對我國政府機構改革的幾點思考

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隨著我國社會主義市場經濟體制的基本建立,商品意識和市場意識已經深深扎根于人們的思想觀念中,國家已經從短缺經濟進入買方市場,市場機制在國家經濟發展中扮演著越來越重要的作用。而我國政府機構的設置卻仍然沿襲傳統計劃經濟體制的基本框架,其職能也沒有進行相應的調整。封閉、半封閉、政企不分、企業辦社會的運行機制,使企業正常的市場行為受到眾多的“婆婆”的干預,這就使市場在配置資源方面的基礎作用被削弱。同時,建立在傳統的計劃經濟體制之上的龐大的政府機構,由于分工過細,權力過大,以致造成了機構臃腫、人員過多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長了不正之風,也給財政帶來了沉重的負擔。因此,九屆人大一次會議提出的政府機構改革,正是要破除現行政府機構的種種弊端,推動我國經濟和社會的協調發展,同時這也是實現我國小政府、大社會的政府機構格局的需要,是把現行的官本位色彩較強的行政機構變為辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系的需要,是一場具有十分重大的經濟意義、政治意義和社會意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國現行的政府管理體制形成于建國初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯的政權建制模式,以高度集中的計劃經濟為前提和基礎,以部門管理為主要標志和特點。近40年來,我們黨和政府為建立和完善一個結構合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進行過6次機構改革,即1951年以加強中央集權為中心內容的政府機構改革;1956年以擴大地方自主權為主體的政府機構改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的權力,中央精簡以事業單位為重點的政府機構改革;1982年以大幅度撤并經濟管理部門,并將條件成熟的單位改建為經濟實體組織的政府機構改革;1988年以推進政府職能轉變,實行“三定”的政府機構改革以及1992年以政企分開為中心的政府機構改革。六次機構改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。造成這種現象的原因是多方面的,主要有以下幾個:

(一)政府職能放量擴大。這包括三個方面:一是長期以來,我國黨政職能交叉、政企不分,許多本應由黨或企業管理的職能被政府所取代,導致政府職能過多,管理過寬,勢必相應增設一些機構,從而使機構進一步膨脹。二是由于我國行政管理水平和質量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權能的不斷變化,政府職能被不斷地進行簡單的切割劃分和調劑配置,越切越細,越分越亂,切出來的“新”部分越來越多,職能越來越被人為放大,對設立新機構、增加新人員以便加強管理的要求也越來越強烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環。三是二十世紀,政府已經滲透到人類生活的方方面面。根據瓦格納法則,在由農業和自給自足的社會向現代化、工業化和城市化的社會過渡時期,許多原來由家庭或私人供給的貨物和服務轉而由國家和政府來供給,因而產生了對政府績效更大的需求,并且不斷增長的工業化和城市化也要求政府進行輔助性投資。我國自建國以來就處在瓦格納法則所論述的社會過渡時期。加上一直受蘇聯高度集權的計劃經濟體制的影響,政府的職能延伸到社會生活的各個領域,本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔負了。綜合經濟管理職能、社會工作職能、行業管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴展必然帶來機構的膨脹。因為政府職能的實現靠政府機構來完成,政府機構是實現政府職能的主體,依職能而設,隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴張是導致機構膨脹的直接的、主要的原因。要轉變這種狀況,就必須科學界定好政府職能,該歸位的要歸位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個“萬花筒”式的組織,也不能使政府出現職能空位。當前要重點理順好以下兩種關系,即按照黨政職能分開的原則,理順黨的工作機構和政府機構的關系;按照政企分開、政事分開的原則,理順政府與企事業單位的關系。

