政府構建路徑社會制衡模式論文

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摘要：政府運行機制和諧是構建和諧政府的核心元素。制約政府運行機制有兩種方式，一種是以權力制約權力，一種是以社會制約權力即社會制衡。社會制衡是對政府運行的外部制約，強調公民對政治生活的參與，注重政府公權力與公民私權利的對等互動，促進政府與公民關系和諧。社會制衡是構建和諧政府的有效路徑。在和諧政府構建過程中，可以探索兩種社會制衡模式：其一為社會中間機構的顯性制衡，其二為社會民情的隱性制衡。

關鍵詞：和諧政府；社會制衡；中間機構；民情

一、社會制衡思想的內涵與緣起

所謂社會制衡，它是與權力制衡相對應的概念，最初表述為民主的社會先決條件或者是民主的社會因素，隨后直接表述為以社會制約權力。社會制衡，相對于國家權力制衡而言，被定義為非國家權力對國家權力的制約，它是國家權力的外部制約機制。

社會制衡思想由來已久。19世紀法國的社會學家阿歷克西·德·托克維爾(AlexisdeTocqueville)對社會制約權力機制在政治民主的發展中，在公民社會的培育中，在政府運行的外部制約中的基礎性作用作了深刻揭示。托克維爾始終在尋求一種增強政府決策透明度和公眾參與度的社會制約機制，以此來保護少數和個人的權利。他認為必然有一個高于其他一切權力的社會權力，這種社會權力來源于政治社團、宗教、陪審團、民情、法學家精神、美國鄉鎮精神以及教育、習慣和實踐經驗。一個由各種組織化程度較高的社團組成的公民社會，可以對權力構成一種“社會的制衡”。

繼托克維爾之后將社會制衡思想發揮到極致的是20世紀最有影響的美國政治學家羅伯特·達爾(RobertA.Dahl)，他認為：第一，在民主制度的運行過程中，在促進政府與公民關系和諧的進程中，憲法規則都不是重要的，社會制衡才是有效機制，更具有基礎性地位。他認為美國并非因為有了憲法才保持了民主，而是因為這個社會基本上具有公民精神，是一個較為成熟的公民社會，憲法才保持下來。“憲法之所以殘存下來，只是因為它不斷地受到調整，以符合正在變化著的對權力的社會制衡。”第二，社會因素是政府運行機制民主的先決性條件。他認為，政府運行機制的民主建構于多樣性的社會之上，意見的多樣性或目標沖突本身是民主政治的一個必要條件。意見的多樣性一方面是由于選擇的群體的多樣性，另一方面則是偏好強度的差異性。而構建一套規則或程序，不僅要考慮到人數，而且也要考慮到偏好的強度。可是，對于偏好強度問題，不可能通過憲法或程序性的規則獲得解決辦法，只有社會因素才能解決偏好強度的難題。面對冷漠的多數與熱情的少數相沖突的問題上，為了保證每位公民正當利益不受侵害，只能求助于社會的因素。第三，多重獨立的社會組織是政府運行機制民主過程本身運作所必須的，“其功能在于使政府的強制最小化，公民參與的最大化，改善人們的生活。”社會的組織化程度越高，越容易分散政府統治資源，越容易增加政府垂直統治的成本，勢必導致政府將等級式的統治秩序推向扁平化，從而有利于從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織公民協助政府管理國家事物和社會事物，以此來確認、保障并實現公民自己的權利。

二戰以后，社會制衡這種外部制約機制在整個權力制約機制中的地位日趨重要。

二、和諧政府構建與社會制衡

構建和諧社會，關鍵是建設一個和諧政府。和諧政府的目標指向是構建政府組織和諧、政府生態和諧、政府關系和諧的政府和諧圈。政府運行機制和諧是政府組織和諧的核心元素。政府正是以一種與其生態環境互動反饋的特性和機制來實現政府自身的和諧；同時，政府也在以這種獨特的互動反饋機制來為自己糾偏。政府運行機制的核心是政府權力運轉，政府權力運轉和諧是構建和諧政府的核心元素，而制約政府權力運轉無非是兩種方式，一種是以權力制約權力，一種是以社會制約權力即社會制衡，因此，社會制衡是構建和諧政府的可能路徑。

