稅收執(zhí)法責(zé)任制完善小議

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稅務(wù)機關(guān)作為國家重要的執(zhí)法部門，建立并推行執(zhí)法責(zé)任制是貫徹依法治國基本方略，切實促進依法行政的重要措施。稅收執(zhí)法責(zé)任制的建立和實施，目的之一就是要強化稅收執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，對在稅收執(zhí)法活動中存在的一些不正之風(fēng)從源頭上予以防堵。在目前我國還不具備徹底解決腐敗和官僚主義的宏觀性的體制條件下，著力從微觀權(quán)利方面解決具體權(quán)力行使過程中的制約問題，對稅權(quán)具體行使過程的制約作用顯得尤為重要，它是在新形勢下對稅收執(zhí)法權(quán)進行監(jiān)督的一種嘗試。

近幾年來稅收執(zhí)法責(zé)任制的推行，不僅促使各級稅務(wù)機關(guān)增強了法制觀念，提高了領(lǐng)導(dǎo)依法決策、依法管理的能力，實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)方式和管理方式的轉(zhuǎn)變；不僅嚴格規(guī)范了稅務(wù)部門的執(zhí)法行為，促使執(zhí)法人員增強了責(zé)任意識，嚴格了依法辦事，而且有利于各執(zhí)法機關(guān)糾正執(zhí)法中的隨意性，提高運用法律手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)的能力，有利于制止濫用權(quán)力和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，也有利于執(zhí)法相對人依法維護自身的合法權(quán)益。因而執(zhí)法責(zé)任制的推行，在推進依法行政、規(guī)范執(zhí)法、監(jiān)督制約、保障權(quán)益等方面起到了重要作用，但由于執(zhí)法人員素質(zhì)不一、執(zhí)法環(huán)境不同等各種因素的影響，在如何加強內(nèi)外監(jiān)督、如何考評執(zhí)法責(zé)任、如何執(zhí)行過錯追究等方面還面臨諸多現(xiàn)實問題。現(xiàn)筆者就這些方面，通過在基層征管一線的調(diào)查談些膚淺看法并引發(fā)一些思考，旨在拋磚引玉，使稅收執(zhí)法責(zé)任制更趨健全和完善。

一、當前存在的主要問題

（一）人的因素：

一是執(zhí)法不嚴，隨意性較大。執(zhí)法必嚴，是落實執(zhí)法責(zé)任制的中心環(huán)節(jié)。少部分稅務(wù)機關(guān)及稅務(wù)干部由于業(yè)務(wù)不熟，對法律、法規(guī)、規(guī)章的了解、掌握不深不透，加之運用的不熟練，從而怕納稅人提起稅務(wù)行政復(fù)議和行政訴訟，“怕打官司”，不敢從嚴執(zhí)法，故在稅收執(zhí)法中心存顧慮、縮手縮腳，導(dǎo)致稅收執(zhí)法不到位；有的執(zhí)法人員執(zhí)法道德水平還有差距，法制觀念和服務(wù)觀念淡薄，對違法行為或者視而不見，或者處理過寬，或者變通處理，不公正的行政執(zhí)法，致使納稅人對稅法的自覺服從留有空間，客觀上制約了公民納稅意識的提高。現(xiàn)有執(zhí)法水平的窘?jīng)r，對規(guī)范稅收執(zhí)法產(chǎn)生了阻力。

二是部分領(lǐng)導(dǎo)（尤其是一把手）對稅收執(zhí)法責(zé)任制的重視程度尚不夠。不同程度地存在講起來重要，做起來次要，落實起來不要的現(xiàn)象。執(zhí)法責(zé)任機制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度成了聾子的耳朵－－擺設(shè)，這導(dǎo)致了稅務(wù)干部只感受到了推行過程中的“雷聲”而看不到落實制度的“雨點”，在稅收執(zhí)法過程中只有壓力而無動力，稅收執(zhí)法權(quán)難以真正得到有效規(guī)范。

三是納稅人怕“告官”心理制約了稅收行政執(zhí)法責(zé)任制的實施。“人微言輕”、“民不與官斗”是中國歷史的傳統(tǒng)積淀，“法律面前的人人平等”與現(xiàn)實行政執(zhí)法中的“不對等”關(guān)系使納稅人在稅收行政案件中往往處于弱者地位，即使勝券在握，也會由于種種顧慮，不敢進行復(fù)議和訴訟而私下和解，甚至忍氣吞聲，不僅助長了個別單位和個人的“老大”思想，更使執(zhí)法有過錯的單位及個人逃脫了責(zé)任追究。

（二）執(zhí)法責(zé)任制度本身的缺損：

一是稅收執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、不完備，表現(xiàn)為稅收法律體系不完備，立法不健全，效力級次低，補充規(guī)定多且雜，既有“無法可依”的窘?jīng)r，也有“依法打架”的尷尬。

