稅收執法責任制完善小議

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稅務機關作為國家重要的執法部門，建立并推行執法責任制是貫徹依法治國基本方略，切實促進依法行政的重要措施。稅收執法責任制的建立和實施，目的之一就是要強化稅收執法權的監督，對在稅收執法活動中存在的一些不正之風從源頭上予以防堵。在目前我國還不具備徹底解決腐敗和官僚主義的宏觀性的體制條件下，著力從微觀權利方面解決具體權力行使過程中的制約問題，對稅權具體行使過程的制約作用顯得尤為重要，它是在新形勢下對稅收執法權進行監督的一種嘗試。

近幾年來稅收執法責任制的推行，不僅促使各級稅務機關增強了法制觀念，提高了領導依法決策、依法管理的能力，實現了領導方式和管理方式的轉變；不僅嚴格規范了稅務部門的執法行為，促使執法人員增強了責任意識，嚴格了依法辦事，而且有利于各執法機關糾正執法中的隨意性，提高運用法律手段管理經濟和社會事務的能力，有利于制止濫用權力和腐敗現象的發生，也有利于執法相對人依法維護自身的合法權益。因而執法責任制的推行，在推進依法行政、規范執法、監督制約、保障權益等方面起到了重要作用，但由于執法人員素質不一、執法環境不同等各種因素的影響，在如何加強內外監督、如何考評執法責任、如何執行過錯追究等方面還面臨諸多現實問題。現筆者就這些方面，通過在基層征管一線的調查談些膚淺看法并引發一些思考，旨在拋磚引玉，使稅收執法責任制更趨健全和完善。

一、當前存在的主要問題

（一）人的因素：

一是執法不嚴，隨意性較大。執法必嚴，是落實執法責任制的中心環節。少部分稅務機關及稅務干部由于業務不熟，對法律、法規、規章的了解、掌握不深不透，加之運用的不熟練，從而怕納稅人提起稅務行政復議和行政訴訟，“怕打官司”，不敢從嚴執法，故在稅收執法中心存顧慮、縮手縮腳，導致稅收執法不到位；有的執法人員執法道德水平還有差距，法制觀念和服務觀念淡薄，對違法行為或者視而不見，或者處理過寬，或者變通處理，不公正的行政執法，致使納稅人對稅法的自覺服從留有空間，客觀上制約了公民納稅意識的提高。現有執法水平的窘況，對規范稅收執法產生了阻力。

二是部分領導（尤其是一把手）對稅收執法責任制的重視程度尚不夠。不同程度地存在講起來重要，做起來次要，落實起來不要的現象。執法責任機制和執法過錯責任追究制度成了聾子的耳朵－－擺設，這導致了稅務干部只感受到了推行過程中的“雷聲”而看不到落實制度的“雨點”，在稅收執法過程中只有壓力而無動力，稅收執法權難以真正得到有效規范。

三是納稅人怕“告官”心理制約了稅收行政執法責任制的實施。“人微言輕”、“民不與官斗”是中國歷史的傳統積淀，“法律面前的人人平等”與現實行政執法中的“不對等”關系使納稅人在稅收行政案件中往往處于弱者地位，即使勝券在握，也會由于種種顧慮，不敢進行復議和訴訟而私下和解，甚至忍氣吞聲，不僅助長了個別單位和個人的“老大”思想，更使執法有過錯的單位及個人逃脫了責任追究。

（二）執法責任制度本身的缺損：

一是稅收執法依據不統一、不完備，表現為稅收法律體系不完備，立法不健全，效力級次低，補充規定多且雜，既有“無法可依”的窘況，也有“依法打架”的尷尬。

二是征管體制改革仍須不斷完善。部門之間的合作與協調始終不盡人意，工作環節增多，手續變雜，工作量增大；部分責權分離，有權的無責，無權的有責，權力和責任互相交叉，相互推諉扯皮。

三是執法責任難以界定，表現為該做的不做或做不好，不該做的卻做了，存在“越值”的現象，甚至將納稅人的義務也攬進稅務崗位責任，如小規模納稅人達到一般納稅人標準認定的申請，將“告知”作為稅務機關的一項義務，納稅申報期前的“善意”提醒等。

四是稅務行政執法過錯行為中單位責任與個人責任的構成要件劃分不清，過錯的要素以及好壞程度的解釋都是開放性的，彈性較大。

五是考核監督機制缺位。受計算機考核指標適用度的影響，人工考核難以避免主觀性，影響了監督的公正、客觀，計算機考核只能對在計算機中留有痕跡的行為進行考核，而由于稅收執法者是各個動態的執法個體或小集體，都具有一定的自由裁量權，實際上有許多執法行為是不能在計算機中留有痕跡的，機器考核難以反映真實情況。