社會制衡思想認為：分散的人民大眾是最終的權力來源，這種分散的個別權力的結合形成多元的、競爭性的社會權力中心，它們與政府的等級式的社會權力體系不同，是平行的、競爭性的權力安排，是不同利益集團之間無休止的博弈過程的一個不可分割的重要組成部分，政府決策往往是調和這些掌控社會權力中心的不同利益集團之需要的結果。多元的、競爭性的權力中心能夠基于人民大眾的權力通過影響政府政策而對政府運行機制、對國家權力加以制衡。

同時，社會制衡思想的價值訴求是公平和正義。多元的、競爭性的社會權力中心追求正義必須在公平的基礎上才能進行，而公平只有在權力不被濫用的時候才能存在，防止權力濫用的一個手段則是社會制衡。因此，通過社會制衡，以社會制約權力，防止權力濫用，逐步實現公平和正義的合意，達到公平是追求正義的公平，正義是有助于公平的正義。這些價值訴求也正好是和諧社會、和諧政府的價值取向。

社會制衡注重加強公民意識，強調公民對社會生活的參與，促進政府與公民關系和諧。政府與公民的關系和諧，實質是政府公權力與公民私權利的互動和諧，這種和諧狀態有助于使政府的各項政策和措施接受公民參與，符合公民需求，更有助于公民在了解、信任政府的基礎上認同政府所推行的政策，進而形成和諧社會協調發展的向心力量[2]。由此看來，社會制衡思想，對于政府運行機制的和諧，對于和諧政府的構建，將被賦予新的時代內容和理論任務，將為此提供有效路徑。

三、和諧政府構建路徑的兩種社會制衡模式

(一)顯性制衡——社會中間機構對政府運行機制的制約

所謂顯性制衡，主要指有形的社會中間機構，如公民大眾、非執政黨、利益集團和輿論媒介等對政府運行過程的制約與影響。

1、公民大眾公民大眾是一種間歇性的社會中間機構，它對政府運行機制的制約不是經常性的，但卻是最強有力的。公民大眾對政府權力的制約方式主要有三種：第一，公民選舉。選舉是公民決定政府、代議制機構任職人員的主要手段，也是公民參與政治活動的重要方式。在不同國家，公民選舉產生的機構和人員互不相同，但主要集中在兩個方面，一是選舉產生代議制代表，如議員、人大代表等。二是選舉產生政府首腦。通過選舉，公民可以間接地影響國會或人大的立法活動，制約代議制代表的立法行為，甚至可以間接約束政府首腦的行政活動，使代表和行政人員向選民負責。第二，公民直接投票表決。公民投票是公民直接參與立法、決策活動的一種方式，它對立法機關通過的法律是否最終生效具有決定性意義。公民投票對政府權力的制約作用主要體現在以下幾個方面：一是分割立法權，是代議機構的有效補充。當然，公民投票不是取代代議制度，而是代議機構不能有效運行時的一種補充。二是削弱政黨的作用。它使投票者不是從黨派的立場和偏見，而是根據自己的觀點和意志對某問題進行表態。三是促進政府運行機制民主，保證政府政策的合法性，并使其得到公民更廣泛的支持。第三，公民群體性活動。主要是指集會、結社、游行、示威、請援、上訪等等。這是公民普遍采取的制約政府權力的手段。公民的這種群體性活動對立法機構的立法活動與政府的決策和執法行為形成強有力的壓力，并且很大程度上影響甚至改變立法和決策行為。

2、非執政黨在西方民主國家主要是在野黨或反對黨，但在野黨又并非純粹的非國家權力組織，而是執政黨的預備隊，它也不是唯一的非執政黨，而是勢力最強的非執政黨。在野黨對執政黨的執政活動的制約尤為明顯，執政黨的合法執政可以說就是因為在野黨的存在而存在的，黨派競爭異常激烈，這樣就能有效制止國會中代表多數的黨派為所欲為，從而防止權力制衡的缺位。在野黨的存在，迫使執政黨謹慎施政，它使“任何一個政黨總是在國家權力與非國家權力之間，或者說，在社會與國家之間來回擺動。當它上臺執政時，它是受著社會與反對黨監督與制約的力量，當它在野時，則是監督與制約國家權力的社會力量”。非執政黨作為一種制衡國家權力的社會因素，其發揮作用主要基于以下幾種方式：一是提出議案。非執政黨根據其選民的利益提出議案，為少數黨派及其選民伸張正義，保護權益，防止一切議案都以多數黨派及其選民為中心。二是通過辯論、質詢等形式討論立法機構的議案，追究政府活動的合理合法性和合意性。三是運用媒體力量和公眾力量宣傳、批評政府過失，對國家權力造成強有力的壓力，促進政府運行機制趨近民主。