二是征管體制改革仍須不斷完善。部門之間的合作與協(xié)調(diào)始終不盡人意，工作環(huán)節(jié)增多，手續(xù)變雜，工作量增大；部分責(zé)權(quán)分離，有權(quán)的無責(zé)，無權(quán)的有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任互相交叉，相互推諉扯皮。

三是執(zhí)法責(zé)任難以界定，表現(xiàn)為該做的不做或做不好，不該做的卻做了，存在“越值”的現(xiàn)象，甚至將納稅人的義務(wù)也攬進稅務(wù)崗位責(zé)任，如小規(guī)模納稅人達到一般納稅人標準認定的申請，將“告知”作為稅務(wù)機關(guān)的一項義務(wù)，納稅申報期前的“善意”提醒等。

四是稅務(wù)行政執(zhí)法過錯行為中單位責(zé)任與個人責(zé)任的構(gòu)成要件劃分不清，過錯的要素以及好壞程度的解釋都是開放性的，彈性較大。

五是考核監(jiān)督機制缺位。受計算機考核指標適用度的影響，人工考核難以避免主觀性，影響了監(jiān)督的公正、客觀，計算機考核只能對在計算機中留有痕跡的行為進行考核，而由于稅收執(zhí)法者是各個動態(tài)的執(zhí)法個體或小集體，都具有一定的自由裁量權(quán)，實際上有許多執(zhí)法行為是不能在計算機中留有痕跡的，機器考核難以反映真實情況。

六是重追究輕激勵。執(zhí)法責(zé)任制作為內(nèi)部管理的一種責(zé)任，要達到責(zé)權(quán)利的結(jié)合統(tǒng)一，追究與激勵并重，目前實施的稅收執(zhí)法責(zé)任制雖對稅收執(zhí)法建立了評議考核制度，但與責(zé)任制管理考核、創(chuàng)建文明單位考核、公務(wù)員年終考核等缺乏有機結(jié)合，沒有明確的激勵機制，激勵無據(jù)可依，責(zé)任人感受不到其努力帶來的回報與尊重，同時由于兩者的失衡造成執(zhí)法崗位陷阱，能做事、會做事、多做事的差錯率相對多于不做事、少做事、非執(zhí)法崗位人員，形成“做事的媳婦砸碗多”的局面，這種失衡造成部分基層執(zhí)法干部一定程度上的思想波動。

（三）外部環(huán)境的影響：

一是行政干預(yù)影響稅務(wù)行政執(zhí)法。不少地方政府出于地方利益驅(qū)動，仍然存在擅自變通國家稅收法規(guī)的現(xiàn)象，制定土政策，對企業(yè)實行“掛牌”，享受特殊照顧，強令稅務(wù)機關(guān)服從地方政府的規(guī)定，對稅務(wù)機關(guān)查處的稅收案件，也往往置稅法于不顧，說情打招呼，即使出現(xiàn)問題，也處理不了個人，造成稅收秩序混亂，稅收執(zhí)法力度軟弱。

二是外部評議的力度不夠。外部評議力度欠缺，甚至在有的地方形同虛設(shè)。外部評議主要依靠納稅人及廣大群眾的監(jiān)督，由于目前廣大群眾和納稅人的法治意識較為淡薄，對稅務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為缺乏評判能力，首先表現(xiàn)在對稅務(wù)人員的崗位職責(zé)和工作規(guī)程不明白，不知道他們實施的執(zhí)法行為是否“依法”還是“違法”，缺乏評判標準；其次表現(xiàn)在有相當部分納稅人思想意識里還沒有要求執(zhí)法人員“依法行政”的意識，不懂得依靠法律武器維護自己合法權(quán)益，只關(guān)心自己要繳多少稅，而對征稅人的征稅行為是否合法則“不關(guān)自己的事”，這些現(xiàn)實狀況使得外部監(jiān)督力度嚴重不足。評議范圍和內(nèi)容還處于較低層次，在實施外部評議時只是拉幾戶納稅人代表隨意填寫考評表，走走過場而已。

二、對當前稅收執(zhí)法責(zé)任制的幾點建議

（一）提高各級領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，切實把執(zhí)法責(zé)任制作為依法行政的主要“抓手。

一項制度的落實首先取決于各級領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，實行執(zhí)法責(zé)任制也是一樣，領(lǐng)導(dǎo)層有決心，基層才有信心。一是領(lǐng)導(dǎo)自身重視，率先垂范，要求群眾做到的，領(lǐng)導(dǎo)必須首先做到，要求群眾不做的，領(lǐng)導(dǎo)首先不做。決不能搞特權(quán)，做到責(zé)任制面前一視同仁，人人平等，為依法治稅、落實執(zhí)法責(zé)任制掃除障礙。二是法規(guī)部門要通過自己的努力工作來贏得領(lǐng)導(dǎo)的支持，更新觀念，自覺遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，依據(jù)國家法律、法規(guī)來管理稅務(wù)事項，依法辦事。