六是重追究輕激勵。執法責任制作為內部管理的一種責任，要達到責權利的結合統一，追究與激勵并重，目前實施的稅收執法責任制雖對稅收執法建立了評議考核制度，但與責任制管理考核、創建文明單位考核、公務員年終考核等缺乏有機結合，沒有明確的激勵機制，激勵無據可依，責任人感受不到其努力帶來的回報與尊重，同時由于兩者的失衡造成執法崗位陷阱，能做事、會做事、多做事的差錯率相對多于不做事、少做事、非執法崗位人員，形成“做事的媳婦砸碗多”的局面，這種失衡造成部分基層執法干部一定程度上的思想波動。

（三）外部環境的影響：

一是行政干預影響稅務行政執法。不少地方政府出于地方利益驅動，仍然存在擅自變通國家稅收法規的現象，制定土政策，對企業實行“掛牌”，享受特殊照顧，強令稅務機關服從地方政府的規定，對稅務機關查處的稅收案件，也往往置稅法于不顧，說情打招呼，即使出現問題，也處理不了個人，造成稅收秩序混亂，稅收執法力度軟弱。

二是外部評議的力度不夠。外部評議力度欠缺，甚至在有的地方形同虛設。外部評議主要依靠納稅人及廣大群眾的監督，由于目前廣大群眾和納稅人的法治意識較為淡薄，對稅務執法人員的執法行為缺乏評判能力，首先表現在對稅務人員的崗位職責和工作規程不明白，不知道他們實施的執法行為是否“依法”還是“違法”，缺乏評判標準；其次表現在有相當部分納稅人思想意識里還沒有要求執法人員“依法行政”的意識，不懂得依靠法律武器維護自己合法權益，只關心自己要繳多少稅，而對征稅人的征稅行為是否合法則“不關自己的事”，這些現實狀況使得外部監督力度嚴重不足。評議范圍和內容還處于較低層次，在實施外部評議時只是拉幾戶納稅人代表隨意填寫考評表，走走過場而已。

二、對當前稅收執法責任制的幾點建議

（一）提高各級領導的重視程度，切實把執法責任制作為依法行政的主要“抓手。

一項制度的落實首先取決于各級領導的態度，實行執法責任制也是一樣，領導層有決心，基層才有信心。一是領導自身重視，率先垂范，要求群眾做到的，領導必須首先做到，要求群眾不做的，領導首先不做。決不能搞特權，做到責任制面前一視同仁，人人平等，為依法治稅、落實執法責任制掃除障礙。二是法規部門要通過自己的努力工作來贏得領導的支持，更新觀念，自覺遵循市場經濟規律，依據國家法律、法規來管理稅務事項，依法辦事。

（二）堅持以人為本，強化教育，著力提高稅務隊伍的執法水平。

一是要強化稅收倫理建設，抓好執法人員的理想信念教育，使之樹立起正確的世界觀、人生觀和價值觀，將以德治稅的理念引入稅收責任制，將道德制約作為實行稅收執法責任制第一道門檻，開展定期職業道德培訓，實行執法人員崗前宣誓制度，組織執法人員自查、互查，及時糾正各種道德上的“小毛病”，使執法人員在缺乏有效監督的環境下自主做出公共利益取向的決策；二是各級執法機關要在實行執法責任制過程中，采取得力措施，切實抓好執法隊伍建設，下大氣力提高本機關整體執法水平，尤其要加強《稅收征管法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》及《刑法》等的法律知識的學習，增強稅干法制意識，打下深厚的法律基礎，促進依法行政。

（三）加強稅收法制建設，打牢責任體系基礎。

依法行政，必須要有完備統一的法律依據。這是評判執法行為是否規范的標準。所以稅收法律的制定要盡量完備統一，對“多而雜”的補充規定進行整改，徹底消除“無法可依”或“依法打架”的窘況。一是要建立健全稅收法制體系，盡快制訂出臺稅收基本法，明確規范納稅人、征稅人和用稅人的權利與義務。二是突出預見性、適應性和可操作性，對政府管稅、部門協稅、社會護稅制訂出具體可操作的法律規范，明確政府各部門在稅收上的“應作為”和“不應為”，確保稅法與與其他部門專業法及相關法律法規的銜接一致。將實踐證明行之有效的規定通過立法加以明確。三是注重對納稅人合法權益的保護，合理調整國家與企業之間的利益關系，對出口退稅的兌現、增值稅抵扣制度中一些不合理因素進行修改、完善，強化納稅人的知情權、申訴權和對稅務機關的監督權。

