。從主辦的角度看，中國(guó)的NPO可分為政府舉辦與民辦兩類，所以它比NGO的范圍要寬泛些。[5]（P16）NGO和NPO這兩個(gè)概念是從不同的角度對(duì)民間社會(huì)組織所做的稱謂，這兩個(gè)概念之間沒(méi)有嚴(yán)格的界限。NPO的概念要比NGO概念包括的范圍更廣泛，如果要強(qiáng)調(diào)某一類民間組織與政治性組織的區(qū)別，我們就可以用NGO這一概念；如果要強(qiáng)調(diào)某一類民間組織與營(yíng)利性的企業(yè)的區(qū)別，我們就可以用NPO這一概念，但這也要視不同國(guó)家的情況與人們的習(xí)慣而定。這兩個(gè)概念和社會(huì)團(tuán)體經(jīng)常交替使用，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，只是稍有差別。[6]

NGO與社會(huì)中介組織：有的時(shí)候人們也用“社會(huì)中介組織”來(lái)稱呼非政府組織，不過(guò)非政府組織跟中介組織不能劃等號(hào)。因?yàn)殡m然非政府組織也是中介組織，但有些中介組織如市場(chǎng)中介組織嚴(yán)格來(lái)說(shuō)仍屬于營(yíng)利性組織的范疇，而非政府組織必須是非營(yíng)利性的中介組織。所以，用“社會(huì)中介組織”來(lái)區(qū)別。[7]

NGO與人民團(tuán)體：我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所有的工會(huì)、合作社、婦聯(lián)、共青團(tuán)、工商聯(lián)等被稱為人民團(tuán)體和群眾組織。人民團(tuán)體通常被認(rèn)為是亞類型的非政府組織，在某種程度上已經(jīng)具有了官方性質(zhì)或成為權(quán)力機(jī)關(guān)。本文研究的非政府組織不把它們包括在內(nèi)。

在本文中，如不特別指出，非政府組織（NGO）、非營(yíng)利組織（NPO）、民間組織、社會(huì)團(tuán)體將交替使用，不做區(qū)分。

二、我國(guó)非政府組織的本土特點(diǎn)。

中國(guó)非政府組織雖然是在西方文明的影響下發(fā)展起來(lái)的，但是每個(gè)國(guó)家都有自己的特殊國(guó)情，不同民族文化背景、不同社會(huì)制度下衍生出的必然是不同特色的非政府組織。在我國(guó)，非政府組織政治參與的非政治化、共產(chǎn)黨在非政府組織中的特殊地位、與政府以合作為主的關(guān)系以及公民意識(shí)與非政府組織相錯(cuò)位的二元結(jié)構(gòu)都是根植于中國(guó)土壤的獨(dú)有特點(diǎn)。

（一）政治參與的非政治化。

政治性非政府組織的數(shù)量和規(guī)模被認(rèn)為是社會(huì)制約國(guó)家能力的一個(gè)重要標(biāo)志，也是衡量一個(gè)國(guó)家市民社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及其特征的重要方面。至于中國(guó)目前到底有沒(méi)有真正的政治性非政府組織，還沒(méi)有定論。①有的學(xué)者認(rèn)為，目前中國(guó)存在三類政治性非政府組織，即具有鮮明的政府代言人特征的非政府組織、工會(huì)和婦聯(lián)等與政府相對(duì)分離的非營(yíng)利組織、民間“思想庫(kù)”。[8]（P133）但是這些組織基本都是由政府建立，反映的是政府的觀點(diǎn)和態(tài)度，因而是黨政體系中一個(gè)非常特殊的組成部分。雖然這些組織越來(lái)越注重反映各自所代表的群體的意見和愿望，互益性色彩有所增強(qiáng)，但還是難以稱得上是真正意義上的政治性非政府組織。

