預防腐敗監督制約機制

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［摘要］建立健全監督制約機制、推進反腐懲防體系建設是當前迫切需要解決的一個歷史性課題。推進反腐懲防體系建設一項浩大的系統工程，必須展開“大宣教”，筑牢思想道德防線；必須加強制度建設，構建嚴密的制度反腐機制;必須強化監督，建立建全監督制約機制。

［關鍵詞］反腐監督制約機制懲防體系建設

中國共產黨執政半個多世紀以來，黨中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作。多年來，中央作出的一系列重大決策，部署的多次專項反腐工作取得了不小的成就。但隨著社會主義市場經濟的不斷發展，改革開放力度的不斷加大，滋生和誘發腐敗的因素依然存在，而且出現了許多新的情況和問題，反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻。尤其在改革開放深入發展、世界經濟一體化進程進一步加劇的今天，執政黨的建設面臨著許多新的環境和情勢。面對復雜的局面，如何進一步建立健全監督制約機制，推進反腐懲防體系建設，如何使黨風廉政建設的工作體制、機制和工作方法從根本上得以改善和優化，這是擺在我們面前的迫切任務。

近年來，我們黨圍繞加強監督制約機制，推進反腐懲防體系建設做了大量工作。中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》是其重大舉措之一，這也是當前和今后一個時期深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一個綱領性文件。要落實好這個綱領性文件，各級黨委必須思想認識到位、組織措施到位、協調工作到位。除此之外，筆者認為要建立健全監督制約機制，推進反腐懲防體系建設，當前最重要的是要做好以下幾方面的工作。

一、展開“大宣教”，筑牢思想道德防線

思想政治工作是我黨的一大政治優勢，只有把反腐倡廉教育納入到黨的思想政治工作的總體部署之中，構建反腐倡廉“大宣教”格局，使紀檢、監察、組織、宣傳等部門聯動，形成合力，才能收到最佳實效。

1、打造廉政文化。廉政文化是近年來催生的一種新的文化現象，是建立健全懲治和預防腐敗體系的重要內容，也是新形勢下構建“大宣教”格局的有效載體。在反腐敗斗爭中，要努力營造文化氛圍，增加文化含量，注重文化規范。要進一步加強廉政文化的理論研究和探索，發展廉政文化思想，創新廉政理論，努力構建起一個包括廉政觀念、廉政思想、廉政理論、廉政文化在內的學科框架，引導廉政文化建設邁向更高更新的平臺。廉政文化不僅要依靠思想道德教育，依靠人的自覺性，還需要有結構性的基礎，建立文化規范和政治規范，形成一整套對公共權力的監督制約機制。我們對領導干部廉潔自律提出的各種“不準”和“規定”，既是政治規范、制度規范，也是文化規范。只有把文化規范和政治規范雙管齊下，才能養成人們的廉政文化習慣。當前我們迫切需要健全和完善這樣一種機制，充分運用政治監督和文化監督的力量，培育領導者的政治文化素質，通過廉政文化建設，促進全社會樹立以廉為榮、以貪為恥的良好風尚，使每個領導干部更好地受到廉政文化的熏陶，增強其廉潔從政的自覺性。

2、發揮榜樣作用。加強懲防體系建設，打牢教育基礎，榜樣的作用不容忽視。先進典型身上融塑著高尚品質，體現著時代精神，具有很強的感召力、說服力和影響力。積極開展先進典型教育，發揮典型效應，抑惡揚善，這是增強黨員干部拒腐防變意識，有效推進反腐倡廉的重要舉措，也是黨風廉政宣傳教育的重要內容。宣傳推廣正面典型，既可引導人們崇尚正氣，樹立正確的人生觀、世界觀、價值觀，也可弘揚主旋律，引導人們正確認識黨員干部隊伍和黨風廉政狀況，澄清模糊認識，堅定反腐倡廉的信心，增強對黨的信任。同時大力宣傳先進典型事跡，樹立典型形象，還能夠激勵廣大黨員干部嚴格要求自己，自覺抵制各種誘惑，實現勤政廉政。