（二）堅持以人為本，強化教育，著力提高稅務(wù)隊伍的執(zhí)法水平。

一是要強化稅收倫理建設(shè)，抓好執(zhí)法人員的理想信念教育，使之樹立起正確的世界觀、人生觀和價值觀，將以德治稅的理念引入稅收責(zé)任制，將道德制約作為實行稅收執(zhí)法責(zé)任制第一道門檻，開展定期職業(yè)道德培訓(xùn)，實行執(zhí)法人員崗前宣誓制度，組織執(zhí)法人員自查、互查，及時糾正各種道德上的“小毛病”，使執(zhí)法人員在缺乏有效監(jiān)督的環(huán)境下自主做出公共利益取向的決策；二是各級執(zhí)法機關(guān)要在實行執(zhí)法責(zé)任制過程中，采取得力措施，切實抓好執(zhí)法隊伍建設(shè)，下大氣力提高本機關(guān)整體執(zhí)法水平，尤其要加強《稅收征管法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》及《刑法》等的法律知識的學(xué)習(xí)，增強稅干法制意識，打下深厚的法律基礎(chǔ)，促進依法行政。

（三）加強稅收法制建設(shè)，打牢責(zé)任體系基礎(chǔ)。

依法行政，必須要有完備統(tǒng)一的法律依據(jù)。這是評判執(zhí)法行為是否規(guī)范的標準。所以稅收法律的制定要盡量完備統(tǒng)一，對“多而雜”的補充規(guī)定進行整改，徹底消除“無法可依”或“依法打架”的窘?jīng)r。一是要建立健全稅收法制體系，盡快制訂出臺稅收基本法，明確規(guī)范納稅人、征稅人和用稅人的權(quán)利與義務(wù)。二是突出預(yù)見性、適應(yīng)性和可操作性，對政府管稅、部門協(xié)稅、社會護稅制訂出具體可操作的法律規(guī)范，明確政府各部門在稅收上的“應(yīng)作為”和“不應(yīng)為”，確保稅法與與其他部門專業(yè)法及相關(guān)法律法規(guī)的銜接一致。將實踐證明行之有效的規(guī)定通過立法加以明確。三是注重對納稅人合法權(quán)益的保護，合理調(diào)整國家與企業(yè)之間的利益關(guān)系，對出口退稅的兌現(xiàn)、增值稅抵扣制度中一些不合理因素進行修改、完善，強化納稅人的知情權(quán)、申訴權(quán)和對稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)督權(quán)。

（四）增強執(zhí)法透明度，實行稅務(wù)干部能級管理。

根據(jù)總局統(tǒng)一的制度范本定崗定責(zé)，設(shè)立執(zhí)法人員監(jiān)督公開欄，公布崗位職責(zé)、工作規(guī)程和承擔(dān)責(zé)任，公開執(zhí)法結(jié)果，實施掛牌服務(wù)（動態(tài)監(jiān)督崗），讓執(zhí)法者執(zhí)法到哪就公開到哪，使執(zhí)法者明確自己的職責(zé)，讓廣大群眾和納稅人知曉，從而提高納稅人的評判能力和監(jiān)督力度。在此基礎(chǔ)上，對稅務(wù)執(zhí)法人員應(yīng)盡快實施能級管理制度和星級掛牌服務(wù)，通過稅收執(zhí)法責(zé)任制的監(jiān)督測評，核定執(zhí)法人員的執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平的高低，以其執(zhí)法水平高低定能定級，可分設(shè)A、B、C三星級，以掛牌形式公示，這樣既可以增強執(zhí)法人員之間的競爭力和榮辱感，自我加壓，努力加強素質(zhì)修養(yǎng)，提高依法行政的積極性和自覺性，又可以加強執(zhí)法個體之間互相監(jiān)督的力度。通過星級公示也可以增強外部監(jiān)督的力度，從而推動稅收執(zhí)法責(zé)任制的落實。

（五）整合各項制度，完善考核辦法。

一是對各部門制定的管理制度和工作要進行梳理，能合并簡化的盡量合并簡化，做到統(tǒng)一標準、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一考核，以減輕基層的工作壓力。二是實行“人機結(jié)合”，加快信息化建設(shè)。既注重對過程的控制，通過執(zhí)法人員記錄工作日志的辦法，“寫我所做，做我所寫”，真實、客觀地反映每個人的工作實績，又依靠計算機信息海量的特點，通過計算機加強日常管理考核，快速、公平、實際的記錄每個執(zhí)法人員的執(zhí)法情況，確保考核結(jié)果的有效性和程序合法性，防止出現(xiàn)基層越權(quán)和部門放權(quán)的現(xiàn)象，使年度執(zhí)法責(zé)任制的考評真實有據(jù)。