而且中國(guó)的各類非政府組織在進(jìn)行政治參與的時(shí)候也呈現(xiàn)出非政治化的特點(diǎn)。所謂政治參與的非政治化，就是指這些組織在進(jìn)行政治參與活動(dòng)的時(shí)候，其主要目的還是為了成員和社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或文化生活方面的利益，并不是為了達(dá)到某個(gè)政治目的。在我國(guó)，非政府組織一般嚴(yán)格遵守不參與政治性活動(dòng)的原則，盡量避免宏大政治議題、避免爭(zhēng)議，也不動(dòng)員公眾向政府施壓，它們力求不給現(xiàn)存的政治規(guī)范和政治秩序制造麻煩，而將自己定位在“政府的輔助和補(bǔ)充力量”的位置上，與政府達(dá)成合作。總之，不直接干涉政治是我國(guó)非政府組織的一個(gè)重要特點(diǎn)。這一方面是出于其取得“政治合法性”的需要，另一方面是由于我國(guó)當(dāng)前政治發(fā)展水平的限制。因?yàn)檎螀⑴c固然可以推進(jìn)民主的進(jìn)程，但是對(duì)民主的追求要和一國(guó)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐那闆r相結(jié)合才行，民主是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不是一蹴而就的。社會(huì)穩(wěn)定與民主政治是相互促進(jìn)的關(guān)系，但是民主的成長(zhǎng)狀況應(yīng)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程相協(xié)調(diào)，民主成長(zhǎng)的滯后會(huì)帶來(lái)政治的不穩(wěn)定，但是民主發(fā)展的超前，同樣會(huì)招致政治不穩(wěn)定。中國(guó)的改革是一個(gè)長(zhǎng)期的和漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行突破性改革之后，繼之則應(yīng)在社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行突破性改革，政治領(lǐng)域的突破性改革則是其后的事情。中國(guó)非政府組織的非政治性，可以使它們集中力量解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)可以避免使問(wèn)題復(fù)雜化，擾亂中國(guó)改革總的戰(zhàn)略部署和進(jìn)程。

但是也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，非政府組織除了在經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活中發(fā)揮作用之外，在它發(fā)展到一定階段之后是必然會(huì)在政治參與方面發(fā)揮重要作用的。這其中經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的非政府組織（比如行業(yè)協(xié)會(huì)）將最先進(jìn)入政治參與，因?yàn)檫@類組織不但利益表達(dá)的意識(shí)強(qiáng)，而且也最可能生長(zhǎng)出足以對(duì)政府施加影響的力量。因此對(duì)于非政府組織成長(zhǎng)起來(lái)并逐步進(jìn)入到政治參與系統(tǒng)中來(lái)，必須有充分的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備。

（二）黨在非政府組織發(fā)展中的特殊地位。

共產(chǎn)黨在我國(guó)非政府組織的建設(shè)發(fā)展中占有重要地位，對(duì)于其原因，謝遐齡提到：“現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)的組建，是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)一支軍隊(duì)，在農(nóng)村基層開展社區(qū)重建，而后以黨組織把各個(gè)社區(qū)串接為一個(gè)整體。農(nóng)村社區(qū)重建的方法是，通過(guò)沒(méi)收地主富農(nóng)土地房屋財(cái)物打碎原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)占了更大的比重。”因此，在今天我們預(yù)測(cè)中國(guó)非政府組織發(fā)展前景時(shí)，決不能忽視非政府組織與黨的關(guān)系。非政府組織與黨的關(guān)系是非政府組織發(fā)展的決定性因素。其理由是，“既然非政府組織發(fā)展是社會(huì)發(fā)展之主題，而黨組織是社會(huì)主干，所以認(rèn)為非政府組織發(fā)展與黨組織無(wú)關(guān)就是錯(cuò)誤的。”他指出，在一般概念中，整個(gè)社會(huì)總共劃分為這三個(gè)領(lǐng)域。但是在以為領(lǐng)袖的中國(guó)共產(chǎn)黨打碎舊中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)而重建中國(guó)社會(huì)、開展中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化的初期建立的社會(huì)，是黨領(lǐng)導(dǎo)一切并且實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。鄧小平領(lǐng)導(dǎo)改革開放以來(lái)，實(shí)施“黨政分開”、“政企分開”。社區(qū)建設(shè)，現(xiàn)在開展的從政府中分出行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)，屬于“政社（即行政和社會(huì)）分開”。都是“分開”，都不是“去除”，仍然以黨領(lǐng)導(dǎo)一切為原則。改變的是結(jié)構(gòu)，把過(guò)去黨政不分、政企不分、政社不分的結(jié)構(gòu)改變?yōu)檎⑵蟆⑸鐒澐智宄⒏魉酒渎毜慕Y(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)改變才能真正調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各方面的創(chuàng)造性和積極性，才能有政治、法制、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各方面健全而完整的發(fā)展。不變的是黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則、黨組織整合社會(huì)。中國(guó)社會(huì)不是三個(gè)領(lǐng)域，而是有四個(gè)領(lǐng)域。與西方社會(huì)對(duì)比，西方社會(huì)的三個(gè)領(lǐng)域之外的第四領(lǐng)域是精神領(lǐng)域。西方社會(huì)屬基督教文明。中國(guó)社會(huì)屬中國(guó)文明，第四領(lǐng)域必須是物質(zhì)性實(shí)體———黨組織。因此中國(guó)NGO的發(fā)展是兩個(gè)過(guò)程之交織：一是政社分開（內(nèi)含建立新興的NGO），一是黨組織探索領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)事業(yè)的新方式。[9]（P257）對(duì)于這一觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為這是一個(gè)嶄新的認(rèn)識(shí)，但確切地說(shuō)，黨組織與政府、市場(chǎng)、社會(huì)這三個(gè)領(lǐng)域并非并列關(guān)系，黨組織要高于這三個(gè)領(lǐng)域。