3、注重警示教育。警示教育比一般的教育手段更具有說服力和震撼力，它具有教育對象的針對性、教育過程的真實性、教育效果的深刻性等特點。縱觀腐敗分子違法違紀史，不難看出，腐敗分子之所以腐敗，一個重要的因素是他們不注意改造自己的世界觀、人生觀、價值觀，不注意廉潔自律，以至思想道德蛻化變質，此外監督制約機制體制的不健全也是一個重要的方面。因此抓好警示教育，要通過觀看警示教育片，聘請專家講解有關法律和典型案例，網上開辟警示教育專欄等途徑，做到反腐倡廉預防為主，教育優先，同時發揮紀檢監察機關執紀辦案的優勢，抓住典型案例，適時進行教育，既可做到“通報一案，震動一線，教育一片”的效果，也可表明我們黨懲治腐敗的決心和力量；既可增強領導干部廉潔自律意識和遵紀守法意識，也能夠加強對領導干部的嚴格要求、嚴格管理、嚴格監督，從而形成“以貪為恥，崇廉尚潔”的良好社會風尚。“以人為鑒，可以知得失”，抓好警示教育，剖析反面典型，給犯嚴重錯誤的打一劑“救心針”，給犯一般錯誤的打一劑“清醒針”，給一般干部打一劑“預防針”，是行之有效的反腐倡廉手段。

二、加強制度建設，構建嚴密的制度反腐機制

權力的運行之所以從公共、正常的軌道滑向非公共、非正常的軌道，固然有“權力自發地傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗”因素，但在這種自發傾向之前，倘若能用制度規范從政行為，按制度辦事，用制度管人，這種自發傾向就將受到遏制。前段時間我國反腐敗的力度不能說不大，查處的大案要案也不少，但從總體上看，反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻。其原因是多方面的，而制度方面是主要因素。反腐敗斗爭的實踐證明：加大從源頭上預防和治理腐敗的力度，必須堅持制度創新，形成結構合理，配置科學，程序嚴格，互相制約的源頭治腐制度網絡，以規范權力運行，強化權力監督。

1、遵循全面性、長效性原則，從總體上建立和完善防治腐敗制度的工作機制，使之良性運作。從源頭上防治腐敗是一個浩大的系統工程，必須建立科學有效的制度工作機制。首先要建立全國統一的制度決策、監督、管理機構，負責制度建設的規劃、制訂、論證、評審、頒布實施、監督管理。其次要建立制度的決策、執行與監督相互分離、相互制約的機制；其三要建立科學的制度效果考核評價和反饋機制，一方面根據制度不同內容明確不同的控制目標，另一方面，要找準某些容易發生腐敗的環節，設置若干控制點，進行針對性控制并定期進行考核，實行綜合評價。同時要在執行制度的實踐中掌握情，及時反饋信息。

2、遵循整體性、系統性原則，從宏觀設計上構建防治腐敗的制度框架，使之形成體系。首先要組織權威的專門班子從整體、客觀上對防治腐敗的制度建設進行系統思考，規劃，拿出從源頭防治腐敗的制度建設整體構架，列出制度體系綱目，報請有關決策機構審定，使防治腐敗的制度體系具有宏觀性，整體性和系統性。其次，在擬制制度時，一定要著眼于制度的實效性，切實加強針對性，防止制度中看平中用；要保持制度的連續性，盡量做到前后一致；要把握制度的適度性，盡量做到寬嚴相濟；要注意制度的關聯性，盡量做到相互連接，使方方面面的制度互相連接、相輔相成、以成體系。其三，要統一審定，逐步頒布，堅持成熟一個，審定一個；審定一個，頒布一個，切忌操之過急和一刀切。

3、遵循實踐性、有效性原則，從微觀上抓好防治腐敗的各項制度的貫徹執行，使之落實到位。制度制訂出來以后，制度決策機構和執行部門要相互配合，搞好協調，監督部門要進行效能監察，切實抓好各項制度的落實。一是要加強監督檢查。在制度實施過程中，執行部門和監督部門要加強對制度執行的監督檢查，建立定期情況通報制度，及時聽取匯報，研究解決執行中出現的困難和問題。二是要建立落實制度責任制及責任追究制。要明確責任，落實到人，對制度落實不到位的責任單位、責任人要進行責任追究，以確保制度落實到實處。