(二)干部人事制度不合理。長期以來,我國政府機構事實上存在著“能進、能上、能高”而“難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競爭的動力與壓力,也沒有嚴格的獎懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機會就升級;政府機構一有條件就升格,一開口子就增加職數,機關變成解決就業和待遇的福地,致使干部隊伍和機構迅速膨脹。我國供養比例(即總人口與財政負擔人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1,即使按800萬黨政工作人員計算,這個比例也為156∶1。這就是說,今天1000個中國人里有64個官員,25個吃財政飯的人;而70年代1000個人里只有17個官員,65個吃財政飯的人;50年代1000個人里只有04個官員,167個吃財政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國行政管理費用呈直線上升,1995年我國行政管理費用達9965億元,占國家預算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增189%。據有關部門統計,全國近一半的縣財政為“吃飯”財政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務。如陜西省有90多個縣,其中約60個縣發工資困難,有些鄉鎮干部甚至數月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度,機關普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在“官”多“兵”少;后勤人員多,業務人員少;習慣于行政命令、分指標、批項目的多,業務骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機構、人員膨脹的一個重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競爭機制和激勵機制,完善公務員制度,才能最終消除“腫脹”,保證政府機構改革順利進行。

(三)不科學的政府系統自身的政績評價機制以及中國傳統文化中的一些消極因素。我國政府政績評價機制可以歸納為一種“只看產出,不看投入”的機制,也就是說,在評價完成某個政府行為時,考察的指標僅僅是完成的結果,橫向或縱向的對比,而忽略了為完成這個政府行為而進行的投資。因此,這種政府政績評價機制極易造成某些政府部門為追求政績,盲目地擴設機構、增加人員。我國六次政府機構改革出現的“裁了又增加、增加了又裁”的現象,就是這種政績評價機制帶來的必然結果。

我國傳統文化中的一些消極因素也是造成政府機構膨脹的原因。這些消極因素主要有:官本位思想、缺乏合理的社會流動的觀念、缺乏限任和選任的觀念等等。從官本位思想來看,我國長期處在封建社會,“學而優則仕”的思想根深蒂固,一元化官本位成就取向在社會上一直居主導地位,因此,官本位思想是機構膨脹的文化根源,它表現在兩個方面:一方面,官本位成就取向的價值觀成為機構膨脹的內在動力。由于社會以級別作為價值判斷標準,那么各個政府機關要求增加編制、升級升格就順理成章;另一方面,象征地位的行政級別成為人們競相追逐的目標,這就使得人才流動向機關傾斜,大批人才涌向國家機關,加上各種關系網的縱橫交錯,迫使國家機關不斷因人設職、擴大規模,從而使官本位思想成為政府機構膨脹的外部壓力。從合理的社會流動來看,人才作為一種社會資源象其它資源一樣可以自由流動,但是受中國傳統的“一業而終”和“落葉歸根”思想的影響,政府官員很少主動跨出政府大門去經商或從事其它職業的,也很少自愿跑到外地為官的。缺乏合理的社會流動的思想是政府機構膨脹的思想根源。此外,我國領導干部尤其是高層領導干部缺乏限任、選任的觀念,也是造成機構膨脹的原因。

(四)缺乏對政府系統的行為進行有效制約和監督的法律機制、財政機制和其它社會機制。長期以來,我國政府系統的行為常采取行政命令方式,以撤換領導來制約和保證政府系統有序運行,這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動。如有的領導常常根據自己的好惡隨意撤換部門負責人或在機構設置和人員增加上開口子,批條子,因人設事,因人設機構,缺乏公正嚴肅的約束機制。一是機構編制沒有法律依據,缺乏硬約束、硬保障,機構改革缺乏硬配套支持,這就使得機構膨脹問題在軟環境、軟約束中可以自由地延續泛濫;二是財政撥付與支持隨機構和人員的增多隨意增加,“僧”多則“粥”多,“僧”少則“粥”少,人浮于事僅對行政效率有影響,對部門利益則絲毫沒有損害。由于沒有通過財政硬約束來限制人員和機構的增加,所有的政府部門都有增編、增員的沖動和可能。因此,要切實精簡機構和人員,就必須遵循市場經濟規律,采取利益約束的辦法,以部門為財政支出單位,實行政府包干制,即財政對政府各部門實行硬約束,增員不增工資總額,減員不減工資總額,把裁員的任務通過利益約束的方式下放給各部門;三是干部選拔任免缺乏制度保障,沒有競爭的動力和壓力,沒有切實保證優勝劣汰的競爭機制和激勵機制,冗員過多,人浮于事的現象嚴重。