3、利益集團利益集團是影響、制約和監督政府權力，促進政府運行機制走向和諧的核心社會中間團體。在西方，亦稱作院外集團或壓力集團，根據其目標，大致可以劃分為維護本集團成員利益的、維護種族、民族或婦女權益的、促進社會公益的和實現社區、州乃至國際目標的等幾種利益集團。這些非政府性中間組織既有盈利性中間組織，也有非盈利性中間組織。利益集團是政黨組織的補充，其目標不在于執政，而在于通過影響執政黨的執政行為和立法機構的立法活動來維護本集團的利益，或促進本集團所追求的理想和事業。利益集團影響、制約和監督政府權力的方式主要有三種：第一，通過選舉和游說影響立法活動。在選舉方面，利益集團通過電視、報紙、廣播、發傳單、消息和發表評論等手段影響選民的選擇，并通過捐助競選、提供免費服務等方式影響立法委員的決策。在游說方面，利益集團直接接觸立法委員或其助手，直陳觀點和要求，爭取立法委員的支持。第二，通過游說或施壓影響政府的決策。利益集團可以在政府決策的過程中向政府官員施加壓力或進行游說，使其接納自己的建議。第三，通過滲透和輿論影響政府的執政行為。利益集團有向政府組織滲透的傾向性，若能將集團成功地滲透到政府組織，將有力地制約政府行為。利益集團還可以通過輿論媒介評價政府及其官員的行為，從而有效地對政府施加影響，進行監督。

4、輿論媒介輿論媒介猶如一把利刃，時刻制約著、監督著政府的行政行為，對政府提供了任何其他機構都無法提供的監督作用。鑒于其重要影響，新聞媒體被稱作“看門人”、“議程決定者”；也被譽為“政府第四部門”、“人民的斗士”、“政府的批評者”，可見其對政府政策及其行為的制約和監督是強有力的。就輿論媒介與政府的關系而言，它首先應該是維護和改進政治制度的，其次才是政府的批評者。

(二)隱性制衡——社會民情對政府運行機制的制約

隱性制衡主要是指沉淀于社會及其人員之中的無形的社會民情，如信仰、傳統與習慣、文化與心理對掌權者行使權力的制約都有影響。在托克維爾看來，社會民情“不僅指通常所說的心理習慣方面的東西，而且包括人們擁有的各種見解和社會上流行的不同觀點，以及人民的生活習慣所遵循的全部思想”。因此，民情可以理解為“一個民族的整個道德和精神風貌”，是習慣、思想和習俗的總和。

1、信仰信仰融合了信念、認知、情感、良知、德性等各種內在因素。人們或許并不了解信仰究竟是什么，但他們大都認為自己是有信仰的，甚至當他們對自己的信仰對象全然不知或者僅是一知半解時，也毫不猶豫地、不加論證地接受了信仰。在人類生活中，信仰其實是一種常態，沒有信仰才是偶然的狀態。西方國家的信仰基本上是宗教信仰，在東方國家，除此之外，還包括一些消極的迷信，嚴格地說，它僅是一種信念，而非積極意義上的信仰。信仰作為公民內化的社會因素，它對國家權力行使者的制約主要在于它對社會風氣和精神面貌的影響上。第一，信仰宣講良好的、同一的道德，節制公民的無限激情。一個擁有同一信仰的社會，容易培養公民良好的道德情操，樹立公認的善惡標準，確立適宜的秩序和規范，使人民的行為有章可循，因而可以把漫無邊際的想象力限制在某些范圍內，節制公民的過度激情。在法律允許公民自由決定一切的同時，信仰卻可以阻止他們想入非非，并禁止他們恣意妄為。因此掌握國家權力的人由于制度缺陷的原因，即使有濫用權力的傾向，也有可能因為信仰而受到節制。第二，信仰引導和教化民情，影響法制。社會由家庭構成，社會民情也源于家庭觀念，因而信仰對民情的引導和教化，可以通過家庭中介來完成。信仰可以通過約束家庭而對政府發生制約作用。缺乏信仰的人喜歡用擾亂社會的辦法來忘卻其家庭的憂傷，而受到良好的民情熏陶的人則從家庭中汲取對秩序的愛好，然后再把這種愛好帶到公共事物中去。第三，信仰塑造一種博愛的精神，使公務人員逐步具有一種公共人的觀念。這使他們不把視野局限于個人或團體的狹隘利益當中，因而可以更為理性地在政府中行使國家權力。