（三）與政府以“支持和配合”為原則的關(guān)系。

與西方國(guó)家一些以反政府為榮的非政府組織不同，中國(guó)的非政府組織是以支持和配合政府為原則的。正如中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李小林所說(shuō)：“中國(guó)的非政府組織有必要也應(yīng)該替政府分憂，成為政府的伙伴，幫助制定和實(shí)施政策。”[10]（P17）以環(huán)保NGO為例，調(diào)查顯示，95%以上的環(huán)保NGO遵循“幫忙不添亂、參與不干預(yù)、監(jiān)督不替代、辦事不違法”的原則，尋求與政府合作；61.9%的環(huán)保NGO認(rèn)為擁有與政府直接溝通的正常渠道；選擇與政府合作的環(huán)保NGO為64.6%，選擇既非合作亦非對(duì)抗的有32.1%。[11]西方NGO雖然在反對(duì)政府的過(guò)程中也在抵制錯(cuò)誤決策，促進(jìn)世界和平，愛護(hù)地球環(huán)境等方面發(fā)揮了巨大的作用，但是作為一股強(qiáng)大的社會(huì)力量，這些組織也會(huì)激化社會(huì)中不穩(wěn)定的因素。而我國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定的重要性，因此，對(duì)本國(guó)NGO的管理非常嚴(yán)格。當(dāng)然，由于先前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)基本上都是政府行為，所以我國(guó)的NGO具有“先天性”的行政色彩，NGO內(nèi)部的組織構(gòu)成與政府機(jī)關(guān)類似，由于幾乎所有重要的社團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)都由從現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)職位退下來(lái)的或由機(jī)構(gòu)改革分流出來(lái)的原政府黨政官員擔(dān)任，很強(qiáng)的行政色彩導(dǎo)致NGO并不能很好地代表其應(yīng)代表人群的利益。這是我國(guó)非政府組織與政府關(guān)系需要改進(jìn)的一方面。