（六）強化外部監(jiān)督，提高外部評議的份量。

外部評議是間接評定執(zhí)法質(zhì)量的重要方式。一是推行公示制度。及時向納稅人公告稅收政策和征管改革信息等，使納稅人和社會各界了解稅務(wù)機關(guān)的體制建設(shè)情況；二是增強執(zhí)法公開的透明度。除公開執(zhí)法依據(jù)、程序外，重要是公開執(zhí)法結(jié)果（包括定稅結(jié)果和處罰結(jié)果等）。真正實現(xiàn)“稅誤”公開，陽光作業(yè)，不留陰影，提供公平競爭的環(huán)境。三是落實納稅人應(yīng)享有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，圍繞這些監(jiān)督，落實法律宣傳制度、受理舉報、投訴、控告制度、評議制度。四是建立行之有效的外部監(jiān)評模式，如設(shè)立舉報箱和投訴站（包括在信息網(wǎng)上），實行對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為跟蹤問卷調(diào)查，聘任納稅人兼職監(jiān)察員，定期召開征納座談會，在被測評對象一律回避的情況下對執(zhí)法人員的執(zhí)法形象進行測評座談，認真聽取人民群眾對執(zhí)法的意見和建議，及時處理舉報、投訴和控告，及時發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法中的問題，改進執(zhí)法工作。

（七）強化經(jīng)濟利益激勵，注重獎懲結(jié)合，提高執(zhí)法人員的積極性。

經(jīng)濟利益激勵是稅收責(zé)任制順利實施的一個非常重要的手段，它的執(zhí)行程度和尺度直接關(guān)系到責(zé)任制落實的效果。針對現(xiàn)實工作中“多做多追究，少做少追究，不做不追究”的狀況，改革獎金、福利的分配制度，實行按崗位分配，按工作量分配，按崗位責(zé)任的輕重分配，通過界定獎金分配系數(shù)，適當拉開獎金分配檔次等辦法，實行獎金向一線人員傾斜、向工作量大、責(zé)任重人員傾斜；采取定期輪崗的辦法，讓所有的執(zhí)法人員都能親身感受各個崗位的執(zhí)法難度和崗位間的差異，將考核結(jié)果作為評選先進、選拔任用干部的主要依據(jù)，使一線執(zhí)法人員既有冒過錯追究的風(fēng)險，也有無過錯而獲獎勵的好處，并且在實施責(zé)任追究時應(yīng)考慮被追究者的實際承受能力，堅持有過錯必追究的原則，在追究責(zé)任的同時，要適中適度，分清原因，加強教育、學(xué)習(xí)和轉(zhuǎn)化，幫助過錯行為人改正錯誤。只有如此，才能達到追究一人，教育一片，提高一片的效果。

（八）加強稅法宣傳，完善法律救濟程序。

完善救濟程序，才能充分保障納稅人權(quán)利得以實現(xiàn)。稅務(wù)機關(guān)要結(jié)合開展的各項活動，確立“以納稅人為中心”的思想，大力宣傳納稅人通過救濟，維護自身合法權(quán)益的權(quán)利，并通過典型事例進行宣傳，樹立他們用法律手段同違法行為作斗爭、維護自身合法權(quán)益的信心和決心，增強社會的監(jiān)督意識，促使稅務(wù)機關(guān)必須按程序辦事，依法行政。

在此基礎(chǔ)上，積極推行非執(zhí)法崗位的責(zé)任制，研究制訂非執(zhí)法崗位的責(zé)任考核制度、規(guī)范非執(zhí)法崗位工作人員的行為，強化非執(zhí)法崗位的責(zé)任，使執(zhí)法崗位、非執(zhí)法崗位的責(zé)任和利益取得相對平衡，保護執(zhí)法崗位人員的工作積極性，通過監(jiān)督的日常化、制度化，真正做到監(jiān)督無時不在，無處不在，促使稅收工作走上法制化、規(guī)范化的軌道。

實踐沒有止境，創(chuàng)新也沒有止境。我們一定要適應(yīng)實踐的發(fā)展，以實踐來檢驗一切。執(zhí)法責(zé)任制作為依法治稅的實踐載體，只有堅持不斷創(chuàng)新，不斷完善，不斷增強制度的科學(xué)性、完整性、合理性和適用性，緊密聯(lián)系實際，才能確保糾錯機制的適時制約效能，開創(chuàng)稅收工作的新局面。