2、傳統與習慣傳統與習慣對于人的行為的影響具有根本性的作用，人類行為在很大程度上不是根據理性的思考與分析選擇，而是順從于非理性的傳統行為習慣和本能的沖動。傳統是活生生的力量，是從數千年的歷史積淀中傳遞到現代生活之中的東西。傳統的延續促成一種習慣，習慣的不斷重復就構成了生活與行為的方式。傳統與習慣、習俗對現代政府權力運行的制衡主要體現在以下幾個方面：其一，傳統道德倫理將權力行使限定在既定的德性許可范圍之內。尤其在中國，傳統的仁、義、禮、智、信、忠、孝的倫理觀念至今依然深入人心，處處成為政府官員行使權力過程中的道德準則，因而對傳統德治的強調在很大程度上匡正了人心。其二，傳統制度與精神影響著政府運行機制。羅馬法典仍然是許多國家制定憲法的藍本，這說明，傳統制度雖然失去了外殼，但其制度精神依然保存了下來。一個社會可以制定良好的制度，但往往難以培育相應的貫徹制度的精神，而后者卻更為必要。因為即使制度尚未建立，精神形成的習慣仍能在一定時期內維持社會的存續。其三，習慣建立的關系滲入到政府運行機制的各個層次。傳統的人情關系網絡對我國人民當家作主的政體運行過程中權力的獲取、行使及其影響等都有至關重要的滲透作用。傳統與習慣對政府運行機制的影響有消極和積極兩個方面，正因為如此，要做到有效制約政府權力，必須把握兩點：一是根除消極影響，發揮積極影響。二是形成良好的傳統與習慣，以使之有效地制約權力。傳統與習慣是一個漸進的形成過程，今日的現實就是明日的傳統，因而重在現實的塑造。比如為公民社會的建立，為和諧政府的構建創造可行的制度、文化、心理和行為規范；培育公民的自主精神與合作習慣；樹立權利和義務觀念；引導公民追求公平、正義的理念等等。只有塑造良性傳統與習慣，才能為社會制衡，為和諧政府的構建提供具有內在潛力的社會因素。

3、文化與心理廣義的文化涉及到物質文化、制度文化和觀念文化三個層面，是人類在實踐過程中認識、掌握和改造客觀世界的一切活動及其創造、保存的物質產品、精神產品和社會制度的綜合整體。在此，筆者所要探討的是社會因素對政府運行機制的隱性制衡，因而觀念形態的文化及由此孕育的社會與政治心理對權力運行的影響是討論的重點，這也是筆者將文化與心理作為一組隱性制衡因素的原因。任何一種權力，都得由作為主體的人來行使，而人是文化的人，即“文化在某種意義上制約著人類，規定著人的思維方式和行為模式，沒有文化，則沒有人”。因而文化對人的行為具有重要的影響，在政府管理層面往往表現為一種制約權力的法制文化、行政文化。而心理因素對政府權力運行的影響基于兩個層面：一是一定的文化形態塑造相應的心理狀態，而行為則受心理的支配。二是在相同的文化背景下，不同個體的心理狀態又有所差異，從而人的行為也各不相同。文化與心理對政府權力運行的制約是深層次的，是通過權力主體的內在制約而完成的，因而培育公民型的政治文化和心理對于政府權力運行、政府運行機制的制約和規范具有重要的意義。