但是不能據(jù)此就要求政府卸除社會(huì)保障和就業(yè)的責(zé)任，以發(fā)展社區(qū)服務(wù)和其他社會(huì)工作來(lái)取而代之。這些行業(yè)固然應(yīng)該得到發(fā)展，就像其他非國(guó)有經(jīng)濟(jì)也應(yīng)當(dāng)大發(fā)展一樣。但以此為理由減輕政府責(zé)任則是失當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)榕c西方國(guó)家相比，我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展還不夠充分，應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的社會(huì)保障還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到起碼的要求，目前中國(guó)占人口80%之多的“農(nóng)民”仍缺乏社會(huì)保障。在這種情況下，簡(jiǎn)單地說(shuō)中國(guó)的政府權(quán)力“太大”并不確切，實(shí)際上是政府的權(quán)力太大（因此公民自由不足）而責(zé)任又太小（因此社會(huì)保障不足）。現(xiàn)在要做的并不是要非政府組織承擔(dān)政府的責(zé)任，而是要使其與政府充分合作，幫助政府負(fù)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任。正如一位NGO官員在評(píng)價(jià)我國(guó)NGO轉(zhuǎn)型問(wèn)題時(shí)所說(shuō)，“NGO都認(rèn)識(shí)到了與政府保持一致，取得政府的認(rèn)可，是活動(dòng)成功必不可少的前提條件。在與政府進(jìn)行互動(dòng)的過(guò)程中，NGO采取的策略是先積極主動(dòng)地和政府溝通，取得政府的信任和認(rèn)可，在此基礎(chǔ)上，再推進(jìn)進(jìn)一步活動(dòng)。”[11]這也是中國(guó)非政府組織不同于西方的“特色”之一。

（四）公民意識(shí)與非政府組織相錯(cuò)位的二元結(jié)構(gòu)所謂二元結(jié)構(gòu)即是指出現(xiàn)了具有公民意識(shí)的但還不能稱為真正的非政府組織的組織和不具備公民意識(shí)的非政府組織。前者是由于改革開放時(shí)代興起的公民意識(shí)與現(xiàn)代價(jià)值對(duì)大城市中體制邊緣的一些組織產(chǎn)生強(qiáng)大的影響，推動(dòng)其走向公民社團(tuán)，但由于體制的因素它們還不可能成為真正的“非政府組織”；后者則是由于改革時(shí)代大共同體本位的消解與社會(huì)的多元化，一些地區(qū)（主要是富裕的農(nóng)村）傳統(tǒng)的民間公益組織出現(xiàn)了“復(fù)興”，這些草根組織是符合非政府組織的標(biāo)準(zhǔn)的，但是其傳統(tǒng)小共同體色彩濃厚，公民意識(shí)不足。這種“有公民意識(shí)的（但未必是非政府的）組織”與“（未必有公民意識(shí)的）非政府組織”在一定程度上分離的現(xiàn)象，可謂是當(dāng)代中國(guó)非政府組織有別于西方的最突出的“特色”。[12]（P106）三、與西方非政府組織區(qū)別的根本原因。

我國(guó)與西方非政府組織產(chǎn)生與發(fā)展的路徑及歷史使命的不同決定了我國(guó)非政府組織的中國(guó)特色。

（一）產(chǎn)生與發(fā)展的路徑不同（社會(huì)背景不同）。

西方社會(huì)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的宗教文化和大量宗教派別、宗教分歧的存在，使得任何一種宗教作為國(guó)教都會(huì)引起其他教徒的強(qiáng)烈反感，從而使國(guó)家統(tǒng)一成為泡影。法國(guó)16世紀(jì)血腥的宗教戰(zhàn)爭(zhēng)（又稱胡格諾戰(zhàn)爭(zhēng)）即是明證。經(jīng)過(guò)宗教改革運(yùn)動(dòng)，政教得以分離，資本主義由此興起。而美國(guó)的非營(yíng)利組織，最早可追溯到殖民時(shí)代的宗教組織。伴隨著大規(guī)模的移民潮，大量宗教組織進(jìn)入了美國(guó)的土地。

由于民族眾多、宗教各異，為了避免沖突，維護(hù)統(tǒng)一，美國(guó)于1791年頒布了《憲法第一修正案》，明確規(guī)定政府不得干涉宗教活動(dòng)和限制宗教自由。

這就將政府與宗教嚴(yán)格區(qū)分，劃出了一塊政府力量不可介入的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了政教的分離。該法案對(duì)宗教、言論、集會(huì)和自由的強(qiáng)調(diào)使大量移民不斷涌入。到移民末期天主教徒約占到15%。為了在與羅馬新教的較量中贏得優(yōu)勢(shì)，天主教建立了許多學(xué)校、神學(xué)院、醫(yī)院、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)以及宗教互助組織，而這些成為了美國(guó)非營(yíng)利組織體系的雛形。其他宗教如猶太教、羅馬新教等也相繼建立了一些慈善性質(zhì)的組織來(lái)擴(kuò)大自己的影響，傳播宗教信條，使美國(guó)的非營(yíng)利組織得到了進(jìn)一步的發(fā)展[13]（P24-39），也由此決定了美國(guó)的非政府組織有較好的民間性。