(五)政府組織自身的原因。政府作為一個管理國家和社會事務的組織,一旦被人們理性地設計出來,就會成為控制人、支配人的東西,具有天然自我膨脹的傾向。其一,政府同企業一樣,政府行為是按個人成本收益原則來計算的,追求最大的自身利益,這樣每個政府官員都存在一種謀求特殊利益的沖動,為保持官位、升職、發財,必然培植親信,選用自己的人,造成機關人員膨脹;其二,從組織學角度來說,在任何組織里,組織成員的收入和組織產出規模存在著正相關關系。因此,為了保證組織成員的收入,就必須努力使自己的組織機構得以發展,因為規模的擴大,有可能使薪俸提高、職務提升更加便利,職務權力更大,含金量更高;其三,政府官員為了保證下屬單位工作順利,會盡最大可能爭取保險系數,即加大投入維系更大儲備。特別是地方政府官員,由于他們由上級任命,要贏得上級的認可,就必須完成上級的指示,滿足上級的愿望,這樣一種行為方式在我國外延式的經濟發展戰略中便會演化成對高數量的追求,產值、速度等數量性指標成為衡量政府領導者、官員的標準,這迫使政府官員有著強烈的數量沖動:要更大的機構規模、更大的管轄范圍、更高的社會指標。為滿足數量沖動,政府官員行為方式的另一特征就是囤積,即政府盡可能擴大規模以滯存更多的資源;盡可能擴大活動范圍以獲取更多的財政收入。

此外,社會的轉型、現代化建設等要求政府系統不斷加大調控能力;全球性的民主化發展會不斷拓展政府邊界,拓寬政府職能;政府系統和特定社會的改革開放也會不斷促使行政系統走向增長。因此,政府增長、機構膨脹在某種意義上又具有客觀的一面,是一個全球性的問題,具有世界性的趨勢。

二、職能界定———改革的邏輯起點

我國歷次的政府機構改革之所以成效不大,最根本的原因就是沒有抓住轉變職能這個關鍵,而要轉變政府職能,首先就要界定政府職能,政府職能界定是政府機構改革的邏輯起點。由于我國正處在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型時期,社會資源的配置方式將由政府指令分配方式為主逐漸轉向以市場配置方式為主。資源配置方式的改變使得社會事務的分類標準發生了巨大變化,從而導致包括政府在內的社會組織功能的分化和重組。在市場經濟條件下,政府與市場在社會資源配置方面的對立和互補關系成為社會事務的主要分水嶺。政府是管理社會公共事務的政權組織。所謂社會公共事務,就是指無法通過市場化資源配置方式得到有效解決的社會事務。目前,我國政府職能轉變的理論研究和實踐探索仍停留在對社會事務的“板塊”劃分的慣性思維中。因此,要實現政府職能轉變質的突破,就必須按照社會主義市場經濟體制的客觀要求,在社會事務合理分類的基礎上,重新界定政府職能。

(一)確定公共事務范圍,界定政府總體職能。將社會事務劃分為私人事務、公共事務及中間事務,是在市場化過程中自發游離出來的客觀結果。公共事務領域是政府職能實實在在的介入點,因而政府職能的界定,首先取決于公共事務領域的界定。由于公共事務與私人事務之間并非截然對立,隨著市場化程度的變化,社會事務的公私之間的界線可能會發生變化,這就增加了界定政府總體職能的難度。所謂政府總體職能,就是指政府在社會組織環境中所處的地位和作用。由于我國正處在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型時期,就社會的市場化程度而言,顯然處在較低水平,這就決定了當前我國政府的總體職能是:提供國防、外交、公共安全等純公共產品和服務;通過貨幣政策、財政政策穩定宏觀經濟環境;利用價格、稅收等手段調節收入分配,縮小貧富差距;穩定市場秩序,維護公平競爭等。