（四）增強執法透明度，實行稅務干部能級管理。

根據總局統一的制度范本定崗定責，設立執法人員監督公開欄，公布崗位職責、工作規程和承擔責任，公開執法結果，實施掛牌服務（動態監督崗），讓執法者執法到哪就公開到哪，使執法者明確自己的職責，讓廣大群眾和納稅人知曉，從而提高納稅人的評判能力和監督力度。在此基礎上，對稅務執法人員應盡快實施能級管理制度和星級掛牌服務，通過稅收執法責任制的監督測評，核定執法人員的執法質量和執法水平的高低，以其執法水平高低定能定級，可分設A、B、C三星級，以掛牌形式公示，這樣既可以增強執法人員之間的競爭力和榮辱感，自我加壓，努力加強素質修養，提高依法行政的積極性和自覺性，又可以加強執法個體之間互相監督的力度。通過星級公示也可以增強外部監督的力度，從而推動稅收執法責任制的落實。

（五）整合各項制度，完善考核辦法。

一是對各部門制定的管理制度和工作要進行梳理，能合并簡化的盡量合并簡化，做到統一標準、統一口徑、統一考核，以減輕基層的工作壓力。二是實行“人機結合”，加快信息化建設。既注重對過程的控制，通過執法人員記錄工作日志的辦法，“寫我所做，做我所寫”，真實、客觀地反映每個人的工作實績，又依靠計算機信息海量的特點，通過計算機加強日常管理考核，快速、公平、實際的記錄每個執法人員的執法情況，確保考核結果的有效性和程序合法性，防止出現基層越權和部門放權的現象，使年度執法責任制的考評真實有據。

（六）強化外部監督，提高外部評議的份量。

外部評議是間接評定執法質量的重要方式。一是推行公示制度。及時向納稅人公告稅收政策和征管改革信息等，使納稅人和社會各界了解稅務機關的體制建設情況；二是增強執法公開的透明度。除公開執法依據、程序外，重要是公開執法結果（包括定稅結果和處罰結果等）。真正實現“稅誤”公開，陽光作業，不留陰影，提供公平競爭的環境。三是落實納稅人應享有的知情權、監督權，圍繞這些監督，落實法律宣傳制度、受理舉報、投訴、控告制度、評議制度。四是建立行之有效的外部監評模式，如設立舉報箱和投訴站（包括在信息網上），實行對執法人員的執法行為跟蹤問卷調查，聘任納稅人兼職監察員，定期召開征納座談會，在被測評對象一律回避的情況下對執法人員的執法形象進行測評座談，認真聽取人民群眾對執法的意見和建議，及時處理舉報、投訴和控告，及時發現并糾正執法中的問題，改進執法工作。

（七）強化經濟利益激勵，注重獎懲結合，提高執法人員的積極性。

經濟利益激勵是稅收責任制順利實施的一個非常重要的手段，它的執行程度和尺度直接關系到責任制落實的效果。針對現實工作中“多做多追究，少做少追究，不做不追究”的狀況，改革獎金、福利的分配制度，實行按崗位分配，按工作量分配，按崗位責任的輕重分配，通過界定獎金分配系數，適當拉開獎金分配檔次等辦法，實行獎金向一線人員傾斜、向工作量大、責任重人員傾斜；采取定期輪崗的辦法，讓所有的執法人員都能親身感受各個崗位的執法難度和崗位間的差異，將考核結果作為評選先進、選拔任用干部的主要依據，使一線執法人員既有冒過錯追究的風險，也有無過錯而獲獎勵的好處，并且在實施責任追究時應考慮被追究者的實際承受能力，堅持有過錯必追究的原則，在追究責任的同時，要適中適度，分清原因，加強教育、學習和轉化，幫助過錯行為人改正錯誤。只有如此，才能達到追究一人，教育一片，提高一片的效果。

（八）加強稅法宣傳，完善法律救濟程序。

完善救濟程序，才能充分保障納稅人權利得以實現。稅務機關要結合開展的各項活動，確立“以納稅人為中心”的思想，大力宣傳納稅人通過救濟，維護自身合法權益的權利，并通過典型事例進行宣傳，樹立他們用法律手段同違法行為作斗爭、維護自身合法權益的信心和決心，增強社會的監督意識，促使稅務機關必須按程序辦事，依法行政。

在此基礎上，積極推行非執法崗位的責任制，研究制訂非執法崗位的責任考核制度、規范非執法崗位工作人員的行為，強化非執法崗位的責任，使執法崗位、非執法崗位的責任和利益取得相對平衡，保護執法崗位人員的工作積極性，通過監督的日常化、制度化，真正做到監督無時不在，無處不在，促使稅收工作走上法制化、規范化的軌道。

實踐沒有止境，創新也沒有止境。我們一定要適應實踐的發展，以實踐來檢驗一切。執法責任制作為依法治稅的實踐載體，只有堅持不斷創新，不斷完善，不斷增強制度的科學性、完整性、合理性和適用性，緊密聯系實際，才能確保糾錯機制的適時制約效能，開創稅收工作的新局面。