而中國(guó)非政府組織的發(fā)展則走了一條非常不同的道路。從歷史的角度看，我國(guó)并不缺乏民間公益組織發(fā)展的文化傳統(tǒng)。在宋朝，各種“合會(huì)”、“善會(huì)”等互助與救助型民間組織就開始盛行。近代以來(lái)，在民族危機(jī)與社會(huì)動(dòng)蕩的背景下涌現(xiàn)了大量行業(yè)協(xié)會(huì)，慈善組織，學(xué)術(shù)性、社群性、文藝性的團(tuán)體，成為中國(guó)革命的一支生力軍。以鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)為起點(diǎn)，直到新中國(guó)成立，中國(guó)的非政府組織對(duì)推動(dòng)革命進(jìn)程起到了重要作用。從起，由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的社團(tuán)及其所影響的社團(tuán)組織成為這一時(shí)期社團(tuán)的主體，社團(tuán)的發(fā)展呈現(xiàn)正規(guī)化的趨勢(shì)。新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)大量的清理、整頓，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)各級(jí)各類社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一戰(zhàn)線地位得以鞏固。這段歷史同樣決定了中國(guó)的NGO與中國(guó)共產(chǎn)黨及中國(guó)政府不可分割的聯(lián)系。

中美非政府組織發(fā)展歷程的不同所產(chǎn)生的特殊屬性，充分反映在了組織的進(jìn)一步完善中。美國(guó)非政府組織在誕生伊始就與政府劃清了界限，為政府力量過(guò)多干預(yù)設(shè)立了一道無(wú)形的防線。中國(guó)非政府組織長(zhǎng)期作為黨統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要力量，作為政府實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的工具，對(duì)政府有很大的依賴性。[14]（P80）通過(guò)中美非政府組織發(fā)展路徑的歷史對(duì)比，我們可以看到，與西方非政府組織生成于自下而上的動(dòng)力機(jī)制不同，中國(guó)非政府組織的產(chǎn)生是自上而下與自下而上雙重動(dòng)力相互作用的結(jié)果。中國(guó)非政府組織形成的路徑主要有三條：第一，自下而上的自主化道路；第二，自上而下的自治化道路；第三條路徑是合作型，即政府順應(yīng)市場(chǎng)的趨勢(shì)，引導(dǎo)社會(huì)自治模式的形成，如溫州模式。我國(guó)的非政府組織是政府和社會(huì)共同為建設(shè)“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)而進(jìn)行的制度嘗試的結(jié)果，在其產(chǎn)生和發(fā)展的過(guò)程中，政治、經(jīng)濟(jì)和文化等資源由政府逐步流向民間，為公民社會(huì)的形成奠定了基礎(chǔ)。

（二）歷史使命不同。

首先，當(dāng)代西方國(guó)家非政府組織是在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的公民社會(huì)內(nèi)部產(chǎn)生與發(fā)展的，并不需要為實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)而奮斗，其興起是對(duì)現(xiàn)代性缺陷的一種改良，屬于“后現(xiàn)代”的范疇；而中國(guó)非政府組織則要為實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)而努力，它的發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)和民主政治建設(shè)幾乎是在同一個(gè)時(shí)空中進(jìn)行的，中國(guó)非政府組織的興起是中國(guó)“現(xiàn)代化”

進(jìn)程的一部分。[12]（P263）其次，雖然中西非政府組織的興起同樣可以歸結(jié)為政府與市場(chǎng)的“雙重失靈”，但是中國(guó)的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”主要是指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下資源配置上的大一統(tǒng)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)力，是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育不足。而在西方則是指政府在提供公共物品方面的無(wú)力和自由市場(chǎng)的缺陷。因此，西方國(guó)家的非政府組織面臨的是尋找“既非福利國(guó)家，又非自由放任”[12]（P237）的第三條道路，而中國(guó)非政府組織面臨的則還是如何促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善。