(二)加強協調和統一,合理安排政府間職能結構。政府職能結構是指各級政府之間的職能配置,既包括中央與地方政府之間的職能配置,也包括地方各級政府之間的職能配置。我國現行的政府間職能配置關系主要是依據我國憲法和地方組織法確定的。從法律上看,中央政府與地方各級政府之間的職能配置明顯趨于“同構化”,除國防、外交等職能歸中央政府專項管理外,其它職能基本相似或雷同,只是在作用區域上有所區別。這種結構是社會事務“板塊”切割的必然結果,明顯帶有中央高度集權的計劃經濟體制色彩。因此,要建立與市場經濟相配套的政府間事權關系模式,就必須對現行憲法和地方組織法進行適當調整,按照市場經濟條件下政府間職能配置的基本原則對中央政府與地方政府的事權加以合理安排、明確規范。中央政府主要處理全國性的公共事務,如國防、外交、宏觀經濟調控、公民基本權利的保障、平衡地區間經濟發展和收入分配、全國性的公共基礎設施、基礎科學研究的資助等等;地方政府主要處理本行政區域內的地方性公共事務,如本地公共基礎設施建設、文教衛生、社會治安、環境治理、社會救濟等。同時,在規范各級政府事權的基礎上,努力加強政府間的合作關系,重點解決地區間交叉的公共事務,如跨地區公共基礎設施建設、人口流動、市場統一等。

(三)按照市場經濟的要求,重新調整政府部門間職能結構。所謂政府部門間職能結構,即一級政府各部門之間的橫向職能劃分。改革開放以來,由于行政體制改革總體上滯后于經濟體制改革,在市場化進程中自發游離出來的公共事務與政府原來所承擔的事務之間,沒有及時進行有效地轉換,政府部門間的職能配置仍然按照計劃經濟體制下按行業和產品進行部門分類。這種狀況使得私人事務與公共事務共同滲透到政府管轄范圍之中,從而造成政府的總體職能難以界定,政府部門間的職能配置也缺乏科學依據。加上部門之間的逐利行為,使得政府各部門紛紛退出資源配置權很小的領域而跨越本部門界線涉足資源配置權很大的領域,從而不可避免地導致政府各部門之間的職能交叉、機構重復、推諉扯皮、管理脫節等現象,更成為政府腐敗現象的主要根源之一。為此,要按照市場經濟的要求,遵循“趨向綜合、宜粗不宜細”的政府部門職能設置的總體原則,重新調整政府部門間的職能結構,做到職責明確、分工科學。對那些帶有經濟實體性質的部門必須撤銷;對邊界模糊的政府職能要嚴格劃定所屬部門,同時注意加強部門之間的協作;對介于經濟實體和行政部門之間的“公司”不宜濫設,而應當把組織生產和直接管理經濟的權力下放給企業。

總之,界定政府總體職能、合理調整政府間及政府部門間的職能結構歸根結底就是要從根本上轉變政府職能,實行政企分開,這是此次政府機構改革的關鍵。因此,要遵循精簡、統一、效能和權責一致的原則,合理調整政府組織結構、政府之間及政府部門之間的職責權限,改變管理方式和運行機制,從根本上克服多頭管理、政出多門的弊端,促進政府機構高效、協調、規范運轉。

三、人員分流———一道難解的題

人員分流是機構改革的難點,也是機構改革的關鍵。人員不能安全有序分流,不僅不利于機關工作的連續性和穩定性,而且易使已有的改革成果喪失貽盡。回顧前幾次政府機構改革,我們雖曾制定過一些分流安置措施,但有的并沒有真正落實,有的因措施不夠徹底,帶來了一些后遺癥(如鼓勵機關富余人員分流到事業單位,加重了事業單位的負擔,對減輕國家財政負擔沒有實質性意義)。因此,富余人員難以真正分流,是機構、人員回升、財政負擔加重的一個重要原因。這方面,克林頓政府近年來大幅度成功裁員(裁了28萬人)的作法,給我們以很大啟示。其具體做法是:將政府一些機構成建制轉移出政府,實行企業化管理,與國家財政脫鉤;鼓勵提前退休,對一些年齡較大、業績平平且工作年滿30年的公務員,允許其提前退休;對自愿脫離政府的公職人員,采取一次補助的辦法,讓其自謀職業,平均每人補助25萬美元;對裁減下來的公務員,政府為他們提供培訓和咨詢,促其盡快重新就業等。