三、強化監督，建立建全監督制約機制

在教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系中，監督是有效防止腐敗，保證黨的無產階級先鋒隊性質，改善黨群關系的重要手段。無庸諱言，在現行體制下，掌握在黨政官員手中的公共權力處于無力監督之下，主要表現為：一是黨內監督機制不健全，即上級監督不到，同級監督不了，下級監督無用；二是社會監督弱化，即社會監督的地位和作用遠未得到重視和發揮。因此，如何加強對權力的監督，形成正確行使權力的有效機制，這是反腐敗的關鍵，更是懲防體系建設的核心。在當前強化監督，建立健全監督制約機制，推進懲防體系建設，筆者認為除了科學界定各種監督制約主體功能和職責，明晰監督制約體系的層次性和不同層次制約主體的職責權限，加強監督制約的整體協調，充分發揮監督系統的整體功能，增大監督系統的合力外，關鍵要在以下四個方面下功夫：

1、切實做到權力運行的公開化。“陽光是最好的防腐劑”。要把公開、透明作為監督權力的“良藥”，防止權力暗箱操作。要加大公開力度，讓權力在“陽光”下運作。近年來，我們在推行權力運行方面作了一些有益探索，如推行政務公開、財務公開、選人用人公開、司法警務公開等等，取得了一些經驗。但當前關鍵是要進一步拓寬行政權力運行公開、透明深度，特別是在行政審批事項、重大工程決策、干部人事任免等方面的權力運行公開深度。要通過權力的公開運行，切實保障群眾有知情權、參與權和監督權，同時創新公開形式，逐步建立統一的公開平臺。

2、努力實現資源配置的市場化。當前腐敗行為的發生，很重要的一個因素是政府掌握著稀缺資源，且對資源配置起著絕對的主導作用，而忽弱了市場這只“看不見的手”在資源配置上的基礎性作用，使政府管了許多不該管也管不好的事，這就為權力“尋租”提供了條件。因此，要從根本上遏制腐敗，就必須要把政府掌握的稀缺資源盡可能讓市場來配置，而不是讓政府來配置。凡是可以通過市場配置的資源，都應該采取公開招標、拍賣、掛牌等方式進行，打破政府壟斷、協議轉讓。要不斷完善經營性土地使用出讓、建設工程、政府采購等項目市場運作的基礎上，積極推行水電、礦產、公共經營性資源等國有資產公開拍賣，讓更多的資源納入到市場配置的軌道上來。

3、嚴格執行操作行為的規范化。監督的實質就是對權力進行規范。要規范權力操作行為，關鍵要創新體制、機制和制度。要健全權力制衡機制，使權力和權力之間形成相互監督、相互制約的機制，使決策、監督、執行相互獨立、相互分離又相互牽制、相互平衡。要加強黨內監督與社會監督等配套制度建設，進一步增強制度建設的可操作性、針對性和實效性。要圍繞權、錢、人等關鍵部位和易于滋生腐敗的薄弱環節，大力推行行政管理和社會管理等方面的制度建設，很抓制度的落實。領導干部特別是一把手要帶頭執行，確保制度落實到位，真正形成用制度規范從政行為，按制度辦事，靠制度管人的機制。

4、切實保障監督方式的民主化。在當前的體制下，最有影響、最為有效的監督方式有兩種：一是輿論監督。有的人不怕內部通報，不怕到處上告，就怕公開見報。因此要建立輿論監督平臺，在新聞媒體上開設監督欄目，加大正反兩方面的典型宣傳、教育力度。另一種是專門機關監督。當前紀檢監察機關要真正做到為百姓說話、為百姓辦事、為百姓撐腰，突出抓好“受理、督辦、查辦”三步曲，健全投訴網絡，加大督辦力度，做到有訴必理，有理必果，確保事事有回音，件件有著落，對群眾反映突出的問題，通過輿論導向、聯辦、查辦等方式加以解決。同時要充分發揮黨內監督、人大監督、群眾監督、派監督等的作用，確保黨委、政府的工作落到實處。