此次政府機構改革人員編制要精簡一半,為歷次機構改革之最,任務十分艱巨,但是又必須努力做到。因此,要按照“帶職分流、定向培訓、加強企業、優化結構”的基本原則,妥善解決好人員分流工作。為此,在具體操作過程中要把握好以下幾點:一是要加強調查研究,深入了解政府機關工作人員的現狀,并對國內就業狀況和分流人員的基本情況有足夠估計,做到心中有數。二是要堅持人員增減與體制改革同步進行。不改革體制,不轉變政府職能和改善管理方式,就不可能實現人員增減;反過來,不精簡人員,精兵簡政,這么多行政人員干預經濟,部門林立,相互推諉扯皮的現象必然增多,權力執行必然無度,職能轉變將成為空話。三是要妥善處理好留與分的關系。既要按機關人員精簡的原則辦事,又要把握好原則性和靈活性的關系,注意機關人員的優化組合。要把一些年富力強、有開拓市場能力的年輕干部選派到企業去,幫助企業扭轉經營不善的局面。同時,對于離崗人員在尚未安排工作前,保留職級,對他們不能有任何歧視,切實幫助他們解決好實際問題,免除后顧之憂。四是要大力培育人才市場,使機關干部參與市場競爭,在市場中尋找想動員和幫助找出路并舉,政府安置和社會安置相結合,同時要加強干部培訓工作,提高干部再就業能力,實現分流人員的順利轉崗。

四、法制建設———改革成果的保障

政府機構改革要順利進行,并使已有改革成果得到鞏固,就必須加強行政立法,實現政府機構職能、編制和工作程序法制化、規范化。一是要盡快完善行政機關組織法,實現國家機構組織職能的法定化。行政機關組織法是規定行政機關性質、地位、任務、職責權限、活動原則、副職設置、內部機構設置、人員配備及行政機關成立、變更和撤銷程序的法律規范的總和,是行政機關得以成立并據以活動的法律依據。我國現行有效的組織法有國務院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等。但是,我國尚沒有地方各級人民政府組織法,中央各部、委、局也只有“三定”方案,而沒有組織法。因此,此次政府機構改革要重點抓好國務院組織法的修改工作,制定地方各級人民政府組織法和各部、委、局組織法,實現整個國家機構組織職能的法定化。二是要盡快出臺編制法,實現國家機構編制法定化。鄧小平同志曾明確指出:“編制就是法律”。編制一旦確定,就具有法律性質,不得隨意變動,否則應承擔法律責任。然而,我國有些政府部門的領導卻隨意在編制上開口子、批條子,缺乏法律意識。因此,為了保證編制確實成為法,并通過它控制機構和編制,就需要制定行政機關編制法,這是世界發達國家的成功經驗,也是我國古代行政的精華之所在。例如,日本通過行政機關總定員令,規定了行政機關的總人數,并規定定期應減少的百分比,有效地控制了政府人員的增長;我國古代的“吏律”中對編制限制也極其嚴格,擅自增加一人編制,主管官員要“杖一百”。三是要進一步加強程序立法,實現國家機構工作程序的法定化。行政程序是行政機構行使行政權力的操作規則。長期以來,我們只重視實體而輕視程序,致使行政效率較低,工作隨意性較大,這不僅影響了政府形象,而且容易損害老百姓的利益。因此,結合我國的實際情況,制定一部適合我國國情的行政程序法,是保證我國行政機關依法行政、提高行政管理工作效率的有效途徑,同時也是我國政府機構改革成果的重要保障。